文/王爾德

建議國(guó)家制定環(huán)境政策費(fèi)用效益分析的指導(dǎo)文件
——專訪昆山杜克大學(xué)環(huán)境研究中心主任張俊杰

文/王爾德

費(fèi)用效益分析是用于判斷公共政策合理性的一種方法。它以社會(huì)福利最大化為出發(fā)點(diǎn)，將政策造成的全部成本和收益貨幣化，然后根據(jù)一定的原則進(jìn)行權(quán)衡，從而選擇出最優(yōu)的決策方案。該方法在19世紀(jì)初期首次被提出，最早被應(yīng)用于鐵路基建、防洪與灌溉的公共投資項(xiàng)目中。

20世紀(jì)60年代初期，費(fèi)用效益分析的基本法則被確定。80年代以來，該方法得到了快速發(fā)展和應(yīng)用。這主要得益于美國(guó)總統(tǒng)行政令多次要求在環(huán)境政策制定時(shí)采用費(fèi)用效益分析，以避免一項(xiàng)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)造成重大不利影響。美國(guó)環(huán)保署對(duì)多個(gè)重大環(huán)境政策(如《清潔空氣法案》)進(jìn)行過費(fèi)用效益分析。

“由于中國(guó)正處在劇烈變革的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)型期，中國(guó)環(huán)境政策的制定必須兼顧其他社會(huì)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，為此需要一套基準(zhǔn)來權(quán)衡環(huán)境質(zhì)量改善的成本與收益，我們可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家通常采用的環(huán)境政策費(fèi)用效益分析方法?！崩ド蕉趴舜髮W(xué)環(huán)境研究中心主任張俊杰對(duì)本刊強(qiáng)調(diào)。

張俊杰長(zhǎng)期從事環(huán)境污染、能源和氣候變化政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，對(duì)環(huán)境政策的費(fèi)效分析研究有著深刻的認(rèn)識(shí)。他指出，從20世紀(jì)80年代初開始，我國(guó)相繼開展了環(huán)境污染損失評(píng)估、環(huán)境質(zhì)量改善效益評(píng)價(jià)等與費(fèi)用效益分析緊密相關(guān)的研究，但從整體來看我國(guó)環(huán)境政策的費(fèi)用效益分析尚處于探索階段，還沒有形成規(guī)范化的分析制度。為此，建議國(guó)務(wù)院頒布環(huán)境政策費(fèi)用效益分析的指導(dǎo)意見。

環(huán)境政策費(fèi)用效益分析的7個(gè)步驟

《中國(guó)環(huán)境管理》：一個(gè)完整的環(huán)境政策費(fèi)用效益分析包括哪些步驟？

張俊杰：通常包括7個(gè)步驟。首先，界定分析的政策或者項(xiàng)目，并考慮其他可能的備擇方案。這一步驟對(duì)整個(gè)分析起關(guān)鍵的奠基作用。例如，在美國(guó)環(huán)保署對(duì)《清潔空氣法案》的三次分析中，明確針對(duì)《清潔空氣法案》下實(shí)施的政策，并不包括應(yīng)對(duì)氣候變化的政策，而對(duì)照情景則采用沒有《清潔空氣法案》所對(duì)應(yīng)的情景。

其次，界定政策分析的對(duì)象，即要考慮哪些群體的費(fèi)用和效益。在空間上，需要界定哪些地理范圍內(nèi)的群體是分析對(duì)象。一般以國(guó)家為單位，但在不同的政策情景下也可能縮小至某個(gè)地區(qū)或者擴(kuò)大到幾個(gè)國(guó)家甚至世界范圍。在時(shí)間上，需要確定分析的時(shí)間跨度，對(duì)于短期污染治理，分析的期限三五年比較合適甚至可以更短，而長(zhǎng)期的氣候變化政策，則一般采用五十年、甚至一百年的時(shí)間跨度進(jìn)行分析。

第三，界定和估算相關(guān)費(fèi)用和效益。分為兩個(gè)層次：首先是確定哪些費(fèi)用、哪些效益應(yīng)該納入核算范圍。例如，在空氣污染的費(fèi)用效益分析中，涉及到的費(fèi)用可能有工廠減排的費(fèi)用、汽車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)提高帶來的成本等;效益包括醫(yī)院就診人次的下降，死亡率的下降，通勤時(shí)間的下降等。在清楚界定范圍的基礎(chǔ)上，第二個(gè)層次是針對(duì)每一項(xiàng)具體的費(fèi)用和效益進(jìn)行估算。包括政策直接和間接造成的費(fèi)用和收益。

例如，美國(guó)清潔電力計(jì)劃的很大一部分收益來自政策帶來的其他非溫室氣體減排相關(guān)的收益。一方面，考慮這些共生效益對(duì)于項(xiàng)目的分析至關(guān)重要，甚至可能帶來決定性影響;另一方面，需要保證分析本身在經(jīng)費(fèi)允許的范圍內(nèi)，并避免費(fèi)用效益的雙重核算問題。

第四，將費(fèi)用和效益貨幣化并且折合為現(xiàn)值。為了方便比較，一般將所有的費(fèi)用和效益都折合成貨幣形式?？紤]到通貨膨脹率，通常使用某一年作為基年，并用該年的貨幣價(jià)值進(jìn)行衡量。費(fèi)用本身大多就是以貨幣形式存在，比如燃煤過程中使用脫硫技術(shù)需要多少資金投入。但是收益很多時(shí)候都并非直接以貨幣形式存在，比如死亡率下降多少，因此需要一些工具將這些影響貨幣化。最常用的一個(gè)概念是統(tǒng)計(jì)意義上的生命價(jià)值；其他的貨幣化方法也有相應(yīng)的學(xué)術(shù)研究作為支撐，比如可以將通勤時(shí)間的減少乘以時(shí)間價(jià)值算出相應(yīng)的貨幣收益。最后，由于費(fèi)用和效益發(fā)生的時(shí)間往往不一致，需要將所有的費(fèi)用效益貼現(xiàn)到當(dāng)下以進(jìn)行比較。貼現(xiàn)率的選擇至關(guān)重要，這也一直是環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)探討的重要內(nèi)容之一。

第五，費(fèi)用和效益的加總以及比較。社會(huì)的成本和收益是個(gè)人成本和收益的直接加總。通常對(duì)在分析中對(duì)涉及到的每一個(gè)人賦予相同的權(quán)重，但是在某些分析中也可以考慮在加總過程中給予低收入人群更高的權(quán)重，以最大化社會(huì)總效用。對(duì)于單個(gè)政策的分析，一般以貼現(xiàn)后的貨幣效益大于貨幣費(fèi)用為決策依據(jù)，如涉及到多個(gè)政策，則優(yōu)先采用貼現(xiàn)凈貨幣效益最大的項(xiàng)目。

值得注意的是，費(fèi)用效益分析不應(yīng)該成為政策分析的全部依據(jù)，根據(jù)具體情況的不同，還可以考慮用達(dá)到相同目標(biāo)的費(fèi)用最小化，或者相同金額對(duì)應(yīng)的效益最大化進(jìn)行決策，如在預(yù)算約束下選擇能最大程度上降低死亡風(fēng)險(xiǎn)的政策。

第六，風(fēng)險(xiǎn)和不確定性分析。風(fēng)險(xiǎn)和不確定性貫穿費(fèi)用效益分析的全過程，不管是范圍的界定還是參數(shù)的估計(jì)，都存在較大的自主性，需要進(jìn)行敏感性分析。

以提高工廠排放標(biāo)準(zhǔn)的政策為例，首先對(duì)于在政策情景和非政策情景下的污染量的估計(jì)就存在不確定性。如果是采用基于污染量的控制限額，不確定性相對(duì)較??；如果是采用污染稅，則對(duì)污染量的估計(jì)相對(duì)較難。在排放量變化的基礎(chǔ)上，基于大氣污染物擴(kuò)散模型進(jìn)行的模擬往往需要許多假設(shè)，在分析時(shí)除了點(diǎn)估計(jì)值以外，最好同時(shí)提供最高和最低估計(jì)或者置信區(qū)間。將污染物的分布變化轉(zhuǎn)化為健康影響，然后再貨幣化，需要以往研究估計(jì)的參數(shù)值。如果有多個(gè)適用的參考研究，可以計(jì)算健康影響的下限和上限。受人類認(rèn)知水平的制約，對(duì)于一些風(fēng)險(xiǎn)和不確定性的估計(jì)十分困難，比如氣候變化可能帶來的極端災(zāi)難的概率估計(jì)。此外， 對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)跟時(shí)間跨度有關(guān)。對(duì)霧霾短期引起的呼吸道疾病就醫(yī)人數(shù)的估計(jì)可能較為準(zhǔn)確，但是對(duì)長(zhǎng)期霧霾可能引起的癌癥發(fā)病率的增加的估計(jì)相應(yīng)地不確定性就高很多。

最后，分群體影響分析，即公平性分析。在很多情況下，費(fèi)用效益對(duì)于不同群體的影響是不一樣的。例如中國(guó)治理霧霾的政策，其受益方主要是城市居民，而對(duì)遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村收益較小。政策公平與否不僅取決于收益是否均衡，還取決于政策成本的負(fù)擔(dān)如何分配。比如在治霾政策中，如果受益方同時(shí)承擔(dān)政策絕大部分的成本，則相對(duì)公平，政策實(shí)行的阻力也相對(duì)較小。分群體影響分析并不是傳統(tǒng)費(fèi)用效益分析的重點(diǎn)，但是近年來受到越來越多的重視，被作為費(fèi)用效益分析的重要補(bǔ)充。在條件允許的情況下， 如果能對(duì)不同群體承擔(dān)的費(fèi)用和效益加以區(qū)別，更能提高政策的可行性，確保弱勢(shì)群體的利益沒有受到損害，從而促進(jìn)社會(huì)公平。

值得一提的是，并非所有的項(xiàng)目都需要依據(jù)以上步驟進(jìn)行費(fèi)用效益分析，尤其是在時(shí)間緊迫的情況下。

美國(guó)《清潔空氣法案》的分析案例

《中國(guó)環(huán)境管理》：你能否以美國(guó)的《清潔空氣法案》為例，介紹一下美國(guó)是如何做環(huán)境政策的費(fèi)用效益分析的？

張俊杰：《清潔空氣法案》1990年修正案第812 條要求美國(guó)環(huán)保署研究法案對(duì)公共健康、經(jīng)濟(jì)以及環(huán)境的影響。研究的主要目的為判斷清潔空氣所帶來的健康以及環(huán)境效益是否大于工業(yè)、納稅人和消費(fèi)者需承擔(dān)的成本。

為此，美國(guó)環(huán)保署進(jìn)行了三次費(fèi)用效益分析，包括：1970年到 1990 年的回顧性分析，1990年到2010年的第一次前瞻性分析，以及 1990年至2020年的第二次前瞻性分析。三次報(bào)告均表明《清潔空氣法案》所帶來的公共健康和環(huán)境效益遠(yuǎn)大于成本。這些報(bào)告為決策者和公眾提供了關(guān)于該法案全面、及時(shí)、公正的信息。

其中，相較于前瞻性分析，回顧性分析所需要的假設(shè)和估算較少，其爭(zhēng)論主要來自于如何將政策對(duì)社會(huì)環(huán)境的影響進(jìn)行貨幣化。

這種爭(zhēng)論在20世紀(jì)90年代尤其普遍，因此產(chǎn)生了大量的相關(guān)文獻(xiàn)。1997年公布的費(fèi)用效益分析是通過比較法案前后的經(jīng)濟(jì)、健康以及環(huán)境結(jié)果的差異得出的。其中分為兩種情景討論：政策情景和對(duì)照情景。政策情景的分析建立在歷史數(shù)據(jù)上，反映在《清潔空氣法案》推出之后的現(xiàn)實(shí)情景。對(duì)照情景則假設(shè)空氣污染防治控制法案停留在1970年政策頒布前的狀態(tài)，并以此為前提進(jìn)行模擬。兩種情景的差值是這次分析報(bào)告的主要估值基礎(chǔ)。

相較于費(fèi)用，效益的估算要復(fù)雜得多。首先，需要得到排放量減少程度的數(shù)據(jù)。1990年的空氣污染物排放量大大低于對(duì)照情景下的估值。相較于對(duì)照情景，政策實(shí)施后空氣污染物的排放量有不同程度的下降。例如，二氧化硫排放量下降40%，揮發(fā)性有機(jī)化合物45%，一氧化碳50%，主要顆粒物75%，鉛99%。

其次，計(jì)算排放量減少所帶來的空氣質(zhì)量效益。這是由于考慮到排放量和空氣質(zhì)量之間存在的非直線關(guān)系和地區(qū)差異，并不能依靠簡(jiǎn)單對(duì)應(yīng)關(guān)系將排放量轉(zhuǎn)化為空氣質(zhì)量變化。由于排放量的減少，在全國(guó)水平基礎(chǔ)上臭氧濃度較對(duì)照情景降低了15%，顆粒物(如PM10和PM2.5)排放減少了45%，在部分地區(qū)硫和氮的沉積也大幅降低。光散射污染物(如硝酸鹽和硫酸鹽)濃度的降低導(dǎo)致整個(gè)東部地區(qū)和西南部城市能見度明顯改善。這些空氣污染物濃度的降低帶來了一系列顯著的人體健康、福利和生態(tài)效益。所以，下一步是從科學(xué)文獻(xiàn)中找到將每種污染物轉(zhuǎn)化成健康影響的方法，如不同污染物濃度下降對(duì)應(yīng)發(fā)病率或死亡率的下降。根據(jù)空氣質(zhì)量的差值和科學(xué)文獻(xiàn)中污染物和健康的關(guān)系，來估算各類污染物減少所帶來的健康效益，最后再將健康效益量化。

在上述回溯性分析的基礎(chǔ)上，前瞻性分析報(bào)告提供了當(dāng)前和預(yù)期未來清潔空氣監(jiān)管計(jì)劃的全面費(fèi)用效益分析。第一次報(bào)告結(jié)果顯示，1990年到2010年期間《清潔空氣法案》的總效益約為690億美元，費(fèi)用約為180億美元，效益與直接合規(guī)成本的比率為四比一。其凈效益的90%置信區(qū)間為負(fù)200億美元到正1.4萬億美元，意味著負(fù)收益的概率很小。第二次報(bào)告則估計(jì)《清潔空氣法案》的平均收益超過成本30倍，是一項(xiàng)對(duì)社會(huì)非常有利的投資。

大體上，兩次分析報(bào)告步驟非常相似，但第二次前瞻性分析彌補(bǔ)了前者很多效益無法量化的不足，提供了大量的補(bǔ)充性分析，例如針對(duì)空氣毒素控制和生態(tài)效應(yīng)的案例研究。

兩次前瞻性費(fèi)用效益分析都大致分為六大步來進(jìn)行：一是排放量預(yù)估，二是直接成本估算，三是空氣質(zhì)量模型，四是健康與環(huán)境影響估算，五是經(jīng)濟(jì)估值，六是結(jié)果整合與不確定性表征。

中國(guó)環(huán)境政策費(fèi)用效益分析的挑戰(zhàn)和對(duì)策

《中國(guó)環(huán)境管理》：在中國(guó)推行環(huán)境政策的費(fèi)用效益分析，有哪些挑戰(zhàn)？

張俊杰：我們認(rèn)為這一挑戰(zhàn)至少體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

首先，數(shù)據(jù)有限。數(shù)據(jù)透明度低，公開可使用的數(shù)據(jù)有限。中國(guó)的數(shù)據(jù)收集和發(fā)布也不夠規(guī)范，缺少權(quán)威性的數(shù)據(jù)公布和儲(chǔ)存平臺(tái)。這極大制約了對(duì)相關(guān)費(fèi)用和效益的科學(xué)實(shí)證研究，使得政策評(píng)估結(jié)果的可信度降低。

其次，人員有限。環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)作為交叉學(xué)科在中國(guó)還處于發(fā)展初期，不管在政策部門還是研究機(jī)構(gòu)都缺乏這一領(lǐng)域的從業(yè)人員和專業(yè)培訓(xùn)。

第三，經(jīng)驗(yàn)有限。中國(guó)環(huán)保法規(guī)的農(nóng)業(yè)和生態(tài)影響對(duì)效益分析的影響較大，而西方國(guó)家的應(yīng)用一般以健康影響為估值主體。因此，在這一方面，中國(guó)可借鑒的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)有限，需要建立符合我國(guó)國(guó)情的模型。

另外，由于費(fèi)用效益分析需要大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和假設(shè)支持，前期的基礎(chǔ)性研究是非常必要的。例如，對(duì)空氣污染的健康影響分析中， 需要的重要參數(shù)往往是取自以往的流行病學(xué)研究文獻(xiàn)，其應(yīng)用會(huì)受到地理環(huán)境因素限制。在高濃度情況下的污染物濃度減少可能帶來的收益很可能與低濃度情形下不同。這就需要有基于中國(guó)不同地域條件的研究結(jié)果作為經(jīng)驗(yàn)積累。

第四，時(shí)間有限。對(duì)于比較復(fù)雜的環(huán)境政策，進(jìn)行一個(gè)完整的費(fèi)用效益分析往往需要幾年時(shí)間。其中包括數(shù)據(jù)調(diào)研、模型計(jì)算、政策制定、社會(huì)聽證、政策試行、政策推廣等。由于政府人員的更換，要獲得持續(xù)的政府支持，完成全部分析，并能對(duì)政策制定產(chǎn)生實(shí)際影響可能會(huì)遇到多方面的障礙。當(dāng)下中國(guó)的環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻，這對(duì)政策的制定和實(shí)施造成了極大的社會(huì)壓力。

在這種情況下，決策者既要保證政策的科學(xué)性，避免急功急利，又要維持公眾對(duì)政府施政能力的信息，減少政策發(fā)布的不確定性。這不僅對(duì)費(fèi)用效益分析的實(shí)踐是個(gè)挑戰(zhàn)，也對(duì)政府的公關(guān)能力是個(gè)挑戰(zhàn)。

《中國(guó)環(huán)境管理》：對(duì)中國(guó)構(gòu)建環(huán)境政策的費(fèi)用效益分析，你有何建議？

張俊杰：第一，頒布指導(dǎo)意見，制定統(tǒng)一的分析標(biāo)準(zhǔn)。為了提高政策分析的可比性，指導(dǎo)意見既要規(guī)定什么項(xiàng)目需要進(jìn)行費(fèi)用效益分析，也要規(guī)定分析要按照什么步驟、每一步需要注意的事項(xiàng)以及關(guān)鍵參數(shù)的選取。為保證不同部門之間分析的可比性并避免利益沖突，最好由國(guó)務(wù)院頒布統(tǒng)一的指導(dǎo)意見，各部委可以在此基礎(chǔ)上制定更加詳細(xì)的參考細(xì)則。全國(guó)性的指導(dǎo)意見應(yīng)主要界定分析范圍和核心原則，避免設(shè)定過多過細(xì)的具體要求，否則將限制分析人員采用最合適的分析方法和參數(shù)的靈活性。

第二，完善信息收集、儲(chǔ)存和分享機(jī)制。費(fèi)用效益分析對(duì)于數(shù)據(jù)質(zhì)量有較高要求， 因此需要完善現(xiàn)有的數(shù)據(jù)收集、儲(chǔ)存和分享機(jī)制。在數(shù)據(jù)收集中，規(guī)范數(shù)據(jù)格式可以節(jié)省大量后期處理分析的成本;在數(shù)據(jù)儲(chǔ)存上，在條件允許的情況下盡可能保存歷史數(shù)據(jù)和細(xì)分?jǐn)?shù)據(jù)，將極大地提高研究分析中參數(shù)估計(jì)的準(zhǔn)確性;在數(shù)據(jù)分享上，可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，將不涉密和不涉及個(gè)人隱私的數(shù)據(jù)以方便下載和軟件處理的數(shù)據(jù)格式對(duì)公眾發(fā)布，對(duì)于較為敏感的數(shù)據(jù)提供便捷的申請(qǐng)渠道。

第三，公開透明，提高分析的中立性和可信度。公開透明是費(fèi)用效益分析的核心原則。由于費(fèi)用效益分析結(jié)果受到范圍界定、方法選取、參數(shù)選擇等多方面的影響，在費(fèi)用效益的分項(xiàng)估算中應(yīng)詳細(xì)記錄所選擇的模型和參數(shù)依據(jù)，以便專家評(píng)審委員會(huì)和其他研究者對(duì)分析的合理性進(jìn)行評(píng)估。對(duì)于較為重大的項(xiàng)目，可以考慮采用多個(gè)研究團(tuán)隊(duì)進(jìn)行獨(dú)立分析，然后進(jìn)行綜合決策。如果同時(shí)進(jìn)行多個(gè)費(fèi)用效益分析并不可行，可以由獨(dú)立的專家評(píng)審委員會(huì)對(duì)費(fèi)用效益分析報(bào)告進(jìn)行評(píng)審，通過以后再作為政策制定的參考依據(jù)。

第四，開展能力建設(shè)，進(jìn)行環(huán)境政策費(fèi)用效益分析的試點(diǎn)研究。我國(guó)環(huán)境政策制定過程中尚未進(jìn)行過系統(tǒng)性的費(fèi)用效益分析，政策部門和研究機(jī)構(gòu)都缺乏這一領(lǐng)域的專業(yè)人員，因此亟需加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)和人才隊(duì)伍建設(shè)，鼓勵(lì)成立環(huán)境政策費(fèi)用效益分析的決策支持機(jī)構(gòu)和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。

為了更好地在環(huán)保法律、法規(guī)、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、政策、措施的制定過程中引入費(fèi)用效益分析作為決策輔助工具，我們也建議在一些環(huán)境政策領(lǐng)域先期開展試點(diǎn)研究。在小規(guī)模的政策評(píng)估試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，歸納出適合中國(guó)國(guó)情特點(diǎn)的費(fèi)用效益分析方法學(xué)，然后再推廣到不同區(qū)域、行業(yè)、政策對(duì)象。

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.04.020