文 戴曉虎 段妮娜

發(fā)達國家固廢管理體系特點及啟示

文 戴曉虎 段妮娜

發(fā)達國家固廢管理工作起步較早，幾經(jīng)變革，最終形成了目的多元化、手段多樣化、技術(shù)復雜化的系統(tǒng)性固廢管理體系。

在“資源化”為導向的法律政策背景下，發(fā)達國家構(gòu)建了與之對應的固廢處理技術(shù)體系，注重實現(xiàn)資源的最大化回收利用。

當前，發(fā)達國家業(yè)已形成了目的多元化、手段多樣化、技術(shù)復雜化的系統(tǒng)性固廢管理體系，構(gòu)建了較完善的法律政策體系和與之對應的“源頭分流——分類資源化處理——安全處置”收運和處理體系，并形成了配套本國固廢管理法律和技術(shù)手段的相應經(jīng)濟手段和方法，實現(xiàn)了全社會合力推進全過程、多元化固廢管理的目標。

學習和借鑒發(fā)達國家在固體廢棄物管理方面的經(jīng)驗，有利于切合生態(tài)文明制度創(chuàng)新需要解決垃圾圍城和資源短期的現(xiàn)實矛盾，構(gòu)建適用于我國的資源循環(huán)利用體系，推動循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。

我國固廢的產(chǎn)生、處理和處置現(xiàn)狀

改革開放以來，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，生產(chǎn)生活固體廢物產(chǎn)量長期位居世界第一，特別是當前經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，各類固廢產(chǎn)量激增?！笆濉逼陂g，廢舊機電產(chǎn)品、工業(yè)固體廢物、生活垃圾與污泥等廢物年產(chǎn)生量已經(jīng)超過40億噸，年均增長速度超過了10%。當前，我國固體廢棄物綜合利用率平均不到40%，累計堆存量超過了數(shù)百億噸，200多座城市垃圾圍城現(xiàn)象非常突出。

目前，我國固體廢棄物仍然停留在以簡單堆放和綜合利用為主的末端處置模式。以生活垃圾為例，80%以上以填埋和簡單堆置的方式處置。除污染問題外，我國固體廢棄物還面臨著資源化率低、經(jīng)濟效益差等問題。以建筑廢物為例，當前我國建筑廢物資源化利用率僅為5%，而德國建筑廢物資源化利用率達87%，日本已達95%，差距很大。

造成這種差距的重要原因之一是我國尚未建立科學合理的固體廢棄物管理體系。發(fā)達國家已進入后工業(yè)化時代，工業(yè)固廢實現(xiàn)了源頭減量與全過程控制，城鎮(zhèn)固廢實現(xiàn)了城鄉(xiāng)全覆蓋、種類全覆蓋和過程全覆蓋的管理模式；頒布了較為完備的固廢資源化與安全處理法律法規(guī)體系，建立了以構(gòu)建循環(huán)型社會為目標的全生命周期廢物管理體系。與發(fā)達國家相比，我國在固廢處理領(lǐng)域尚處于固廢末端污染控制、單純追求資源化的發(fā)展階段，政策標準與管理體系還處于發(fā)展初期。

發(fā)達國家固體廢棄物管理體系特點

發(fā)達國家固廢管理工作起步較早，固廢管理思想和目標從最初的“隔離”、“消納”和“無害化”，演變到當前“人口·資源·環(huán)境”危機大背景下的“可持續(xù)發(fā)展”理念，幾經(jīng)變革，最終形成了目的多元化、手段多樣化、技術(shù)復雜化的系統(tǒng)性固廢管理體系。

發(fā)達國家在固體廢物環(huán)境管理與資源循環(huán)利用決策領(lǐng)域形成了巨大的領(lǐng)先優(yōu)勢，構(gòu)建了較完善的法律政策體系和與之對應的“源頭分流——分類資源化處理——安全處置”收運和處理體系，并形成了與本國固廢管理法律和技術(shù)手段的相配套的經(jīng)濟手段和方法，實現(xiàn)了全社會合力推進全過程、多元化固廢管理的目標。

以“資源化”為導向的法律政策體系

在美國，二戰(zhàn)之前相當長的一段時間內(nèi)，垃圾處理關(guān)注度還沒有明顯提升。直至二戰(zhàn)結(jié)束，隨著對經(jīng)濟發(fā)展的重視，垃圾處理事業(yè)才得到相應的發(fā)展。美國從1965年開始，開始推行一系列法律法規(guī)，如資源循環(huán)利用、禁止所有市政污泥和工業(yè)垃圾倒入海洋等。

德國固廢管理法律體系的發(fā)展歷程從20世紀70年代開始，西德政府出臺了一系列環(huán)境保護方面的法律和法規(guī)。《垃圾處理法》(AbfG)是德國的第一部環(huán)境保護法，旨在減少工業(yè)和居民用戶的廢物量和提高廢物回收率。隨后，各種相關(guān)的環(huán)保法律和法規(guī)相繼出臺。到目前為止，全德國聯(lián)邦和各州有關(guān)環(huán)保的法律、法規(guī)共有8000多部。除了實施本國的法律法規(guī)之外，德國還要實施歐盟的有關(guān)法規(guī)400多個。目前德國擁有與垃圾管理相關(guān)的法律約800 項以及相關(guān)行政條例近5000項，對確保城市生活垃圾處理中的各項環(huán)保措施落實到位起了很大作用。

歐盟的廢棄物框架指令(2008/98/EC)提出了“五層倒金字塔”的固廢管理原則，指導成員國按照五層優(yōu)先順序制定各自的政策法規(guī)。首先是源頭控制，其次是分類進行直接利用、循環(huán)利用或回收，最后是最終處置。

構(gòu)建完善的法律政策體系可以說是固廢管理的重中之重。美國、德國等發(fā)達國家在固廢管理的法律政策方面步伐和原則基本一致，均從20世紀70年代開始逐步構(gòu)建和完善以“資源化”為主導的固廢管理法律政策。

以最大化資源回收為特點的收運—處理體系

在“資源化”為導向的法律政策背景下，發(fā)達國家構(gòu)建了與之對應的固廢處理技術(shù)體系，注重實現(xiàn)資源的最大化回收利用。歐盟和美國總體的技術(shù)思路，第一是可回收的部分首先進行最大化回收。第二是可生物降解的部分盡量能實現(xiàn)能源化的利用，如采用厭氧、焚燒等方式。最后的殘余物質(zhì)要進行焚燒處理。這樣的處理模式必須強調(diào)從源頭上控制固廢的產(chǎn)生量和特征，按照固廢物性進行源頭分流和后續(xù)分質(zhì)處理。

德國的垃圾收集容器基本上分為三種類型：第一種用于可回收垃圾的收集，可回收物質(zhì)約占生活垃圾產(chǎn)生總量的20%～50%，主要包括輕質(zhì)包裝材料、塑料、廢紙、橡膠、紙板、織物、玻璃、鋁、鐵、其他金屬、復合材料等，在分類收集后，直接送入相關(guān)的工廠循環(huán)利用；第二種用于收集可生物降解的有機垃圾，可生物降解物質(zhì)占生活垃圾產(chǎn)生總量的20%～60%，主要包括食品垃圾、庭院垃圾、花園修剪垃圾等生物質(zhì)垃圾，通過生物降解方式進行處理；第三種是除上述垃圾種類之外的生活垃圾，也被稱為剩余垃圾或混合垃圾，主要包括其他的垃圾混合物、砂土、塵土、灰渣等，通過熱處理（焚燒）或機械生物處理方式進行處理，最后進行填埋，為了讓居民熟悉垃圾的分類原則，很多城市都印發(fā)專門的《垃圾分類說明》。垃圾分類以后，定期會有專門的環(huán)衛(wèi)車輛來清運，由于是無償運輸，一些大城市每年都要在垃圾清運方面花費幾千萬歐元。為了減少運營成本，德國采用了具有壓縮功能的車輛，一些體積較大的家具類垃圾在裝車之前會經(jīng)過壓碎處理。德國目前采取的生活垃圾處理方式除了回收可循環(huán)利用的垃圾（包括堆肥）外，主要采取熱處理（焚燒）、機械和生物處理（厭氧產(chǎn)甲烷、好氧堆肥）、填埋等幾種處理方式。通過市場化的運作和財政補貼，德國政府使垃圾處理成為一項有利可圖的生意，從而實現(xiàn)了政府、居民和垃圾處理企業(yè)三方都得利的局面。

發(fā)達國家因地制宜的經(jīng)濟管理手段

經(jīng)濟手段是固廢管理的重要手段之一，經(jīng)濟手段主要通過市場與價格體系調(diào)控管理相關(guān)活動，包括收費、稅收、回收利用的市場干預等方法。

20世紀90年代起，德國城市開始對市民實施垃圾收費政策。老百姓在生活中產(chǎn)生的垃圾需要繳垃圾費。垃圾費由兩部分累加而成：一是按人頭征收的“基本費”，二是根據(jù)自家垃圾桶大小而確定征收的“容量費”。一些回收價值較高的垃圾，比如紙張、玻璃，不收或者收很少的處理費，而處理難度大的物質(zhì)、有害物質(zhì)和未經(jīng)分類的物質(zhì)則會收取較多的費用。每到年末，各城市就要向市民公布下一年度的垃圾收費表，價格每年都會根據(jù)當?shù)氐南M水平和前一年全市垃圾處理成本費用而相應波動。

此外，因為生活垃圾的分類、清運工作帶有強烈的公益性，這個環(huán)節(jié)主要由國有企業(yè)負責，其運營資金主要由垃圾處理費和財政撥款兩部分組成。關(guān)于垃圾處理工作，雖然有些城市也設(shè)立了國有的垃圾處理公司，但更多城市還是鼓勵私人資本參與，因為垃圾處理往往需要較高的技術(shù)和專業(yè)人才。企業(yè)要參與，就會有盈利要求，但德國政府支持企業(yè)并不通過財政補貼的方式，而完全是一種市場行為。政府對不同的項目進行招標，企業(yè)參加競標，這樣就避免了壟斷和暴利環(huán)節(jié)的存在，從而建立起了比較平衡的鏈條。為了提高工作效率，許多垃圾處理公司紛紛引進更先進的技術(shù)，以期獲得更多的垃圾處理權(quán)。通過市場化的運作和財政補貼，德國政府使垃圾處理成為一項有利可圖的生意，從而實現(xiàn)了政府、居民和垃圾處理企業(yè)三方都得利的局面。

例如，勒沃庫森（Leverkusen）及其周邊地區(qū)的垃圾管理、運輸、處理、焚燒及填埋的工作由大型垃圾管理公司AVEA負責。16萬居民的垃圾被收集至垃圾收集站，分揀處理后的垃圾將分別送到各個加工廠，如紙或紙板送到紙工廠，含鋁的材料送到鋁廠，鍍錫鐵皮或馬口鐵送到鐵廠等。生物垃圾被運至堆肥廠，產(chǎn)物為農(nóng)業(yè)用液態(tài)肥料，2014年共銷售5500噸。無法再利用的垃圾，則送到焚燒廠焚燒發(fā)電。焚燒后的余灰和殘渣用于鋪路等工程。該垃圾焚燒廠于1970年建成，共有3條線，每年可焚燒垃圾20萬噸。在2014年公司年報里顯示，AVEA共收入7036萬歐元，支出6722萬歐元。

我國固體廢棄物管理體系的發(fā)展方向

近年來，我國在廢物資源化管理理論與方法上也取得了長足的進步，并實際應用于國家重大決策制定、循環(huán)經(jīng)濟試點建設(shè)等工作，相關(guān)部委在資源綜合利用、再生資源和技術(shù)政策等領(lǐng)域開展大量研究工作并發(fā)布了多項重要法律和政策，完成了重點行業(yè)循環(huán)經(jīng)濟支撐技術(shù)清單編制。但由于我國固廢管理工作起步較晚，加上我國是人口大國，廢物產(chǎn)生源廣、產(chǎn)生量大、污染特性復雜等特征，構(gòu)建完善的固廢管理體系任重而道遠?，F(xiàn)有環(huán)境風險源識別技術(shù)、固廢管理決策方法和環(huán)境經(jīng)濟手段，與實現(xiàn)全生命周期廢物管理的實際需求差距較大。

面向經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下的廢物資源化的管理決策需求，我國應充分考慮生態(tài)文明建設(shè)的新要求，在借鑒發(fā)達國家固廢管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，應加快開展具有中國特色的廢物風險源和特性識別研究，突破廢物全生命周期管理與制度的構(gòu)建方法，探索廢物資源化的經(jīng)濟激勵措施和商業(yè)化運營模式，為資源循環(huán)利用的固廢管理體系構(gòu)建決策與戰(zhàn)略提供支撐。

【作者單位：戴曉虎，同濟大學環(huán)境科學與工程學院；段妮娜，上海市政工程設(shè)計研究總院（集團）有限公司】