王宏偉

專家論壇

構(gòu)建京津冀跨域突發(fā)事件應急聯(lián)動的有效機制1

王宏偉

跨域突發(fā)事件的應對是我國應急管理的一道難題。京津冀跨域突發(fā)事件應急聯(lián)動要形成真正有效的機制，必須突破思維、觀念與體制的障礙，但可以從應急聯(lián)動機制的關鍵環(huán)節(jié)入手，按照先易后難的原則推進。

京津冀 跨域突發(fā)事件 應急聯(lián)動機制

人類進入21世紀后，各種安全風險日益凸顯出極端的復雜性與不確定性特征，其中的一個重要表現(xiàn)就是：各種突發(fā)事件不斷突破管理的地理界限。在國際上，它們跨越民族國家的地理邊界，形成跨境突發(fā)事件；在國內(nèi)，它們跨越行政管理的地域邊界，形成跨域突發(fā)事件。其根本原因主要在于：科學技術的快速發(fā)展、基礎設施的互聯(lián)互通對時空產(chǎn)生了嚴重的擠壓效應，經(jīng)濟、社會交往與人員流動空前頻繁，使得突發(fā)事件的影響越發(fā)難以被控制在局部區(qū)域。

跨域突發(fā)事件是我國應急管理所不容回避的高難度課題，其應對必須依靠構(gòu)建有效的應急聯(lián)動機制。但是，地域分割、各自為戰(zhàn)素為我國應急管理的一大詬病。多年來，我國多個地區(qū)嘗試構(gòu)建區(qū)域應急聯(lián)動機制，如珠三角、長三角、華北五省區(qū)等。但是，由于體制性的障礙沒有消除，應急聯(lián)動機制也多停留在淺表層次，形式意義大于實際意義。

2014年，中央經(jīng)濟工作會議將京津冀協(xié)同發(fā)展列為國家重大發(fā)展戰(zhàn)略。根據(jù)中央的統(tǒng)一部署，京津冀地區(qū)的整體定位是“以首都為核心的世界級城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領區(qū)”。這對構(gòu)建一個富有實效、運行良好的京津冀跨域突發(fā)事件應急聯(lián)動機制提出了新的要求，也提供了一個難得的機遇。我們認為，構(gòu)建京津冀跨域突發(fā)事件的有效應急聯(lián)動機制，必須突破陳舊思維、觀念的束縛以及體制局限，率先抓住應急聯(lián)動機制的關鍵環(huán)節(jié)，然后層層推進。

1 京津冀跨域突發(fā)事件及其生成

德國著名的社會學家貝克認為，人類進入了一個不同于工業(yè)社會的風險社會。在風險社會里，“占據(jù)中心舞臺的是現(xiàn)代化的風險和后果，它們表現(xiàn)為對于植物、動物和人類生命的不可抗拒的威脅。不像19世紀和20世紀上半期與工廠相聯(lián)系的或職業(yè)性的危險，它們不再局限于特定的地域或團體，而是呈現(xiàn)出一種全球化的趨勢，這種全球化跨越了生產(chǎn)和再生產(chǎn)，跨越了國家界線。在這種意義上，危險成為超國界的存在，成為帶有一種新型的社會和政治動力的非階級化的全球性危險”[1]。今天，我們面臨著越來越多的系統(tǒng)性風險。它們不僅具有高度的復雜性與不確定性，而且還具有高度的擴散性：從國際上看具有延展性，風險可以跨越民族國家的疆界；從國內(nèi)來看具有跨界性，風險可以不受地理與功能的界限。這是經(jīng)濟、社會系統(tǒng)相互依賴性增強的必然結(jié)果和跨域突發(fā)事件形成的根本原因。

荷蘭學者阿金·伯恩（Arjen Boin）提出了“跨界危機”（transboundary crisis）的概念。它是指多個生活維持系統(tǒng)（life-sustaining systems）的功能發(fā)揮受到威脅?？缃缤{的特征是有可能跨越地理或職能邊界，從一個系統(tǒng)拓展至另外一個系統(tǒng)，造成重要服務的癱瘓[2]。本文的“跨域突發(fā)事件”主要是指跨越地理界限的突發(fā)事件。按照我國的分類，它們主要包括自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等四大類。

寬泛地講，跨域突發(fā)事件早已存在，并非風險社會的專有。地域是為了便于管理而被人為劃定的行政管理邊界，其劃定依據(jù)并非致災因子作用的范圍。也就是說，致災因子作用的范圍可能會跨越人為劃定的邊界。此外，致災因子會通過天然的流動介質(zhì)而擴散自己的影響。流動的水、空氣和風都有可能成為傳播突發(fā)事件影響的介質(zhì)。同一突發(fā)事件波及多個地域，這種現(xiàn)象古已有之，如發(fā)生于清朝康熙年間的平谷—三河大地震。

但是，我們不能忽視的一個現(xiàn)象是：隨著全球化、工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，現(xiàn)代社會因關鍵基礎設施的互聯(lián)而形成網(wǎng)絡化，致災因子的影響會沿著關鍵基礎設施而出現(xiàn)傳導。這是風險社會的獨有特征。在工業(yè)不發(fā)達的時代，各地的經(jīng)濟、社會聯(lián)系不便，人員、物品、能量的流動受到局限。由于改革開放事業(yè)的逐漸深入，我國基礎設施發(fā)展日新月異，時空壓縮，不同地域經(jīng)濟、社會發(fā)展的關聯(lián)性、藕合性程度增強，社會的開放性與流動性日趨明顯。一地發(fā)生的突發(fā)事件，其物理影響會快速向其他區(qū)域、特別是相鄰區(qū)域迅速擴張。

不僅如此，現(xiàn)代信息技術以令人炫目的速度飛速發(fā)展，一地發(fā)生的突發(fā)事件即便不向周邊、甚至更遠地區(qū)外溢物理影響，也會導致嚴重的心理影響。全球化使地理距離失去了曾經(jīng)具有的意義。以往，對于近在眼前的事務，人們表示關心但熟視無睹；對于遠在天邊的事情，人們感到恐懼但缺少關心。“附近，即就在手邊，通常是平淡無奇、再熟悉不過的；有些人每天都會看見，有些事情每天都要處置，它們已經(jīng)跟我們的習慣緊密相聯(lián)，成了我們?nèi)粘Ｉ畹囊徊糠?；‘附近’是一個使人感到賓至如歸的地方，在這里人們很少會感到迷失，很少會感到不知該說什么或怎么做。相反，‘遠處’卻是人們很少涉足或從不涉足的空間，這里會發(fā)生什么事無法預料或理解”。但是，在全球化時代，地理距離的消失令人們經(jīng)常“發(fā)現(xiàn)自己置身于‘遙遠的’空間”[3]。因而，人們對遠在天邊發(fā)生的事情既關心、又感到恐懼。

從地理上看，作為直轄市的北京與天津嵌入在河北省的版圖之內(nèi)。但是，作為經(jīng)濟、社會發(fā)展相對滯后的省份，河北省相對于各種致災因子具有較高的脆弱性，形成一個“環(huán)京津貧困帶”。如果缺少跨域突發(fā)事件應急聯(lián)動機制，源自河北的突發(fā)事件風險就會向京津地區(qū)源源不斷地擴散。同樣，京津城市規(guī)模龐大，蘊藏著大量現(xiàn)代社會發(fā)展所伴生的危險源，也可能對脆弱的河北省造成嚴重的影響。從某種意義上講，天津港“8.12”特大爆炸事故就是一個“叫早電話”。京津冀三地通過交通、能源、通信等基礎設施網(wǎng)絡密切關聯(lián)，人員、物資、能源、信息的交流更便捷。京津冀地區(qū)一地發(fā)生重大突發(fā)事件，其影響也勢必會向其他區(qū)域擴散。在相互毗鄰的三地，公共安全形勢的互聯(lián)性與互動性是不言而喻的。

京津冀三地經(jīng)濟、社會發(fā)展水平與社會治理能力客觀上存在著較大的差異。中國是一個政府主導型的國家，各種資源的配置呈現(xiàn)出“倒金字塔”型的配置：行政層級越高，掌控的資源越豐沛，越容易得到政策傾斜之惠。就京津冀三地而言，北京是中國的首都、政治文化中心和“首善之區(qū)”，天津是直轄市，而河北則是一個發(fā)展相對滯后的省份。北京、天津、河北三地之間實際上形成一個發(fā)展水平與治理能力依次遞減的勢差。這可以說是一個中心—半邊緣—邊緣的結(jié)構(gòu)。中心地區(qū)向半邊緣地區(qū)和邊遠地區(qū)，半邊緣地區(qū)向邊緣地區(qū)釋放風險。例如，北京將高污染的首鋼遷移至河北的唐山。

但是，現(xiàn)代社會的風險卻是流動與平等的。半邊緣、邊緣地區(qū)當承受不了風險時，就可能產(chǎn)生風險的“回鏢效應”，即風險向核心地區(qū)的反向流動。例如，北京深受河北鋼鐵、水泥等高能耗、高污染企業(yè)發(fā)展所累，霧霾鎖城。從這個角度看，京津冀協(xié)同發(fā)展是一個矯正顛覆既有中心—半邊緣—邊緣結(jié)構(gòu)的明智之舉，體現(xiàn)了共享的發(fā)展理念。應急管理不僅包括事發(fā)后的應對，也包括事發(fā)前的預防。三地應急聯(lián)動機制不僅要探討如何對跨域突發(fā)事件的響應，也要探討如何削減跨域突發(fā)事件的風險。從這個意義上看，構(gòu)建京津冀應急聯(lián)動機制，既給三地區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展保駕護航，也是三地區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的組成部分。

2 制約跨域突發(fā)事件應急聯(lián)動機制的障礙

現(xiàn)代國家政府按照科層制的原則，以地理邊界為一個重要標度，劃分了行政邊界，確定了明確、嚴格的權責范圍。從根本上講，這出于常態(tài)管理的需要，也可以在常態(tài)管理中彰顯效率。但是，現(xiàn)代突發(fā)事件具有明顯的跨域性，會突破地理邊界的限制，對基于行政邊界的權責分工提出挑戰(zhàn)。換言之，突發(fā)事件是流動性和跨區(qū)域的，具有邊界的滲透性，而管理突發(fā)事件的理念與原則卻是畫地為牢、具有局限性的。這是跨域突發(fā)事件難以管理的根本原因。

所謂的京津冀應急聯(lián)動，就是要打破京津冀地理行政邊界的限制，從三地一體化的角度考量應急管理活動。這主要分為以下三種情況：第一，京津冀任何一行政區(qū)域內(nèi)的某一地點發(fā)生突發(fā)事件，臨近的其他行政區(qū)域都有權予以處置或?qū)憫袆佑枰灾г?；第二，京津冀任何一行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生突發(fā)事件，其影響有可能擴散到其他行政區(qū)域，事發(fā)地應向京津冀可能受到影響的地域發(fā)布預警信息，提示其做好應急準備或采取預防性響應措施；第三，京津冀多地同時發(fā)生某種突發(fā)事件，三地相互支援、相互支持、協(xié)同應對。所以，從本質(zhì)上看，京津冀應急聯(lián)動是一個去地理邊界化的過程。

以往，我國珠三角、長三角、華北五省等區(qū)域也曾探索過應急聯(lián)動機制的構(gòu)建，但其有效性深受以下三個瓶頸因素的阻滯。阻滯因素之一是官僚制組織的思維，將常態(tài)管理的思維延伸到非常態(tài)管理。這是官僚制組織的慣性使然。在《支配社會學》一書中，韋伯歸納了官僚制的基本規(guī)則：“其一，各部門有（通常是）依據(jù)規(guī)則—法律或行政章程—而來的、明確的權限；其二，為官職層級制和審級制；其三，近代的職務運作乃是以原本草案形式保留下來的文書檔案，以及由幕僚與各種書記所組成的部門為基礎的；其四，職務活動—至少是所有專業(yè)化的職務活動（這是近代特有的）—通常都以徹底的專業(yè)訓練為前提；其五，職務發(fā)展完全成熟之際，職務活動即會要求官吏的全力投入，盡管此一官吏的辦公時間是有明確規(guī)定的；其六，業(yè)務的執(zhí)行必須遵照一般規(guī)則，這些規(guī)則必須是：多少是明確的、多少是全面包羅的以及可以學習的[4]。”

官僚制也被稱為科層制，政府是典型的官僚制或科層制組織。其中的“科”是指領域，“層”是指層級。所謂的領域，既包括專業(yè)范圍，也包括地理范圍即地域。按照科學管理的思維，科層制組織從嚴格的理性思維出發(fā)，將管理的職責分配給不同領域、不同層級的人員。人們不能越雷池半步。否則，就有越位之嫌。例如，各地政府部門在制定應急預案時，往往先要根據(jù)“三定方案”明確自身的責任，為的是避免越位產(chǎn)生的負面結(jié)果：成，人之功；敗，己之過。

對于常態(tài)事務，官僚制組織管理效率很高。人們可以通過積累經(jīng)驗、總結(jié)教訓，即便不與他方合作、聯(lián)動，也可以進行高效的管理。但當職責范圍不清或事情處于“三不管”地界時，不同地方、部門就容易相互推諉扯皮或重疊管轄?？缬蛲话l(fā)事件具有不確定性，難以契合理性思維，甚至不為人們的理性思維所清晰認知。將有效的常態(tài)管理思維平移到以應對突發(fā)事件為主要內(nèi)容的非常態(tài)管理，這是無效的。

應急管理是政治壓力下的行為，應急不力會導致行政領導被問責。這也強化了官僚制思維，使應急聯(lián)動遇到責任的邊界時頓時失去了繼續(xù)前行的能量。例如，在2012年發(fā)生“7.21”暴雨，北京市面對死亡人數(shù)信息發(fā)布的一個困境就是：許多死者的遺體是從上游河北沖下來的。按照官僚制運作規(guī)律，如何統(tǒng)計和發(fā)布涉及到政治責任分擔問題，事關重大。

跨域突發(fā)事件應急聯(lián)動體制的阻滯因素之二是協(xié)作、而非合作的理念。應急聯(lián)動的基礎應該是合作，而非協(xié)作。合作與協(xié)作是有區(qū)別的：合作是不分你我、沒有主次的，而協(xié)作則是分清你我、有主有次的。在現(xiàn)實中，雖然有些區(qū)域建立了應急合作機制，其實質(zhì)也是應急協(xié)作。京津冀在一體化背景下要求的是應急合作，而不是應急協(xié)作。也就是說，這不是三地之間在應急管理上形成互幫互助的簡單關系，而是要形成一個應對跨域突發(fā)事件的命運共同體。合作要高于協(xié)作。在協(xié)作的觀念下，每一方給予他方的支持是有所保留的、力度是可大可小的；在合作的觀念下，每一方給予他方的支持是毫無保留與全力以赴的。

跨域突發(fā)事件應急聯(lián)動體制的阻滯因素之三是分割的體制。通常，人們從機制的角度去認識應急聯(lián)動。但是，應急聯(lián)動機制的建設離不開應急體制的改革。體制是應急管理的組織形式，而機制是應急管理的工作方式。體制有剛性，機制有柔性，所以人們不愿意觸碰體制。但是，體制高于機制，制約著機制。如果在體制不變的情況下構(gòu)建機制，體制為機制預留的靈活創(chuàng)新空間終有飽和的時候。我國多個地域、流域都簽訂了應急協(xié)作的協(xié)議，但應急聯(lián)動的效果還是面臨著諸多局限。有效的應急聯(lián)動機制肯定會對應急體制提出變革的要求。

我國應急制度的設計具有部門分割、條塊分割、軍地分割的弱點。就某一地區(qū)而言，部門之間、條與塊之間、軍隊與地方之間存在不兼容、不協(xié)調(diào)問題。如果發(fā)生跨域突發(fā)事件，這些問題就會被凸顯、放大。不僅如此，為了協(xié)調(diào)某一類突發(fā)事件的應對，我國成立了減災委、防汛抗旱指揮部、應急辦等多個機構(gòu)，部門相互嵌套，制度疊床架屋。京津冀發(fā)生的跨域突發(fā)事件多為復雜性的突發(fā)事件，平時看起來清晰的指揮鏈條混亂不堪。例如，“8.12”天津港爆炸事故中，安監(jiān)部門、消防部門、軍隊核生化應急部門都建立了自己的指揮部，彼此關系不清。

目前，安監(jiān)、衛(wèi)生、氣象、交通等部門按照條條管理的邏輯，對京津冀應急聯(lián)動的推動力度較大，三地對口部門的合作得到加強。但是，這還僅僅是一個起步。京津冀跨域突發(fā)事件的應急聯(lián)動要真正實現(xiàn)有效，還必須改革應急體制，理順部門、條塊與軍地之間的關系。唯有如此，才能形成合力。

北京是中國的首都，政治上十分敏感。京津冀打造世界級城市群，對中國其他地區(qū)的整體協(xié)同發(fā)展具有示范效應。2022年，北京與河北還將聯(lián)合舉辦冬奧會。因此，京津冀的公共安全問題與應急聯(lián)動機制建設至關重要、時不我待。

為了促進京津冀跨域突發(fā)事件應急聯(lián)動有效機制的形成，我們應該在以下三個方面發(fā)力：第一，在思維上，要遵循應急管理“特事特辦、急事急辦”的規(guī)律，區(qū)別應急管理與常態(tài)管理；第二，在觀念上，要樹立“你的事就是我的事”的應急合作思想；第三，在此基礎上，建立可以統(tǒng)攝三地的跨區(qū)域應急管理機構(gòu)，專門負責應急協(xié)調(diào)，扮演運轉(zhuǎn)樞紐的角色。在美國，聯(lián)邦應急管理署建立多個地區(qū)辦公室（regional office），加強了區(qū)域性應急事務的協(xié)調(diào)。我國可以借鑒相關經(jīng)驗并根據(jù)自身國情進行制度創(chuàng)新。京津冀三地應急體制建設不能僅僅局限于輪流坐莊的應急論壇，也不能僅僅滿足于經(jīng)常性的災情會商。

總之，只有解決了思維、觀念和體制上三個層面的問題，京津冀跨域突發(fā)事件應急聯(lián)動機制才可能真正有效。當然，我們也可以按照先易后難、循序漸進的原則推進，先在操作層面上解決京津冀應急聯(lián)動機制的關鍵環(huán)節(jié)。但這不意味著思維、觀念和體制問題可以規(guī)避。

3 京津冀應急聯(lián)動機制的關鍵環(huán)節(jié)

3.1 應急預案協(xié)調(diào)

應急預案是應對突發(fā)事件的行動路線圖，其中最為關鍵是各相關主體的角色與分工。京津冀三地的應急預案盡管都是按照國家發(fā)布的模板來制定的，但其主要著眼點在于本行政區(qū)域內(nèi)的突發(fā)事件及其應對，沒有以京津冀一體化為總體背景，彼此之間缺少必要的關聯(lián)性與協(xié)調(diào)性。在應急管理實踐中，局部的正確未必意味著整體的適當。例如，一個行政區(qū)域位于某一河流的上游，在制定預案時，泄洪的時機不能僅僅考慮本行政區(qū)域的承受能力，還要考慮到位于下游的其他行政區(qū)域的承受能力。否則，本行政區(qū)域的泄洪行動就可能導致另一行政區(qū)域的災難。

為了實現(xiàn)應急預案的協(xié)調(diào)，京津冀三地的政府及相關部門要加強預案管理。首先，在應急預案制定與修改的過程中，要在京津冀一體化的大背景下進行風險評估，充分考慮風險的流動性與擴散性，并在此基礎上形成應急預案；其次，在本行政區(qū)域應急預案編制與修訂的過程中，要吸納其他兩地的應急管理人員參與并允許其提出不同的意見；再者，京津冀三地要模擬跨域突發(fā)事件的復雜性情境，經(jīng)常開展無腳本的應急預案演練，根據(jù)演練的結(jié)果來矯正應急預案的不協(xié)調(diào)性，實現(xiàn)應急預案的進一步對接。

3.2 應急資源共享

應急資源是將應急預案從藍圖化為現(xiàn)實的重要保障，包括應急隊伍、物資、裝備、技術、資金等多個方面。20世紀90年代初，中央與地方財政“分灶吃飯”，導致了地方財政上本土意識和本位主義的增強。京津冀三地也不例外，各自按照財政能力，構(gòu)建了自身的應急保障體系。但是，其間難免存在不兼容之處，也影響著應急資源的共享。

當跨域突發(fā)事件發(fā)生時，京津冀三地的應急資源應該擺脫原有行政隸屬關系的約束，完全實現(xiàn)開放、共享。地理臨近的區(qū)域要在第一時間調(diào)集隊伍與裝備，跨界投入救援。為了實現(xiàn)多地協(xié)同救援的有效性，京津冀三地應急管理部門必須在應急隊伍的建設、應急物資的儲備、應急裝備與技術的開發(fā)等方面實現(xiàn)標準化、兼容化、協(xié)同化，以便在緊急狀態(tài)下打破行政隸屬關系的界限，并根據(jù)應急的實際需要模塊化地整合資源。這點可以借鑒軍隊改革“軍委管總、軍種主建、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)”的經(jīng)驗。為此，京津冀三地應急隊伍之間必須開展聯(lián)演聯(lián)訓，磨合彼此之間的關系，強化整合式應急的理念。

由于京津冀三地經(jīng)濟發(fā)展程度存在差異，標準化的應急保障體系建設存在著財力上的障礙。不過，京津冀協(xié)同發(fā)展是國家戰(zhàn)略，國家應該出臺相關政策，幫助落后的河北省增強應急能力。三地也可以按照經(jīng)濟能力等方面的考量，共同建立發(fā)展應急資源的資金“蓄水池”。

目前，京津冀三地要摸清應急資源的家底，實現(xiàn)相關信息的共享。這樣，應急資源的就近調(diào)度才有可能實現(xiàn)。同時，應急資源的跨域調(diào)度應該建立適當?shù)难a償機制，遵循“誰使用，誰補償”的原則，避免“免費搭車”現(xiàn)象損害京津冀應急協(xié)調(diào)聯(lián)動的持久性。

3.3 應急信息溝通

應急信息溝通是協(xié)同決策、協(xié)調(diào)聯(lián)動的前提。目前，京津冀三地都完成了應急技術平臺建設。從信息技術的角度而言，三地應事先進行應急技術平臺的融合，以便使信息化的突發(fā)事件報送能夠服務于三地的共同應急決策。技術不是問題，問題的關鍵是理念。影響京津冀應急信息溝通的是各自為戰(zhàn)的陳舊觀念。在科層制體制之下，每一地方都希望在信息獲取上“你的是我的，我的還是我的”，人為給信息的溝通設置壁壘。

信息的疊加可以產(chǎn)生整體涌現(xiàn)效應。京津冀三地應急信息溝通還有助于對突發(fā)事件情勢的總體研判。在應急信息無障礙溝通的基礎上，三地應急部門要建立災情定期或不定期會商制度，共同對突發(fā)事件及其風險進行分析、決策。

應急信息溝通絕不僅僅是政府之間的事情。京津冀應急體系中的每一個主體，包括政府、企業(yè)、社會組織和公民個人都要具有跨域信息溝通的意識和能力。在京津冀三地交匯地帶，突發(fā)事件信息報告員應在第一時間同時向當?shù)卣团弲^(qū)域政府報送信息。發(fā)生突發(fā)事件的企業(yè)，也要考慮事件影響的地理因素，既向主管部門報告，也向可能受到嚴重影響的區(qū)域政府報告。

突發(fā)事件預警是應急信息的即時溝通形式。京津冀三地構(gòu)建的預警機制應打破行政區(qū)域的藩籬，將即將發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)事件信息向相鄰的其他省市發(fā)布預警，提示其做好充分的準備。例如，2017年6月18日，門頭溝齋堂地區(qū)最大小時雨強約100毫米，剛剛可以算得上強降雨。但是，本地降雨加上上游來水造成游客被困、人員傷亡。上游的河北省懷來縣孫莊子鄉(xiāng)麻黃峪村一帶突降局地特大暴雨，歷時約1.5小時，石羊溝暴發(fā)山洪泥石流。這場自然災害說明，京津冀三地有必要建立突發(fā)事件的跨域預警機制，因為“突發(fā)事件是不知道行政邊界的”。

此外，京津冀對于重大突發(fā)事件要以應急溝通為基礎，建立相互配合的輿情引導機制，避免過度的恐慌引發(fā)公眾心理危機和社會動蕩。

3.4 應急響應協(xié)同

當京津冀發(fā)生重大突發(fā)事件，特別是突發(fā)事件有可能擴散到相鄰區(qū)域時，三地要協(xié)同配合，形成合力，有效應對。在制度設計上，三地應約定率先到達突發(fā)事件處置現(xiàn)場的應急力量建立指揮部，開展先期救援。當事發(fā)地應急部門到達后，按照屬地管理的原則，指揮權移交。如果突發(fā)事件橫跨京津冀，三地可建立聯(lián)合指揮部。在應急救援的過程中，指揮部可以按照就近、方便的原則，不受行政區(qū)域的約束，統(tǒng)一調(diào)度京津冀區(qū)域內(nèi)的應急隊伍、裝備與物資。三地部門應該簽署互助的相關協(xié)議，并共同研究、制定處置補償辦法。

在應急響應的過程中，京津冀的應急決策要考慮本地決策可能對其他區(qū)域的影響，著力避免相互沖突、掣肘。例如，在京津冀應對霧霾天氣的過程中，各地啟動的預警級別不同，采取的車輛現(xiàn)行政策不同。從一個行政區(qū)域駛向另一行政區(qū)域的車輛被滯留在路上。后來，京津冀三地協(xié)商后決定，將京津冀霧霾預警決策統(tǒng)一賦予河北省氣象廳。類似的問題還可能發(fā)生。在應對冰雪災害的過程中，不同省市道路“你關我開，你開我關”的不協(xié)調(diào)，導致路上車輛、乘客被困?？梢姡F(xiàn)代社會已經(jīng)因基礎設施的互聯(lián)互通形成一個網(wǎng)絡狀社會，碎片化的決策與應急協(xié)調(diào)聯(lián)動是背道而馳的。

在促進應急響應協(xié)同的過程中，京津冀三地可以考慮先從相互毗鄰的省市基層政府入手。這樣，就可以使突發(fā)事件被控制在初起階段，避免其擴散蔓延。同時，這也可以避免基層政府向本行政區(qū)域高層次政府層層請示、貽誤戰(zhàn)機。

作者單位：中國人民大學公共管理學院

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1.本文系國家社科基金一般項目“快速城市化進程中關鍵基礎設施系統(tǒng)性危機應急模式研究”（12BGL109）,2015年北京市社會科學基金重點項目“京津冀跨域突發(fā)事件應急聯(lián)動中的社會動員協(xié)調(diào)問題研究”（15JGA029）階段性研究成果。