馮 也，常溫花

(1.黃河水利委員會 晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局，陜西 榆林 719000；2.黃河水利委員會 黃河水利科學(xué)研究院，河南 鄭州 450003)

晉陜蒙接壤地區(qū)(山西片)水土保持法律法規(guī)貫徹情況與存在問題

馮 也1，常溫花2

(1.黃河水利委員會 晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局，陜西 榆林 719000；2.黃河水利委員會 黃河水利科學(xué)研究院，河南 鄭州 450003)

水土保持；法律法規(guī)；監(jiān)督管理；晉陜蒙接壤地區(qū)(山西片)

晉陜蒙接壤地區(qū)礦產(chǎn)資源豐富、生態(tài)條件差，做好水土保持工作十分重要。為強化水土保持監(jiān)督執(zhí)法，結(jié)合新水土保持法的貫徹實施情況調(diào)查，我們對呂梁市興縣和忻州市河曲縣、保德縣、偏關(guān)縣的水土保持組織領(lǐng)導(dǎo)、水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)、水土保持監(jiān)督管理等情況進行了摸底。根據(jù)區(qū)域水土保持工作情況，指出了工作中存在的問題，并結(jié)合實際，提出了加大違法案件查處力度，完善水土保持監(jiān)督管理體制，不斷夯實水土保持工作基礎(chǔ)，提高全社會的水土保持意識等建議。

晉陜蒙接壤地區(qū)(山西片)，富含煤炭、鋁土等多種礦產(chǎn)資源，是我國“西電東送”的重要起點、“北煤南運”的核心源地。然而區(qū)域干旱少雨多風(fēng)，蒸發(fā)量大，植被稀疏，是國家級水土流失重點治理區(qū)。隨著區(qū)域資源開發(fā)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)活動的日益頻繁，水土保持工作直接關(guān)系著區(qū)域的生態(tài)環(huán)境、區(qū)域的綠色發(fā)展。為強化水土保持監(jiān)督執(zhí)法，結(jié)合新水土保持法的貫徹實施情況調(diào)查，我們對呂梁市興縣和忻州市河曲縣、保德縣、偏關(guān)縣的水土保持組織領(lǐng)導(dǎo)、水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)、水土保持監(jiān)督管理等情況進行了摸底。

1 區(qū)域概況

晉陜蒙接壤地區(qū)(山西片)位于山西省西部，包括忻州市河曲縣、保德縣、偏關(guān)縣及呂梁市興縣，西面隔黃河與內(nèi)蒙古自治區(qū)準(zhǔn)格爾旗及陜西省府谷縣、神木縣相望，北側(cè)和內(nèi)蒙古自治區(qū)清水河縣接壤，東、南方向與山西省朔州市平魯區(qū)、朔城區(qū)，忻州市神池縣、五寨縣、岢嵐縣，呂梁市嵐縣、方山縣、臨縣毗連，總面積7 169.2 km2，人口70.49萬人。該區(qū)域自然條件惡劣，冬春季寒冷干燥多風(fēng)沙，夏秋季炎熱多暴雨；降水量小，且多以暴雨形式出現(xiàn)，季節(jié)分配極不均勻；植被稀疏，地表裸露，植被覆蓋率低；黃土覆蓋層深厚，濕陷性明顯，溝壑密度大，侵蝕模數(shù)高，年產(chǎn)沙量高達8 041萬t。

2 水土保持法律法規(guī)貫徹實施情況

自新水土保持法實施以來，各地認真貫徹落實“預(yù)防為主、保護優(yōu)先、全面規(guī)劃、綜合治理、因地制宜、突出重點、科學(xué)管理、注重效益”的水土保持工作方針，在配套法規(guī)制度建設(shè)、監(jiān)督執(zhí)法、監(jiān)督管理能力建設(shè)、水土保持法律法規(guī)宣傳等方面有了較大的進步。

2.1 水土保持法配套法規(guī)制度不斷完善

為深入貫徹落實新水土保持法，各地積極制定完善了相關(guān)配套法規(guī)制度。山西省先后頒發(fā)了《山西省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法(修正)》《山西省水土保持補償費征收使用管理實施辦法》等。呂梁市、忻州市及相關(guān)縣也結(jié)合自身實際建立和完善了水土保持方案審批、設(shè)施驗收、監(jiān)督檢查、違法行為查處、補償費征繳等制度。保德縣于2012年印發(fā)文件進一步加強開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案編報審批管理，偏關(guān)縣于2010年印發(fā)文件強化開發(fā)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收管理等。

2.2 水土保持監(jiān)督執(zhí)法力度不斷加大

各地采取了多項舉措，不斷加大監(jiān)督執(zhí)法力度，強力推進水土保持法律法規(guī)的貫徹落實。

一是嚴把水土保持方案審批關(guān)。市、縣兩級發(fā)改、經(jīng)貿(mào)、環(huán)保、國土、規(guī)劃、水利、建設(shè)等部門依據(jù)基本建設(shè)程序，形成水土保持工作合力，嚴把水土保持方案審批關(guān)，從源頭上預(yù)防水土流失。

二是嚴把水土保持監(jiān)督管理關(guān)。水行政主管部門緊抓水土保持各環(huán)節(jié)，努力把開發(fā)建設(shè)過程中造成的水土流失降到最低程度。根據(jù)實際情況，選取試點抓典型工程，通過示范帶動進一步促進了水土保持責(zé)任的落實；針對水土保持責(zé)任落實不到位等問題，責(zé)令限期整改，并對個別拒不落實水土保持責(zé)任、嚴重違法違規(guī)的項目，依法予以嚴肅查處；對欠繳水土保持補償費的單位下發(fā)了催繳通知書，責(zé)令限期足額繳納。

三是嚴把水土保持設(shè)施竣工驗收關(guān)。做到生產(chǎn)建設(shè)項目竣工驗收前，先驗收水土保持設(shè)施。水行政主管部門參加生產(chǎn)建設(shè)項目竣工驗收并簽署意見，并與發(fā)改、經(jīng)貿(mào)、國土、建設(shè)、環(huán)保、規(guī)劃、安監(jiān)等相關(guān)部門相互配合，把好監(jiān)督和驗收關(guān)。

2.3 水土保持監(jiān)督管理能力進一步提升

一是除興縣外，其他市、縣均成立了獨立的水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)。呂梁市、忻州市、河曲縣、保德縣、偏關(guān)縣均成立了水務(wù)局下屬的獨立的水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)，其中呂梁市水土保持監(jiān)督監(jiān)測總站、忻州市水土保持監(jiān)督監(jiān)測站為副處級事業(yè)單位，保德縣水土保持監(jiān)督站、河曲縣水土保持監(jiān)督監(jiān)測站、偏關(guān)縣水土保持監(jiān)督站為副科級全額撥款事業(yè)單位。

二是加強監(jiān)督執(zhí)法隊伍建設(shè)，不斷更新執(zhí)法裝備。近年來，各市、縣積極充實執(zhí)法隊伍，更新執(zhí)法裝備，基本達到了機構(gòu)、人員、辦公場所、執(zhí)法裝備、經(jīng)費“五到位”，履職能力明顯提升。對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審批情況、實施情況及水土保持設(shè)施驗收情況等進行了分類登記造冊，實行檔案化、電子化管理，為進一步做好水土保持監(jiān)督管理工作奠定了基礎(chǔ)。

三是不斷提高水土保持監(jiān)督執(zhí)法人員能力和水平。各地較重視水土保持監(jiān)督執(zhí)法人員自身能力建設(shè)，有針對性地開展了業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，組織開展內(nèi)部集中學(xué)習(xí)、研討，不定期派員參加上級部門或行業(yè)協(xié)會舉辦的培訓(xùn)班、學(xué)術(shù)研討會等。監(jiān)督執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力、責(zé)任意識得到了明顯增強，依法行政、公正執(zhí)法的能力得到了明顯提升。

2.4 水土保持法律法規(guī)宣傳力度不斷加大

各地進一步強化了水土保持法律法規(guī)宣傳工作，針對不同群體，采取了形式多樣的水土保持法律法規(guī)宣傳活動。

一是向領(lǐng)導(dǎo)宣傳。各地水土保持監(jiān)督管理部門積極向當(dāng)?shù)攸h委、人大、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)做專門匯報，宣傳水土保持法律法規(guī)；向發(fā)改、財政、環(huán)保、國土、交通、住建、煤監(jiān)等部門及全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)宣傳新水土保持法。

二是向生產(chǎn)建設(shè)單位宣傳。各地組織工作人員走進企業(yè)、廠礦，向業(yè)主單位、施工企業(yè)重點宣傳新水土保持法、《山西省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法(修正)》《山西省水土保持補償費征收使用管理實施辦法》等有關(guān)法律法規(guī)及文件規(guī)定，向他們認真講解新法明確的各項制度。

三是結(jié)合“世界水日”“中國水周”等宣傳新水土保持法。各地在電視臺及報紙專題報道，在機關(guān)電子屏發(fā)布宣傳標(biāo)語，在辦公樓懸掛宣傳條幅、擺放宣傳展板，出動宣傳車深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、學(xué)校宣傳水土保持法律法規(guī)，在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)顯著位置張貼水土保持宣傳畫等。

通過有組織、有計劃、有步驟，多層次、全方位的宣傳教育活動，宣傳了水土保持基本國策，提高了全社會的水土保持意識，營造了關(guān)心、重視和支持水土保持工作的良好社會氛圍。

3 存在的主要問題

3.1 水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)滯后，系統(tǒng)性不夠強

各市、縣水土保持機構(gòu)、隊伍建設(shè)差別顯著。河曲縣比較重視水土保持工作，工作經(jīng)費相對充足，執(zhí)法裝備齊全，已經(jīng)配備移動終端，開始應(yīng)用全國水土保持監(jiān)督管理系統(tǒng)、水土保持監(jiān)督管理現(xiàn)場應(yīng)用系統(tǒng)。然而，興縣、保德縣對水土保持工作的重視程度不夠，興縣還未成立獨立的水土保持監(jiān)督機構(gòu)，興縣水利局水土保持監(jiān)督站工作條件差，甚至沒有配備電腦；保德縣水土保持監(jiān)督站業(yè)務(wù)經(jīng)費少，檔案管理工作基本未開展，無專門場所存放檔案，無專人管理檔案，更沒有電子檔案，檔案資料完備度低。

相對接壤區(qū)其他區(qū)域，山西片的水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)情況較差。業(yè)務(wù)經(jīng)費上，山西片各市、縣的經(jīng)費無保障或保障度低；隊伍建設(shè)上，受編制數(shù)量限制，新生力量進入不了水土保持隊伍，出現(xiàn)人員斷層、年齡老化等問題；檔案管理上，興縣水利局水土保持監(jiān)督站、偏關(guān)縣水土保持監(jiān)督站還未建立電子檔案。

以上情況，導(dǎo)致監(jiān)督執(zhí)法積極性不夠高，執(zhí)法監(jiān)管過程不夠規(guī)范，執(zhí)法效果較差等，影響了水土保持監(jiān)督管理工作的深入開展。

3.2 水土保持監(jiān)督執(zhí)法力度不夠，檢查重點不突出

各地不同程度地存在“重審批、收費、驗收，輕監(jiān)管”的現(xiàn)象。在生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督檢查中，注重水土保持后續(xù)設(shè)計、監(jiān)測、監(jiān)理工作的落實，對臨時防護措施的缺失、永久防護措施的滯后缺乏硬性約束。除對個別項目的違法行為進行了依法查處外，大多數(shù)水土保持違規(guī)行為未得到及時有效處理，影響了水土保持法律法規(guī)的權(quán)威性和嚴肅性。

3.3 宣傳教育力度不夠，水土保持意識不夠強

多年來，雖然各地對水土保持法律法規(guī)進行了一定的宣傳貫徹，但在深度和廣度上還需要進一步加強。部分領(lǐng)導(dǎo)和一些單位對開展水土保持工作的必要性和重要性認識不足，對水土流失帶來的現(xiàn)實危害和潛在威脅缺乏足夠的重視。

個別地方政府不同程度地存在以優(yōu)化投資環(huán)境為由的地方保護主義現(xiàn)象，有些領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)的招商引資項目存在干擾執(zhí)法、阻撓執(zhí)法的現(xiàn)象，給水土保持監(jiān)督管理工作帶來了阻力，極大地損害了水土保持法律法規(guī)的權(quán)威。少數(shù)洗煤廠、磚廠受經(jīng)濟利益驅(qū)使，不編制或以各種理由拖延編制水土保持方案，拒繳水土保持補償費等，隨意取土、棄渣且不采取水土流失防治措施，給生態(tài)環(huán)境帶來了極大的破壞。這些情況的存在，從根本上講，是水土保持法律法規(guī)的宣傳貫徹不夠深入、社會公眾對水土保持的重要性認識不足。

4 建 議

4.1 規(guī)范執(zhí)法，加強聯(lián)動，加大違法案件查處力度

根據(jù)新時期執(zhí)法工作的需要，完善水土保持監(jiān)督管理規(guī)章制度，實現(xiàn)方案審批、監(jiān)督檢查、設(shè)施驗收、規(guī)費征收、案件查處工作“五規(guī)范”。按行政許可法要求積極推行“四公開”，把水土保持行政審批政策依據(jù)裝掛上墻。

鼓勵群眾舉報，設(shè)立舉報電話、信箱，規(guī)范舉報的記錄、接收、處理、協(xié)調(diào)、反饋等工作。一旦發(fā)現(xiàn)問題及時處理，對不認真貫徹落實水土保持“三同時”制度，嚴重違法違規(guī)或造成嚴重水土流失的情況，排除干擾，依法嚴肅查處。

縣與縣之間，縣與市之間加強聯(lián)系、互通信息，整合現(xiàn)有執(zhí)法力量，經(jīng)常開展聯(lián)合執(zhí)法。市級每年至少對縣級開展一次執(zhí)法檢查工作，兩次以上上下聯(lián)動執(zhí)法活動，并把執(zhí)法情況及時反饋給當(dāng)?shù)卣砸鹱銐虻闹匾?，把?zhí)法結(jié)果在新聞媒體曝光，擴大水土保持執(zhí)法的社會影響力，推動水土保持執(zhí)法工作。

4.2 提高認識，加強領(lǐng)導(dǎo)，完善水土保持監(jiān)督管理體制

建立和完善政府領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)水土保持目標(biāo)責(zé)任制、責(zé)任追究制、水土保持生態(tài)補償機制等；建立并落實對重大水土保持違法違規(guī)案件的督辦制度；建立水土保持技術(shù)服務(wù)單位信譽檔案，通過公示、限制服務(wù)的方式進行監(jiān)督；完善水土保持監(jiān)督管理公示公告制度。

通過建設(shè)項目審批流程整合，強化部門聯(lián)動，在決策源頭就融入水土保持理念；加強與財政部門的聯(lián)系，理順?biāo)亮魇Х乐钨M和水土保持補償費的關(guān)系；探討生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)督管理方面的交叉問題，分清界限，厘清責(zé)任。通過各部門配合，提高工作效率，形成監(jiān)督執(zhí)法合力，推動水土保持法的全面貫徹實施。

4.3 強化能力建設(shè)，推進信息化，不斷夯實水土保持工作基礎(chǔ)

對水土保持基層單位，尤其是涉及國家級和省級水土流失重點預(yù)防區(qū)或者重點治理區(qū)的縣一級水土保持站，保障機構(gòu)規(guī)格，明確水土保持監(jiān)督管理職責(zé)，強化水土保持監(jiān)督管理職能；配備與執(zhí)法任務(wù)相適應(yīng)的專職監(jiān)督管理人員，對所有人員進行監(jiān)督執(zhí)法考核，并根據(jù)水利部水土保持方面最新的要求，及時進行培訓(xùn)，全面提高執(zhí)法能力和水平；確定固定辦公場所，配備計算機、傳真機、打印機、復(fù)印機等辦公設(shè)備，照相機、攝像機、經(jīng)緯儀等執(zhí)法取證設(shè)備，保障專用交通工具或執(zhí)行公務(wù)用車；完善水土保持監(jiān)督管理檔案資料庫(房、柜)等；保證穩(wěn)定的經(jīng)費來源，確保監(jiān)督管理工作的正常開展。

積極推廣應(yīng)用新技術(shù)、新手段，通過遙感衛(wèi)片、無人機等方式，直接、高效地獲取生產(chǎn)建設(shè)項目建設(shè)和水土保持措施落實情況，掌握生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作的全過程數(shù)據(jù)，實現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理的“天地一體化”。通過水土保持監(jiān)督管理信息系統(tǒng)，與轄區(qū)內(nèi)各部門、上級水行政主管部門共享數(shù)據(jù)信息庫，全面掌握生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作開展情況。

4.4 加強宣傳，營造氛圍，提高全社會的水土保持意識

將宣傳教育工作列入年度考核目標(biāo)，通過與中央、省市縣級資金計劃掛鉤聯(lián)動等機制，對完成任務(wù)好的縣給予獎勵，優(yōu)先安排項目和資金，完成不好的予以調(diào)減，調(diào)動宣傳積極性。

積極向同級政府、人大、政協(xié)等單位匯報，爭取支持；建立簡報制度，及時通報水土保持監(jiān)督管理工作開展情況，報道重大水土流失事件，介紹水土保持先進做法和經(jīng)驗。

創(chuàng)新宣傳模式，通過以案說法，普及水土保持法相關(guān)知識，使得社會群眾知法、懂法、守法、用法；利用微信公眾平臺發(fā)布水土保持法律法規(guī)宣傳信息，增加廣大人民群眾的守法意識；開通咨詢熱線，為有需要的群眾提供法律方面的服務(wù)。針對少年兒童、干部職工、企業(yè)經(jīng)營管理人員等不同群體，制訂不同的宣傳方案，讓廣大人民群眾充分認識當(dāng)前的水土保持形勢，從而形成自覺關(guān)心、保護生態(tài)環(huán)境的意識。

(責(zé)任編輯 孫占鋒)

S157

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1000-0941(2017)09-0009-03

馮也(1989—)，女，陜西子長縣人，助理工程師，碩士，從事水土保持監(jiān)督管理工作。

2017-03-20