■ 張 磊

中國控煙 十年艱難博弈路

■ 張 磊

2016年5月29日，北京鳥巢體育場懸掛起超大的禁煙標志及禁煙標語。仔細觀看圖片可看出，這個標識由上千張笑臉照片匯聚而成。世界衛(wèi)生組織方面稱，收集這些素材耗時3周。

2016年，對我國控煙事業(yè)頗具深意。世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》已在我國正式生效10年，被稱為“史上最嚴控煙令”的《北京市控制吸煙條例》實施一周年，我國首部國家層面的《公共場所控制吸煙條例》有望年內(nèi)出臺。

回瞻這悠悠十載，控煙界與煙草業(yè)膠著糾纏，此消彼長，構成了中國控煙躑躅前行的復雜景觀。

尷尬的德班會議

初夏的北京，午后的楊樹葉在驕陽炙烤下蒸騰出一層白氣。在北京亦莊一個靜謐的小區(qū)里，記者見到了依然身著薄毛衣的新探健康發(fā)展研究中心副主任吳宜群?！斑@是我們新探的根據(jù)地?！眳且巳捍蛉さ?。作為公共衛(wèi)生領域的一名老兵，已是古稀之年的她依然在為控煙奔走呼號。吳宜群自稱“控煙愚婆”，她挑戰(zhàn)的正是煙草業(yè)的政企合一體制。

2003年簽署，并于2006年在我國生效的世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》，曾被吳宜群認為是撬動煙草業(yè)政企合一體制的支點?！按饲埃覀儾粌H沒有國家層面的控煙法規(guī)，地方控煙條例更是鳳毛麟角，缺少對付煙草業(yè)的利器?！薄豆s》要求，締約方須在5年內(nèi)實現(xiàn)室內(nèi)公共場所全面禁煙，同時廣泛禁止所有煙草廣告、促銷和贊助。這讓控煙界歡呼雀躍。

但現(xiàn)實卻異常冷峻。煙草業(yè)憑借政企合一的優(yōu)勢，躋身于由工信部、國家衛(wèi)生計生委等8部委組成的履約工作部際協(xié)調(diào)領導小組中，并參與履約具體事宜?！芭c煙草業(yè)討論如何控煙，無異于與虎謀皮?！眳且巳赫f。

果然，2008年11月19日，在南非德班召開的《公約》第三次締約方會議上，在討論煙草包裝警示語的實施準則時，中國代表團一位成員稱，使用爛肺等圖片警示很困難，因為中國煙盒上的名山大川是歷史文化積淀，放上難看的圖片是“對廣大公眾的污辱和不尊重”，因此“盡管從法律上、健康上中國不反對，但從民族感情和文化基礎上有保留意見”。

“發(fā)言者正是來自國家煙草專賣局?！弊鳛榉钦M織（NGO）代表參與德班會議的吳宜群回憶說。當晚，與會的200余名代表一致決定授予中國“臟煙灰缸獎”，該獎是由全球NGO代表在歷次《公約》會議期間，根據(jù)各國代表團表現(xiàn)，集體評選得出，以譴責獲獎者在控煙方面的拙劣表現(xiàn)。給予中國的“頒獎詞”是：寧要煙盒漂亮，不要公民健康。

“太丟臉了，恨不得找個地縫鉆進去?！彪m已時過境遷，但每每提及此事，吳宜群仍感痛心和無奈。

徘徊的“發(fā)動期”

德班會議所展現(xiàn)出的情況只是冰山一角。在《公約》生效后的數(shù)年，除原衛(wèi)生部作為履約成員單位之一，于2007年和2008年連續(xù)發(fā)布《中國控制吸煙報告》外，中國控煙依然在“發(fā)動期”徘徊。與此同時，煙草業(yè)卻高歌猛進。國家煙草專賣局公布的數(shù)據(jù)顯示，中國卷煙產(chǎn)量從2003年的1.7萬億支增加到2009年的2.3萬億支，增長了33%，與《公約》要求的減少煙草消費與供應背道而馳。彼時，控煙界只有部分醫(yī)務人員和控煙人士竭力吶喊，吳宜群、楊功煥、許桂華等人成了控煙舞臺上的?？汀！翱責熃鐒輪瘟Ρ。踔吝B煙草業(yè)都調(diào)侃：控煙，就是這幾個女人的一臺戲?！眳且巳赫f。

中國控制吸煙協(xié)會原常務副會長許桂華坦言，中國控煙協(xié)會是由民政部批準的公益性非政府組織?！半m然協(xié)會歷任領導大多由原衛(wèi)生部退下來的副部長兼任，但卻沒有政府經(jīng)費支持?！毕啾戎拢愀劭責焻f(xié)會雖只有12人，但政府每年給予的經(jīng)費高達1400萬港元?！皼]經(jīng)費就沒人力，員工都是志愿者，只能通過項目合作的方式尋求基金會的支持?！?/p>

而這卻成了煙草業(yè)的“把柄”?！耙驗槲覀円恍╉椖縼碜陨w茨基金會等國外機構，煙草業(yè)在無真實憑據(jù)的情況下，詆毀我們是受境外勢力指使，意圖破壞中國煙草業(yè)的發(fā)展。”許桂華氣憤地說。

相比之下，早在《公約》簽署前的2002年，財大氣粗的煙草業(yè)便已聞風而動。國家煙草專賣局、中國煙草總公司撥?？畛闪＜医M，以“世衛(wèi)組織《煙草控制框架公約》對案及對中國煙草影響對策研究”（下稱《雙對》）為題立項研究。

“在這本公開出版的《雙對》里，煙草業(yè)提出了很多應對《公約》的辦法?！北本﹨f(xié)和醫(yī)學院楊功煥教授說。值得玩味的是，該書出版的2006年，正是《公約》在我國生效之年。

楊功煥告訴記者，國家煙草專賣局一位代表參與了《公約》中文版的翻譯及審校過程，他極力建議將本應翻譯為“應”和“全面”的“should”和“comprehensive”翻譯為“宜”和“廣泛”，從而弱化對煙草業(yè)的限制。該建議最終被8部委履約領導小組采納。對此，《雙對》給予了高度評價。此時的控煙界尚無招架之功，遑論還手之力。

勸不退的“煙草院士”

令人略感欣慰的是，控煙界的不懈努力加之媒體連續(xù)大量的報道，使得控煙理念慢慢深入人心。自2010年起，胡鞍鋼、李玲、應松年等多位經(jīng)濟學和法學界的重量級人物加入控煙陣營，發(fā)出一系列具有社會影響力的言論。北京大學李玲教授對2005年吸煙成本的研究表明：2005年，全國吸煙直接成本為1665.6億元，間接經(jīng)濟損失861億元～1205億元，總經(jīng)濟損失近3000億元，而當年煙草上繳利稅總額僅2400億元。這些研究回擊了煙草業(yè)“控煙將破壞國家經(jīng)濟發(fā)展”的言論。

由此，控煙界與煙草業(yè)的實力對比發(fā)生了明顯變化，雙方的“惡戰(zhàn)”也進入膠著期，其中尤以“煙草院士”之爭最為引人關注。

2011年12月8日，謝劍平當選為中國工程院院士。名單公布當天，網(wǎng)友劉志峰發(fā)微博稱其為“殺人院士”，理由是謝劍平的“降焦減害”研究將“更高效殺人”。該微博立即得到控煙NGO組織呼應，進而引發(fā)輿論關注?！啊豆s》明文禁止任何締約方使用‘低焦油’‘淡味’等造成虛假印象的詞語或描述。”吳宜群說。

謝劍平是繼其導師朱尊權之后，第二位因研究煙草而成為中國工程院院士的人。與謝劍平受到的輿論圍攻不同，朱尊權在1997年入選中國工程院院士時，幾乎沒有受到非議。公開資料顯示，助力謝劍平獲得院士提名的，是其研發(fā)的以中草藥為主要成分的“神龍萃取液”，這是一種宣稱給卷煙“降焦減害的添加液”。從2007年起，低焦卷煙銷售收入以平均每年30%以上的增幅增長；2012年，低焦卷煙的產(chǎn)銷量均創(chuàng)歷史最高紀錄，同比增長超80%。

此后，中國工程院院士秦伯益、鐘南山、陳君實以及法律界人士紛紛發(fā)聲，要求取消謝劍平的院士資格。經(jīng)過近3年斗爭，最終新修訂的《中國工程院專業(yè)劃分標準》中，刪除了“煙草科學與工程”學科，這意味著今后中國工程院院士增選不再受理煙草科技領域提名。

雖經(jīng)工程院反復勸說，但謝劍平依然不放棄院士頭銜。國家煙草專賣局網(wǎng)站顯示，2016年1月，該局任命謝劍平出任中國煙草總公司鄭州煙草研究院院長、黨組副書記，繼續(xù)從事卷煙降焦減害研究。

破題煙草腐敗

雖未勸退“煙草院士”，但在這場戰(zhàn)役中，經(jīng)多方助力，控煙陣營士氣得以提升。但2011年由楊功煥、胡鞍鋼等主編的《控煙與中國未來——中外專家中國煙草使用與煙草控制聯(lián)合評估報告》顯示，《公約》生效5年來，我國控煙效果微弱，吸煙率居高不下，承諾的2011年1月9日前實現(xiàn)室內(nèi)公共場所全面禁煙也未如期實現(xiàn)?！叭绻堰@當作是一次考試，中國控煙的成績單只有百分制的37.3分?！睏罟ㄕf。

正當控煙界為此唏噓不已時，中共中央辦公廳、國務院辦公廳共同制定的《關于領導干部帶頭在公共場所禁煙有關事項的通知》于2013年12月29日發(fā)布。由兩辦發(fā)布控煙通知，尚屬首次，這無疑成為中國控煙史上的里程碑。

在新探健康發(fā)展研究中心主任王克安看來，兩辦通知的另一個重要意義在于破題煙草腐敗，并由此觸及煙草業(yè)的痛點?！盁煵莞瘮∮蓙硪丫?。”王克安說，早在2007年，湖北荊州下轄部分縣市用紅頭文件攤派公務用煙。以洪湖市為例，該市要求全年完成1.59萬條公務用煙指標。如果按文件規(guī)定的每條最高允許價格600元，僅該市全年公務用煙就要花去近千萬元。

整治公務煙消費的兩辦通知出臺后，高端卷煙銷量再次受挫。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2013年上半年，煙草制品工業(yè)增速明顯放緩，銷售放緩，利潤增幅下降，與此同時，煙草制品業(yè)存貨數(shù)量激增。

依法控煙進行時

兩辦通知后，中國控煙迎來密集的修法期，新版《廣告法》《慈善法》以及各地的控煙條例紛紛出臺。隨著哈爾濱、深圳、青島等10余個城市制定了各自的控煙法規(guī)，北京選擇了制定“史上最嚴控煙令”，簡言之，一切帶頂帶蓋的地方都不允許吸煙，這也是迄今國內(nèi)與《公約》要求最為接軌的地方性法規(guī)。

北京市控煙協(xié)會會長張建樞說，中國控煙協(xié)會發(fā)布的《北京市控制吸煙條例》實施一周年暗訪調(diào)查結果顯示，《條例》實施一年后，北京市無煙環(huán)境明顯改善，其中尤以酒吧、網(wǎng)吧為甚，全面禁煙獲得公眾較高支持率。

張建樞認為，這是因為北京控煙占盡了天時地利人和，公民素質(zhì)相對較高，老百姓也很支持控煙。然而值得注意的是，北京遭遇的第一起抗拒阻撓執(zhí)法事件，就發(fā)生在中國煙草總公司的下屬單位金葉園會議中心。

北京市衛(wèi)生監(jiān)督所副所長王本進告訴記者，2015年7月14日，北京市衛(wèi)生監(jiān)督所在執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)，金葉園會議中心存在擺放帶有煙草廣告的物品等違法行為，隨即下發(fā)責令改正通知書；7月23日，監(jiān)督人員對該中心進行復查時發(fā)現(xiàn)，該中心并未按要求整改；7月31日，執(zhí)法人員再次到該中心復查時遭遇阻撓，未能進入現(xiàn)場?！爱敃r兩名工作人員攔在大門口，不斷拿桌上的中華牙膏說事?！蓖醣具M說，“他們說，這牙膏也是中華的，為啥牙膏能擺，煙卻不能擺?！贝耸陆?jīng)媒體報道后，中國煙草總公司登門致歉。

“終于揚眉吐氣了一回?！蓖醣具M笑著說。

把狐貍趕出雞籠

在相關專家看來，10年間，中國控煙之所以步履蹣跚，主要是因為煙草業(yè)政企合一的體制以及由此導致的不合理的控煙履約協(xié)調(diào)領導機制?！斑@個問題不解決，中國控煙整體狀況難有大改觀?！蓖蹩税舱f。

王克安表示，政企合一的結果是使一個政府部門成了以賣煙營利的煙草商，其政績考核主要是煙草的利潤與稅收。這個局面不改變，煙草專賣局以多賣煙、多促銷為宗旨的立場就不可能改變，也難以改變對中國政府控煙履約的負面影響。就我國控煙履約協(xié)調(diào)領導機制而言，國家煙草專賣局應退出控煙履約協(xié)調(diào)機制，把狐貍趕出雞籠。王克安舉例說，2012年12月，《中國煙草控制規(guī)劃（2012~2015）》出臺。但是，對《公約》“廣泛禁止所有的煙草廣告、促銷和贊助”，《規(guī)劃》中不見了“所有”二字；對煙草包裝警示標識，《規(guī)劃》只說“不斷強化”，仍未提及最為有效的警示圖形上煙包。王克安建議，應由國務院牽頭組建履行《公約》協(xié)調(diào)領導小組，負責協(xié)調(diào)解決履約工作中的重大問題，審查履約報告，評估履約工作進展情況。