王帥斌，王冀寧，童毛弟，付曉燕

(南京工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，南京 211800)

關(guān)于食品安全中政府監(jiān)管的國內(nèi)外研究綜述

王帥斌，王冀寧，童毛弟，付曉燕

(南京工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，南京 211800)

基于現(xiàn)有經(jīng)典文獻(xiàn)的分析，剖析了食品安全中政府監(jiān)管各個監(jiān)管環(huán)節(jié)、監(jiān)管機(jī)制的現(xiàn)狀以及存在的問題，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：在事前監(jiān)管環(huán)節(jié)，政府風(fēng)險監(jiān)管水平低下、監(jiān)管信息披露不足以及監(jiān)管法規(guī)分散、執(zhí)法主體不一；在事中監(jiān)管環(huán)節(jié)，監(jiān)管隊伍力量薄弱、食品召回制度不完善；在事后監(jiān)管環(huán)節(jié)，食品安全誠信體系建設(shè)落后、行政問責(zé)制度落實不到位。并據(jù)此提出轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，樹立科學(xué)的現(xiàn)代監(jiān)管理念，量化政府監(jiān)管成效，構(gòu)建科學(xué)的食品質(zhì)量安全監(jiān)管績效指標(biāo)體系等對策建議。

食品安全；政府監(jiān)管；監(jiān)管環(huán)節(jié)；監(jiān)管績效

食品安全事件的頻繁發(fā)生嚴(yán)重制約了我國食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時引發(fā)了公眾對我國食品安全監(jiān)管成效的懷疑，考驗著政府的執(zhí)政能力及公信力[1-2]。食品安全事故的屢屢發(fā)生，背后隱藏著信任機(jī)制缺失、監(jiān)管失位等深層次的原因[3]。信息不對稱導(dǎo)致的市場失靈是食品安全問題的重要成因，廠商會利用這種不對稱而做出機(jī)會主義行為[4]。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，食品安全第一責(zé)任人控制食品安全的積極性不高，甚至為了追求經(jīng)濟(jì)利益而人為增加食品風(fēng)險[5]。有學(xué)者基于監(jiān)管法律視角，認(rèn)為食品安全監(jiān)管法律法規(guī)不完善，食品召回監(jiān)管制度、食品安全風(fēng)險監(jiān)測、評估、交流機(jī)制不健全，都會增加食品安全的風(fēng)險；此外，食品安全監(jiān)管法律體系協(xié)調(diào)性不足，導(dǎo)致政府監(jiān)管部門在食品安全監(jiān)管實踐中出現(xiàn)交叉執(zhí)法和監(jiān)管空白[6]，也給不法商家以可乘之機(jī)。市場機(jī)制并不能有效的規(guī)避食品安全問題，在博弈中達(dá)到各方利益的最優(yōu)。政府對食品安全的監(jiān)管具有天然的職責(zé)，相關(guān)行政部門可以通過確定食品的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等來保障食品安全的底線[7]，解決市場失靈問題。

目前，國內(nèi)外學(xué)者對于食品安全問題的研究大都集中于某一個監(jiān)管制度或者獨立的監(jiān)管環(huán)節(jié)，而鮮有采用系統(tǒng)的觀點，全面考慮我國的食品安全監(jiān)管問題。我國的食品安全監(jiān)管不僅要涵蓋從農(nóng)田到餐桌的全過程，而且要協(xié)調(diào)統(tǒng)一過程安全和結(jié)果安全，實現(xiàn)事先預(yù)防、事中控制及事后可追溯[8]，廣泛運用風(fēng)險分析和關(guān)鍵控制點的風(fēng)險監(jiān)測和評估機(jī)制[9]。鑒于此，本文將在堅持政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，基于各個監(jiān)管環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，對我國的監(jiān)管體制進(jìn)行探討，以期對未來我國監(jiān)管體制的改善提供理論啟示。

1 政府在多元監(jiān)管體系中的主導(dǎo)作用

1.1 政府需擔(dān)當(dāng)主要角色，推進(jìn)食品產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

政府是我國食品質(zhì)量安全監(jiān)管體制的核心，起著主導(dǎo)作用[10]。目前，食品供給缺位以及供需錯位，造成食品供需矛盾突出，食品安全供給風(fēng)險事件屢屢出現(xiàn)。而政府作為食品安全監(jiān)管的核心，具有制度、財政供給以及監(jiān)督引導(dǎo)其他主體的優(yōu)勢[11]。因此，政府要發(fā)揮在多元監(jiān)管主體中的優(yōu)勢，通過對食品供給側(cè)合理監(jiān)管，鼓勵、引導(dǎo)食品生產(chǎn)企業(yè)發(fā)掘其供給優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的潛力，推進(jìn)食品產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

1.2 監(jiān)管主體需多方參與，共建社會共治體系

社會共治是一種多方位的管理手段[12-13]，具體來講，政府在社會治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，政府通過健全溝通渠道、落實法律法規(guī)等方式規(guī)范引導(dǎo)其他主體積極參與共治[14]；企業(yè)作為食品安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，有義務(wù)通過嚴(yán)格自律及與其他企業(yè)間的監(jiān)督、約束和控制參與食品安全共同治理；行業(yè)協(xié)會、媒體等第三方監(jiān)管力量通過投訴、報道等途徑對政府以及企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，參與社會共治。比如歐美國家、社會組織會通過抗議、抵制等活動來進(jìn)行食品安全問題監(jiān)管[15-16]。所以，各個監(jiān)管主體要通力協(xié)作，積極參與到食品安全的治理中，共建社會共治體系，改善我國食品安全現(xiàn)狀。

2 我國食品安全事前預(yù)防監(jiān)管制度的主要問題與改進(jìn)措施

預(yù)防性是體系設(shè)計的關(guān)鍵原則之一[17]，食品安全的監(jiān)管不能簡單停留在對突發(fā)事故的處置，更應(yīng)該未雨綢繆將危害消除在萌芽狀態(tài)。政府可以通過加強(qiáng)對食品安全風(fēng)險監(jiān)管、實現(xiàn)信息互聯(lián)共享、完善法規(guī)等使監(jiān)管重心向前推移，防患于未然，從而減少乃至杜絕食品安全事故的發(fā)生。

2.1 政府風(fēng)險監(jiān)管水平低下，應(yīng)用HACCP體系的激勵不足

食品安全風(fēng)險監(jiān)管體系包括風(fēng)險評估、風(fēng)險管理和風(fēng)險溝通三個環(huán)節(jié)[18]。風(fēng)險評估作為對未來值與目標(biāo)值之間偏差進(jìn)行測量的一種手段，側(cè)重于事前評估，具體操作過程包括危害識別、危害描述、危害評估等[19]；風(fēng)險管理則是以對偏差的測量為依據(jù)，決定如何采取行動；風(fēng)險溝通則不可或缺，連接風(fēng)險評估和風(fēng)險管理，防止民眾恐慌。

通過HACCP體系識別、評估潛在的危害，并建立預(yù)防控制措施，可達(dá)到控制食品安全危害的目的[20-21]，因此，HACCP體系得到了國際社會的認(rèn)可[22]。我國在20世紀(jì)末引入HACCP管理系統(tǒng)，但是在具體的實踐中，由于政府的宣傳力度不夠，該系統(tǒng)被企業(yè)認(rèn)知、接受的程度比較低[23]；政府不在財政上予以支持，企業(yè)自身無法承擔(dān)構(gòu)建HACCP體系的高額成本；政府的低效管制使食品企業(yè)在市場上享受不到應(yīng)用HACCP所帶來的“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”的激勵[24]，最終使得HACCP體系的應(yīng)用效果大打折扣，流于形式。

2.2 信息披露制度建設(shè)滯后，信息互聯(lián)共享是未來發(fā)展趨勢

食品安全相關(guān)信息包括食品安全標(biāo)準(zhǔn)信息、食品安全事件信息等[25]，比如食品出廠檢驗記錄情況、食品標(biāo)簽說明書符合標(biāo)準(zhǔn)情況等。食品安全相關(guān)信息的公開有利于保障公眾知情權(quán)，減少交易中的信息不對稱現(xiàn)象[26]。政府監(jiān)管是保證食品安全的第二道防線，然而現(xiàn)實情況是，一方面，我國信息披露制度建設(shè)滯后，缺乏獨立的信息披露平臺[27]，另一方面，食品生產(chǎn)和供應(yīng)商出于私心，不愿意公開食品相關(guān)信息，但食品安全信息的互聯(lián)共享注定是未來趨勢。

2.3 加強(qiáng)食品安全法律體系建設(shè)，避免食品行業(yè)“潛規(guī)則”出現(xiàn)

我國出臺了多部保障食品安全、加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)，比如《食品安全法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《標(biāo)準(zhǔn)化法》等。這些法規(guī)構(gòu)筑起了我國食品安全體系的基本框架，在防范食品安全事故中有著不可替代的作用。隨著食品市場競爭激烈程度的增加，食品生產(chǎn)工藝的提高，在監(jiān)管執(zhí)行方面，由于立法主體不一，且多是部門分散立法，系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性差[28]，為食品行業(yè)“潛規(guī)則”的形成提供了土壤，引起民眾厭惡，而且一旦發(fā)生食品安全問題各部門相互推諉，追責(zé)困難。因此，迫切需要新的法律法規(guī)去規(guī)范食品生產(chǎn)、銷售廠商的行為，防止法律漏洞的存在。

3 我國食品安全事中監(jiān)管應(yīng)急機(jī)制存在的問題與改進(jìn)措施

事前預(yù)防監(jiān)管有著其他監(jiān)管方式不可比擬的優(yōu)勢。但是在實踐中，小企業(yè)、小作坊在我國食品企業(yè)總數(shù)中占了很大的比重，基礎(chǔ)弱、技術(shù)落后、信息化水平低[29]。因此，監(jiān)管部門對很多食品安全事故無法做到預(yù)防監(jiān)管，很多事故只有經(jīng)過媒體報道或消費者舉報，監(jiān)管部門才能開展具體的事中監(jiān)管工作，包括進(jìn)行科學(xué)的事故控制、加強(qiáng)食品召回的監(jiān)管等。

3.1 政府應(yīng)改變監(jiān)管方式，加強(qiáng)監(jiān)管隊伍建設(shè)，推動監(jiān)管力量下沉

在調(diào)查處置食品安全事故的過程中要努力構(gòu)建“管理科學(xué)、快速反應(yīng)、運轉(zhuǎn)高效”的事故應(yīng)急機(jī)制，完善制度建設(shè)[30]。當(dāng)食品安全事故發(fā)生以后，政府及時成立專業(yè)的指揮小組開展科學(xué)的救援工作，及時公布準(zhǔn)確的事件信息消除群眾的恐慌情緒，采取一系列措施去控制現(xiàn)場事故的惡化顯得尤為重要。

為了加強(qiáng)食品安全監(jiān)管工作以應(yīng)對突發(fā)事件，政府部門要經(jīng)常對工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，牢記相關(guān)法律法規(guī)，并能依法對食品生產(chǎn)、銷售場所衛(wèi)生狀況、食品安全事件責(zé)任進(jìn)行調(diào)查和處置，提高其執(zhí)法能力和效率。同時，建立獎懲激勵約束機(jī)制，定期對工作人員的理論和實踐能力進(jìn)行考核[31]。改變監(jiān)管方式，推動監(jiān)管力量下沉，逐步提高各級食品藥品監(jiān)管部門的檢查、執(zhí)法能力。食品安全事故發(fā)生后，相關(guān)監(jiān)管部門要及時采取措施布控現(xiàn)場，使衛(wèi)生行政部門第一時間采集到可疑食品，進(jìn)行檢測。作為突發(fā)事件控制監(jiān)管的重要內(nèi)容，事故現(xiàn)場的衛(wèi)生處理情況，監(jiān)管部門必須予以重視[32]，避免次生、衍生事故的發(fā)生。

3.2 我國食品召回制度不完善，政府應(yīng)維護(hù)市場秩序，避免“劣幣驅(qū)逐良幣”

監(jiān)管部門的工作主要包括對食品召回制度建設(shè)的情況的監(jiān)管、對食品召回及時性的監(jiān)管以及對召回的不安全食品補(bǔ)救或銷毀情況的監(jiān)管。對于存在缺陷的食品，政府部門要及時采取補(bǔ)救措施，強(qiáng)制召回缺陷食品[33]。

食品召回制度是指由政府采取強(qiáng)制措施或者企業(yè)自主將危及消費者健康或者存在潛在危害的有缺陷食品召回并予以賠償?shù)囊环N制度[34]。歐美等不少國家都由專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)食品召回[35]，而我國的食品召回制度施行的時間短暫，存在著法規(guī)不健全、監(jiān)管職責(zé)不清以及違法成本過低的弊端。

產(chǎn)品召回分為企業(yè)主動召回和政府責(zé)令召回兩種形式，食品召回級別不同，召回的規(guī)模、范圍也不一樣[36-37]。但是不管什么級別、采取哪種形式，都必須在有限的期限內(nèi)召回。對于不安全食品的正確處理方式應(yīng)該是生產(chǎn)者對其進(jìn)行更換、退貨等。此外，要加強(qiáng)對被召回的不安全食品的監(jiān)管，防止食品生產(chǎn)者為節(jié)約成本對其進(jìn)行簡單包裝處理再次進(jìn)入市場流通[38]。一旦這些有缺陷的食品再次進(jìn)入市場，而真正質(zhì)優(yōu)的食品會因為缺乏價格競爭力而逐漸被殘次品取代，擾亂市場秩序，造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的惡果[39]。

4 我國食品安全事后處理監(jiān)管機(jī)制存在的問題與改進(jìn)措施

事后處理監(jiān)管是政府全過程監(jiān)管體系的最后一環(huán)，也是關(guān)鍵的一環(huán)。與前面兩個監(jiān)管環(huán)節(jié)相比，政府對事后處理的監(jiān)管強(qiáng)調(diào)的是政府對食品安全事故的反思，通過構(gòu)建食品安全信用檔案、完善獎懲機(jī)制達(dá)到監(jiān)管的效果。在這一環(huán)節(jié)，政府的工作重點是能否及時采取措施控制食品安全事故的事態(tài)發(fā)展、能否及時建立順暢的溝通渠道，保持與社會民眾溝通，安撫消費者的情緒，最終保證社會秩序的安定[40]。

4.1 構(gòu)建食品安全信用檔案，加快溝通渠道的暢通，提高監(jiān)管效率

食品安全事故應(yīng)急救援工作開展、現(xiàn)場衛(wèi)生處理、事故隱患消除等事中過程監(jiān)管工作結(jié)束后，政府必須立即開展對事故調(diào)查監(jiān)管的工作。政府對食品安全事故調(diào)查的監(jiān)管工作主要集中在事故調(diào)查處理信息的公布[41]、企業(yè)食品安全信用檔案記錄等方面。

事故調(diào)查原因、處理信息的公布是政府信息公開的題中要義[42]，不僅尊重了民眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，還彰顯了政府公信力。此外，信息的公開還有兩個層面的現(xiàn)實價值：一是厘清責(zé)任，便于問責(zé)；二是警醒世人，以此為戒。因此，以信息化建設(shè)為平臺，建立消費者同行政機(jī)關(guān)暢通的溝通渠道，實現(xiàn)信息的雙向交流至關(guān)重要。一方面，實時公布事故調(diào)查原因以及后續(xù)處理信息；另一方面，及時對大眾的反饋信息進(jìn)行挖掘處理。

作為對事故調(diào)查、總結(jié)監(jiān)管的重點，政府必須重視對企業(yè)食品安全信用檔案的記錄，完善市場誠信價值體系，加強(qiáng)誠信約束監(jiān)管[43]。要及時披露生產(chǎn)經(jīng)營者的食品安全信用信息，健全獎懲機(jī)制，實施“黑名單”制度，對“黑名單”內(nèi)的食品企業(yè)要增加監(jiān)督查驗頻率，在融資信貸、行政審批等方面予以限制；對有良好信用記錄的生產(chǎn)經(jīng)營者，在技術(shù)革新、品牌塑造等方面予以大力支持[44]。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，培育社會誠信文化，營造一個食品安全大環(huán)境。

4.2 編制權(quán)力清單，嚴(yán)格食品安全責(zé)任追究

應(yīng)加大對監(jiān)管部門的獎懲力度，建立科學(xué)有效的監(jiān)管考核機(jī)制，調(diào)動政府部門監(jiān)管積極性[45]。政府作為食品安全監(jiān)管體系的關(guān)鍵一方，為了防止懶政、不作為等政府行為的發(fā)生，要把對食品安全的處理納入GDP考核，提高政府的主動性[46]。另一方面，政府不是萬能的，食品安全的治理需要社會、民眾的共同參與[12]。為了激發(fā)社會民眾參與事故處理的熱情，可以建立獎賞制度，對于做出突出貢獻(xiàn)的集體或者個人予以表彰和獎勵。

政府要加大對失職、瀆職人員處罰情況的監(jiān)管，完善行政問責(zé)制度。編制權(quán)利清單、明確政府職責(zé)，對涉及玩忽職守、失職瀆職構(gòu)成犯罪的，一定要繩之以法[47-48]。我國食品安全事故頻繁發(fā)生，一方面是由于食品生產(chǎn)者自身不規(guī)范生產(chǎn)；另一方面是因為部分食品企業(yè)缺乏社會責(zé)任，政府監(jiān)管失位。如果不及時吸取教訓(xùn)，規(guī)范制度建設(shè)，一旦市場經(jīng)濟(jì)運行失范，其造成的后果將不可估量。通過完善食品安全政府監(jiān)管的法律責(zé)任追究制度，督促政府及其工作人員加強(qiáng)監(jiān)管工作，進(jìn)而使食品安全事故發(fā)生的概率降到最低。

5 研究展望

現(xiàn)有文獻(xiàn)大多集中于政府在食品安全監(jiān)管中的作用，缺乏動態(tài)視角下對于不同監(jiān)管環(huán)節(jié)的研究。因此，為完善食品安全監(jiān)管體制，未來的研究應(yīng)該集中于以下三個方面：

(1)完善事前預(yù)防監(jiān)管的保障機(jī)制。信息獲取上，保證食品相關(guān)信息透明，保障公眾的知情權(quán)；風(fēng)險控制上，廣泛應(yīng)用HACCP，提高風(fēng)險預(yù)警評估的科學(xué)性；法律上，完善食品安全法規(guī)，使監(jiān)管有法可依。(2)落實食品安全事中、事后環(huán)節(jié)監(jiān)管的獎懲機(jī)制。目前政府在后兩個環(huán)節(jié)的監(jiān)管機(jī)制相對比較完善。(3)加快構(gòu)建食品安全政府監(jiān)管績效的指標(biāo)體系，量化政府監(jiān)管質(zhì)量，促進(jìn)食品安全信息透明度建設(shè)。通過構(gòu)建科學(xué)的政府監(jiān)管環(huán)節(jié)的指標(biāo)體系，實現(xiàn)食品安全信息的透明化，保障公眾知情權(quán)，從而對政府監(jiān)管形成倒逼機(jī)制，提高政府監(jiān)管的效率?！?/p>

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Research Advancements on Government Supervision in Food Safety

WANG Shuai-bin，WANG Ji-ning，TONG Mao-di，F(xiàn)U Xiao-yan

(School of Economic and Management，Nanjing Tech University，Nanjing 211800，China)

Food safety is a matter related to people’s vital interests as well as a major livelihood project，so the government must pay attention to it during supervising.Based on the existing literature，this paper analyzed the current situation and existing problems of the supervision mechanism，and results found that in the prior regulatory links，the government risk supervision level was low，the disclosure of the regulation information was inadequate and the regulatory laws and regulations and various subject of law enforcement.In the matter of regulatory links，the government regulatory power was weak and the food recall system was imperfect.In the post-regulatory links，the construction of food safety integrity system was backward and the implementation of administrative accountability system was not in place.This paper put forward proposal including changing the way of supervision，setting up the scientific modern supervising concept，quantifying the effect of government regulation and constructing the scientific performance index system of food quality and safety supervision.

food safety；government supervisor；supervisor link；regulatory performance

國家社科基金重大招標(biāo)項目(項目編號：12&ZD204)；國家自然科學(xué)基金(項目編號：71173103、71501094)；江蘇省自然科學(xué)基金項目(項目編號：BK20150961)；江蘇省高校自然科學(xué)研究面上項目(項目編號：15KJB120003)；江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)重點項目(項目編號：2017ZDIXM074)；江蘇省高?！扒嗨{(lán)工程”。

王帥斌(1992— )，男，碩士研究生，研究方向：食品安全管理。

童毛弟(1975— )，男，博士，副教授，研究方向：食品安全與管理。

(責(zé)任編輯 唐建敏)