陳來寶，蒲蕊

（安徽省淠史杭灌區(qū)管理總局，237005，六安）

淠史杭灌區(qū)水權(quán)制度實(shí)踐研究

陳來寶，蒲蕊

（安徽省淠史杭灌區(qū)管理總局，237005，六安）

淠史杭；灌區(qū)；水權(quán)制度；水權(quán)交易

淠史杭灌區(qū)位于安徽省中西部，地跨長(zhǎng)江、淮河流域，溝通淠河、史河、杭埠河三大水系，潤(rùn)及合肥、六安、淮南三市，設(shè)計(jì)灌溉面積73.3萬hm2，總供水人口近1 300萬，承擔(dān)著合肥、六安以及部分縣城的城市供水任務(wù)，是全國(guó)三個(gè)特大型灌區(qū)之一。灌區(qū)水資源總量99.4億m3，主要水源為大別山區(qū)佛子嶺、磨子潭、白蓮崖、響洪甸、梅山、龍河口六座大型水庫(kù)，控制面積6 330 km2，多年平均來水量49.6億m3。

隨著灌區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，特別是合肥經(jīng)濟(jì)圈加快形成，灌區(qū)城鎮(zhèn)用水快速增長(zhǎng)，需水結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化，干旱年份灌區(qū)缺水狀況逐步加重，水資源供需形勢(shì)日趨緊張、配置難度加大，已開始對(duì)灌區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展造成嚴(yán)重影響，需要發(fā)揮市場(chǎng)在水資源優(yōu)化配置中的作用，通過水權(quán)交易等方式，解決灌區(qū)水資源利用面臨的困境。為此，淠史杭灌區(qū)管理總局開展了灌區(qū)水權(quán)制度實(shí)踐研究，明晰了灌區(qū)水權(quán)制度的內(nèi)涵，分析了灌區(qū)水權(quán)制度實(shí)踐情況，提出進(jìn)一步落實(shí)灌區(qū)水權(quán)制度的具體建議。

一、灌區(qū)水權(quán)制度內(nèi)涵

一是水資源所有權(quán)制度，包括水資源統(tǒng)一管理制度和規(guī)劃制度。水資源統(tǒng)一管理制度主要是按照分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，縣級(jí)以上水行政主管部門按規(guī)定權(quán)限負(fù)責(zé)本行政區(qū)域灌區(qū)水資源統(tǒng)一管理和監(jiān)督；水資源規(guī)劃制度主要包括灌區(qū)水資源規(guī)劃、水資源配置方案、水功能區(qū)劃、水量分配方案等內(nèi)容。

二是水資源使用權(quán)制度，包括水權(quán)分配、灌區(qū)各類用水的取水許可、灌區(qū)水資源和水環(huán)境保護(hù)等方面的制度。其中，水權(quán)分配制度主要涉及灌區(qū)水資源分配機(jī)制，用水總量宏觀控制指標(biāo)體系，用水定額指標(biāo)體系，水權(quán)的登記及管理制度等內(nèi)容。

三是水權(quán)交易制度，包括灌區(qū)水權(quán)交易的管理辦法、水權(quán)交易協(xié)商制度、水權(quán)交易申請(qǐng)審批管理制度、灌區(qū)水權(quán)交易的機(jī)制或場(chǎng)所等內(nèi)容。

二、灌區(qū)水權(quán)制度的實(shí)踐

1.完成初始水權(quán)分配

2011年9月，安徽省人民政府批準(zhǔn)了《淠史杭灌區(qū)水量分配方案》，確定了各市縣區(qū)的初始水權(quán)。一是分配范圍，即以淠史杭灌區(qū)涉及的行政區(qū)域?yàn)榉峙浞秶?，包括合肥、六安、淮?市13個(gè)縣區(qū)（不包括設(shè)區(qū)市的管轄區(qū)），31個(gè)供水計(jì)算單元。二是分配水源，即以利用當(dāng)?shù)靥翂嗡礊榛A(chǔ)，以灌區(qū)尾部河湖水源為補(bǔ)充，以六大水庫(kù)組成的水庫(kù)群為主水源。三是控制指標(biāo)，提出了一般年份（50%保證率）和中等干旱年份（80%保證率）渠首級(jí)各設(shè)區(qū)市的水量分配控制指標(biāo)、重要斷面最小下泄流量和水質(zhì)控制指標(biāo)。四是明確了在水資源管理職責(zé)、提高用水效率、統(tǒng)籌調(diào)度、抗旱應(yīng)急和水源地保護(hù)等方面的保障措施，提出市級(jí)行政區(qū)內(nèi)用水戶間的水量調(diào)整建議。

2.形成有效的水量配置調(diào)度協(xié)調(diào)機(jī)制

一是總量控制、計(jì)劃供水。加強(qiáng)灌區(qū)蓄水保水，預(yù)留合肥、六安等重要城鎮(zhèn)的生活用水，本著量入為出、先栽后保、節(jié)制灌溉供水的原則控制大型水庫(kù)的階段蓄水量。根據(jù)預(yù)測(cè)來水量、水庫(kù)蓄水量，按照蓄豐補(bǔ)枯原則，綜合平衡各方面用水需求，編制年度供水計(jì)劃。

二是統(tǒng)一調(diào)度、分級(jí)負(fù)責(zé)。淠史杭灌區(qū)管理總局負(fù)責(zé)大型水庫(kù)供水統(tǒng)一調(diào)度，灌區(qū)各市、縣區(qū)水行政主管部門負(fù)責(zé)管理范圍內(nèi)的用水管理和調(diào)度，并接受淠史杭灌區(qū)管理總局的監(jiān)督和指導(dǎo)。

三是分級(jí)負(fù)責(zé)的協(xié)調(diào)機(jī)制?？缡杏盟苡射氖泛脊鄥^(qū)管理總局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決，市內(nèi)各縣區(qū)用水矛盾由市水行政主管部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決。六安市制定了《六安市淠史杭灌區(qū)抗旱灌溉調(diào)度機(jī)制》。

3.建成完整的供水計(jì)量系統(tǒng)

一是大型水庫(kù)和渠首站，由國(guó)家水文站負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)，用于防洪、供水調(diào)度和水量配置。二是灌區(qū)七級(jí)固定渠道控制站，由淠史杭灌區(qū)管理總局和各縣區(qū)按工程管理范圍負(fù)責(zé)管理，主要用于調(diào)度控制。三是縣界站，由淠史杭灌區(qū)管理總局和受益縣區(qū)共同計(jì)量，用于調(diào)度控制和結(jié)算水費(fèi)。四是城鎮(zhèn)生活和工業(yè)取水口計(jì)量，由灌區(qū)管理單位負(fù)責(zé)管理。

4.依法實(shí)施灌區(qū)取水許可制度

依據(jù)《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《安徽省取水許可和水資源費(fèi)征收管理實(shí)施辦法》等法律法規(guī)，灌區(qū)依法開展取水許可。在灌區(qū)取水的城鎮(zhèn)供水及建立自備水源的工業(yè)取水，按照取水規(guī)模由縣級(jí)以上水行政主管部門分級(jí)審批，依法取得取水許可證。2014年3月，完成了灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水取水許可證辦理，明確了灌區(qū)引水總量和各縣區(qū)引水量。

5.實(shí)施灌區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

隨著灌區(qū)承擔(dān)的六安市、合肥市城鎮(zhèn)生活供水任務(wù)增加，為強(qiáng)化水質(zhì)保護(hù)，安徽省于2014年出臺(tái)了《安徽省大別山區(qū)水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償辦法》，按照“誰受益、誰補(bǔ)償，誰破壞、誰承擔(dān)”的原則，在合肥市、六安市和岳西縣啟動(dòng)實(shí)施大別山區(qū)水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。從2014年起，省級(jí)設(shè)立大別山區(qū)水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償資金2億元，其中省財(cái)政出資1.2億元，合肥市、六安市各出資0.4億元；以淠河總干渠羅管閘為跨市界考核斷面，以斷面監(jiān)測(cè)水質(zhì)情況確定流域上下游補(bǔ)償責(zé)任主體，若水質(zhì)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，下游合肥市補(bǔ)償資金撥付六安市，若水質(zhì)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，上游六安市補(bǔ)償資金撥付合肥市；不論上述何種情況，省級(jí)補(bǔ)償資金全部安排給六安市和岳西縣，專項(xiàng)用于流域水污染防治、水環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)。

三、灌區(qū)水權(quán)制度建設(shè)存在的不足

1.沒有完成水權(quán)確權(quán)登記

雖然灌區(qū)較早完成各市縣區(qū)的初始水權(quán)分配，但是水權(quán)確權(quán)登記工作滯后，目前還沒有完成灌區(qū)水權(quán)確權(quán)登記方案。作為蓄引提相結(jié)合的多水源特大型灌區(qū)，各種水源的利用關(guān)系較為復(fù)雜，經(jīng)常需要多水源聯(lián)合調(diào)度，上下游、左右岸用水不均衡現(xiàn)象較為普遍。在水權(quán)確權(quán)登記過程中，如何確定蓄水水量和引水水量、保障確權(quán)登記水量能夠有效配置到位等成為灌區(qū)水權(quán)確權(quán)登記的難題。

2.分配水量無法滿足城鎮(zhèn)用水需求

當(dāng)前，《淠史杭灌區(qū)水量分配方案》分配的城鎮(zhèn)供水量已無法滿足快速增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)用水需求。2016年，灌區(qū)向合肥市城市供水3.8億m3，已超過分配給合肥市的城市供水總量，由于合肥市、六安市均以灌區(qū)為主要水源，隨著城市用水量進(jìn)一步增長(zhǎng)，實(shí)際用水量超出分配水量的矛盾加大。

3.灌區(qū)水權(quán)交易制度建設(shè)滯后

灌區(qū)存在開展水權(quán)交易的現(xiàn)實(shí)需求，但灌區(qū)所在的安徽省還沒有建立灌區(qū)水權(quán)交易制度體系。一是沒有出臺(tái)適用于灌區(qū)水權(quán)交易的管理辦法，沒有對(duì)水權(quán)交易的形式、監(jiān)督管理和基礎(chǔ)條件等進(jìn)行規(guī)定；二是沒有組建水權(quán)交易平臺(tái)；三是沒有開展灌區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)劃編制工作，水權(quán)交易關(guān)鍵技術(shù)研究滯后。

四、落實(shí)灌區(qū)水權(quán)制度的建議

1.做好水資源使用權(quán)確權(quán)登記

灌區(qū)水資源使用權(quán)確權(quán)登記是水權(quán)交易流轉(zhuǎn)的前提。目前灌區(qū)已啟動(dòng)這項(xiàng)工作，總體目標(biāo)是：以灌區(qū)農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)供水為重點(diǎn)，完成水資源使用權(quán)確權(quán)登記工作，建立水資源確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫(kù)。鑒于淠史杭灌區(qū)范圍廣、用水條件差異大、用水戶多的特點(diǎn)，建議先選擇條件較好的支渠開展水資源使用權(quán)登記試點(diǎn)，探索出成熟的方案后在全灌區(qū)推廣。

其中，在農(nóng)業(yè)水資源使用權(quán)登記方面，建議按照《淠史杭灌區(qū)水量分配方案》的總量控制指標(biāo)，結(jié)合灌區(qū)各縣區(qū)近5年平均引水量，將灌區(qū)大型水庫(kù)供水量分解到各縣區(qū)各控制供水單元，登記到市縣區(qū)灌區(qū)管理單位，并進(jìn)一步將農(nóng)業(yè)水資源使用權(quán)確權(quán)登記到村、灌溉合作組織。在城鎮(zhèn)生活和工業(yè)水資源使用權(quán)登記方面，主要是進(jìn)一步規(guī)范取水許可工作。

2.開展合肥市灌區(qū)水權(quán)交易試點(diǎn)

建議盡快開展合肥市灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水水權(quán)向城市供水水權(quán)的轉(zhuǎn)換。近年合肥市城區(qū)周邊灌區(qū)因城市建設(shè)、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整以及退耕還林，水稻種植面積明顯減小，灌溉用水量大幅度減少。根據(jù)《淠史杭灌區(qū)水量分配方案》，各市可在總量范圍內(nèi)進(jìn)行用戶間的適度調(diào)整，通過灌區(qū)節(jié)水和擴(kuò)大河湖提水灌溉面積等措施，釋放或轉(zhuǎn)換灌區(qū)優(yōu)質(zhì)水源，逐步增加城市供水量，保障重要城市和主要城鎮(zhèn)供水。因此，合肥市可通過水權(quán)交易方式，把灌區(qū)部分農(nóng)業(yè)用水權(quán)轉(zhuǎn)換為城市用水權(quán)，緩解城市用水快速增長(zhǎng)造成的缺水矛盾，解決超分配水量用水的問題。

3.建立灌區(qū)水權(quán)交易制度體系

為保障灌區(qū)水權(quán)交易規(guī)范有序推進(jìn)，要逐步建立灌區(qū)水權(quán)交易制度體系。首先，要對(duì)現(xiàn)有法律、法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行梳理，找出實(shí)施水權(quán)交易的法律法規(guī)依據(jù)。二是借鑒國(guó)內(nèi)成功開展水權(quán)交易的流域、灌區(qū)已經(jīng)建立的相關(guān)制度。三是結(jié)合灌區(qū)水資源管理特點(diǎn)，盡快制定灌區(qū)水權(quán)交易實(shí)施辦法或指導(dǎo)意見，明確開展水權(quán)交易應(yīng)完成的基礎(chǔ)工作，對(duì)交易的過程進(jìn)行規(guī)范和約束，主要對(duì)交易的原則、審批權(quán)限與程序，組織實(shí)施與監(jiān)督管理主體，水權(quán)交易應(yīng)編制的技術(shù)性文件，水權(quán)轉(zhuǎn)讓的期限、費(fèi)用組成和計(jì)算方法、交易主體等進(jìn)行規(guī)定。四是根據(jù)灌區(qū)水權(quán)交易的發(fā)展要求，組建水權(quán)交易的平臺(tái)。

4.對(duì)灌區(qū)水權(quán)交易關(guān)鍵技術(shù)進(jìn)行研究

水權(quán)交易涉及公共利益和用水安全，灌區(qū)水資源綜合利用體系復(fù)雜，影響因素眾多，應(yīng)對(duì)灌區(qū)水權(quán)交易關(guān)鍵技術(shù)進(jìn)行研究論證，編制高質(zhì)量的灌區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)劃和水權(quán)交易項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，保證水權(quán)交易科學(xué)合理。

灌區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)劃關(guān)鍵技術(shù)包括灌區(qū)用水現(xiàn)狀及用水合理性分析、規(guī)劃期主要行業(yè)用水定額及供需分析、灌區(qū)節(jié)水潛力及可轉(zhuǎn)讓水量分析、提出節(jié)約水量及可轉(zhuǎn)讓水量的地區(qū)分布、受讓水權(quán)建設(shè)項(xiàng)目的總體布局及分階段實(shí)施意見等。

水權(quán)交易項(xiàng)目可行性研究報(bào)告關(guān)鍵技術(shù)包括受讓方用水需求，出讓方水權(quán)指標(biāo)、現(xiàn)狀用水量、用水定額、用水合理性及節(jié)水潛力分析，計(jì)算節(jié)水量及可轉(zhuǎn)讓水量，水權(quán)轉(zhuǎn)讓期限、費(fèi)用及價(jià)格，對(duì)第三方及周邊水環(huán)境的影響與補(bǔ)償措施等。■

[1]汪恕誠(chéng).水權(quán)與水市場(chǎng)——談實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)手段[J].中國(guó)水利，2001（19）.

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1000-1123（2017）15-0012-02

2017-03-07

陳來寶，高級(jí)工程師，主要從事灌區(qū)供水管理與研究工作。

責(zé)任編輯 董明銳