曹斌挺 吳 畏

山東省公路項(xiàng)目水土保持方案實(shí)施情況調(diào)查

曹斌挺 吳 畏

一、前言

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案制度是水土保持法明確的重要制度之一?？茖W(xué)地編制和實(shí)施水土保持方案是落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度，有效控制工程建設(shè)可能引起的水土流失，改善建設(shè)地區(qū)生態(tài)環(huán)境，確保生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目發(fā)揮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益的重要保證。目前，我國(guó)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制的監(jiān)管力度不斷增大，但在編制及實(shí)施中仍存在一定薄弱環(huán)節(jié)。本文通過(guò)對(duì)山東省公路項(xiàng)目水土保持方案實(shí)施情況的調(diào)查，總結(jié)出公路行業(yè)水土保持方案編制和落實(shí)階段存在的問題并分析其中的原因，提出相應(yīng)對(duì)策和建議，以期為今后生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持工作提供參考。

二、調(diào)查開展情況

1.調(diào)查基本情況

通過(guò)資料收集、整理、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查和走訪調(diào)查相結(jié)合的方式，對(duì)山東省公路項(xiàng)目水土保持方案整體實(shí)施情況進(jìn)行了調(diào)查，并在此基礎(chǔ)上選取臨沂市、濰坊市兩個(gè)重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行了調(diào)查，著重調(diào)查了重點(diǎn)區(qū)域水土保持方案落實(shí)、水土保持監(jiān)測(cè)開展、水土保持監(jiān)理開展和水土保持設(shè)施驗(yàn)收等方面的情況。

2.調(diào)查區(qū)域基本情況

山東省全省已批復(fù)公路項(xiàng)目共445個(gè)，其中在建項(xiàng)目119個(gè)，已完工項(xiàng)目326個(gè)，已驗(yàn)收項(xiàng)目18個(gè)，本級(jí)監(jiān)督檢查覆蓋率約100%；重點(diǎn)調(diào)查區(qū)域中臨沂市已批復(fù)公路項(xiàng)目47個(gè)，其中在建項(xiàng)目12個(gè)，完工項(xiàng)目32個(gè)，本級(jí)監(jiān)督檢查覆蓋率約50%；濰坊市已批復(fù)公路項(xiàng)目33個(gè)，其中在建項(xiàng)目7個(gè)，完工項(xiàng)目15個(gè)，本級(jí)監(jiān)督檢查覆蓋率約100%。

三、水土保持方案實(shí)施情況

1.水土保持方案落實(shí)情況

（1）山東省全省公路項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)率約95%，立項(xiàng)前編報(bào)比例為100%，方案設(shè)計(jì)深度處于可行性研究階段的占80%，處于初步設(shè)計(jì)階段的占20%；實(shí)際建設(shè)中主體地點(diǎn)變更、規(guī)模變更較少，水土保持措施變更較少，重大變更履行變更手續(xù)情況一般，編報(bào)變更方案占變更項(xiàng)目的比例為0；少部分項(xiàng)目開展了水土保持后續(xù)設(shè)計(jì)，后續(xù)設(shè)計(jì)納入主體設(shè)計(jì)的占100%，后續(xù)設(shè)計(jì)與方案脫節(jié)的較少。

（2）山東省全省公路項(xiàng)目取土場(chǎng)、棄渣場(chǎng)、施工便道實(shí)際情況與方案對(duì)比大部分一致，較少項(xiàng)目進(jìn)行了取土場(chǎng)、棄渣場(chǎng)后續(xù)設(shè)計(jì)，部分項(xiàng)目履行取土（料）場(chǎng)變更手續(xù)，無(wú)項(xiàng)目履行棄渣場(chǎng)變更手續(xù)。

（3）山東省全省公路項(xiàng)目棄渣場(chǎng)攔渣、截排水、邊坡防護(hù)、土地整治等措施落實(shí)情況一般，取土（料）場(chǎng)截排水、邊坡防護(hù)、土地整治等措施落實(shí)情況一般，路基邊坡防護(hù)、截排水等措施落實(shí)情況一般，施工生產(chǎn)生活區(qū)整治落實(shí)情況一般，施工區(qū)臨時(shí)攔擋、臨時(shí)截排水、臨時(shí)苫蓋，各項(xiàng)植物措施以及表土剝離等措施落實(shí)情況一般，取土場(chǎng)、棄渣場(chǎng)恢復(fù)植被情況一般，少數(shù)項(xiàng)目植物措施進(jìn)度滯后于主體工程。

（4）山東省全省少部分公路項(xiàng)目足額繳納了水土保持補(bǔ)償費(fèi)，開工前、開工后均有繳納，地方不存在減免情況。

2.水土保持監(jiān)測(cè)開展情況

山東省全省公路項(xiàng)目開展水土保持監(jiān)測(cè)比例約為5%，監(jiān)測(cè)于開工前介入較少，驗(yàn)收時(shí)后補(bǔ)監(jiān)測(cè)資料現(xiàn)象較多，駐點(diǎn)監(jiān)測(cè)落實(shí)情況較差，落實(shí)水利部〔2009〕187號(hào)文件情況較差，監(jiān)測(cè)記錄、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、資料齊全、定期報(bào)送情況較差，實(shí)際中監(jiān)測(cè)對(duì)水土保持方案落實(shí)發(fā)揮的作用較小。

3.水土保持監(jiān)理開展情況

山東省全省公路項(xiàng)目開展水土保持監(jiān)理比例約為50%，其中主體監(jiān)理代為監(jiān)理的占100%，監(jiān)理于開工前介入的較多，少數(shù)項(xiàng)目對(duì)單位工程和分部工程進(jìn)行了劃分了質(zhì)量評(píng)定，監(jiān)理工作開展總體情況較差，監(jiān)理記錄、資料齊全情況較差，實(shí)際中監(jiān)理對(duì)水土保持方案落實(shí)發(fā)揮的作用一般。

4.水土保持設(shè)施驗(yàn)收情況

山東省全省公路項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收總體情況較差，少數(shù)項(xiàng)目進(jìn)行了單位工程、分部工程驗(yàn)收，少數(shù)完工項(xiàng)目建設(shè)單位開展了自驗(yàn)，部分項(xiàng)目建設(shè)單位委托相關(guān)機(jī)構(gòu)于行政驗(yàn)收前開展了技術(shù)評(píng)估，較多項(xiàng)目存在投入（試）運(yùn)行未驗(yàn)收現(xiàn)象。

四、水土保持方案實(shí)施中存在的問題

1.建設(shè)單位水土保持意識(shí)有待加強(qiáng)，責(zé)任落實(shí)不明確，組織管理不完善

建設(shè)單位水土保持意識(shí)有待加強(qiáng)，在生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中，更注重工程進(jìn)度、質(zhì)量、資金、周邊協(xié)調(diào)等一系列主體工程建設(shè)問題，對(duì)水土保持工作重視程度不夠，極少聽取監(jiān)測(cè)、監(jiān)理單位對(duì)水土流失情況、水土保持措施的具體建議，水土保持組織機(jī)構(gòu)未建立或流于形式，在施工文件及合同中未明確施工單位的水土保持責(zé)任。

2.水土保持方案編報(bào)不及時(shí)，設(shè)計(jì)深度較低

部分地區(qū)水土保持方案編報(bào)率未達(dá)到100%。其中，山東省為95%，臨沂市僅為7%，且存在12個(gè)未編方案違法建設(shè)項(xiàng)目；部分地區(qū)方案編報(bào)不及時(shí)，濰坊市40%的項(xiàng)目開工后編報(bào)，臨沂市10%的項(xiàng)目開工后編報(bào)，5%的項(xiàng)目驗(yàn)收前補(bǔ)編。并且，水土保持方案作為項(xiàng)目立項(xiàng)前置，設(shè)計(jì)深度基本處于可行性研究階段，設(shè)計(jì)深度較低，在建設(shè)過(guò)程中，部分取（棄）土場(chǎng)位置和臨時(shí)水土保持措施不符合實(shí)際建設(shè)需求。

3.水土保持措施落實(shí)不到位

各地公路項(xiàng)目路基邊坡防護(hù)、道路排水、道路兩側(cè)植物綠化等影響主體工程穩(wěn)定性和景觀性的水土保持措施落實(shí)情況較好，但取土場(chǎng)、棄渣場(chǎng)和臨時(shí)堆土落實(shí)攔擋、苫蓋、設(shè)置截排水溝、灑水沉降等水土保持措施情況較差，且水土保持措施整體落后于主體工程進(jìn)度。

4.水土保持監(jiān)督管理力度不夠

各地水行政主管部門對(duì)轄區(qū)內(nèi)公路項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)落實(shí)、水土保持監(jiān)測(cè)監(jiān)理開展、水土保持補(bǔ)償費(fèi)繳納和水土保持設(shè)施驗(yàn)收等方面未實(shí)現(xiàn)全面覆蓋監(jiān)督管理，監(jiān)督管理力度不夠，對(duì)發(fā)現(xiàn)的公路水土保持違法違規(guī)行為，未及時(shí)有效的依法依規(guī)進(jìn)行行政處罰。主要有以下原因：一是地方水行政主管部門業(yè)務(wù)繁重，人員有限。山東省已批復(fù)1200多個(gè)項(xiàng)目，臨沂市每年有200～300個(gè)市級(jí)審批項(xiàng)目，水利部門人員有限，注重項(xiàng)目前期審查和方案審批，監(jiān)督檢查更注重部批、省批等大中型項(xiàng)目，監(jiān)督檢查精力有限；二是市縣批復(fù)公路項(xiàng)目建設(shè)單位多為地方政府或地方公路局，水利部門作為地方政府組成單位，接受地方政府管理，不易采取行政處罰等措施。

五、對(duì)策與建議

1.加強(qiáng)水土保持宣傳，提高全社會(huì)水土保持意識(shí)

水土保持是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是我國(guó)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策，應(yīng)進(jìn)一步向地方政府領(lǐng)導(dǎo)、地方各職能部門特別是公路主管部門進(jìn)行宣傳，取得各級(jí)政府和職能部門的行政支持；對(duì)公路項(xiàng)目建設(shè)單位，應(yīng)采取主動(dòng)上門或召開建設(shè)單位參加的座談會(huì)，宣傳水土保持方案編報(bào)、水土保持監(jiān)理監(jiān)測(cè)及水土保持設(shè)施驗(yàn)收的目的和意義，提高建設(shè)單位主動(dòng)履行水土保持各項(xiàng)義務(wù)和法定責(zé)任意識(shí)，爭(zhēng)取建設(shè)單位的主動(dòng)作為。

2.完善監(jiān)督管理制度，加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法力度

地方水行政主管部門應(yīng)建立健全公路項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理制度，通過(guò)定期監(jiān)管、跟蹤監(jiān)管、建檔立案等方式實(shí)現(xiàn)全面動(dòng)態(tài)監(jiān)管，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法力度，對(duì)拒不停止和糾正違法違規(guī)行為、拒不落實(shí)整改要求的建設(shè)單位，視情節(jié)輕重，對(duì)投資主體實(shí)施限批、通報(bào)、新聞媒體曝光和依法實(shí)施行政處罰等。

3.加強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高從業(yè)人員的素質(zhì)

各級(jí)水行政主管部門應(yīng)通過(guò)舉辦培訓(xùn)班、印發(fā)培訓(xùn)手冊(cè)等方式，對(duì)公路項(xiàng)目建設(shè)單位水土保持管理人員和施工單位人員進(jìn)行培訓(xùn)，從水土保持相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范、施工過(guò)程中的水土流失防治重點(diǎn)和水土保持相關(guān)資料歸檔管理等方面，提高公路水土保持從業(yè)人員的素質(zhì)。

4.提高水土保持方案設(shè)計(jì)深度，嚴(yán)格變更手續(xù)履行

應(yīng)提高水土保持方案設(shè)計(jì)深度，與主體工程設(shè)計(jì)深度更加協(xié)調(diào)，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)考察和調(diào)查，充分論證和優(yōu)化取土場(chǎng)、棄渣場(chǎng)等水土流失重要源地的位置和防治措施，鼓勵(lì)公路建設(shè)單位和施工單位優(yōu)化方案和典型設(shè)計(jì)，但應(yīng)嚴(yán)格要求變更前按照相關(guān)規(guī)定履行變更手續(xù)■

（作者單位：淮河水利委員會(huì)233001）

（專欄編輯：江博君）