張衛(wèi)國(guó)+易宇

摘要：戶籍制度是一項(xiàng)包含多種利益分配的身份制度，戶籍改革意味著利益結(jié)構(gòu)的大調(diào)整，必然面臨復(fù)雜的博弈。在自愿選擇的前提下，中國(guó)農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)變過(guò)程逐步趨向于政府與農(nóng)民工基于成本利益估量的雙向博弈。文章以博弈方法分析了當(dāng)下農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶過(guò)程中農(nóng)民工和政府策略影響因素及可能的均衡路徑，得出結(jié)論為：現(xiàn)階段政府推動(dòng)農(nóng)民工市民化的經(jīng)濟(jì)與政治利益大于所需成本，有動(dòng)力主動(dòng)推動(dòng)農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶進(jìn)程；農(nóng)民工出于對(duì)轉(zhuǎn)戶后生活不確定性的考慮，需要政府適當(dāng)保留其部分既有利益且提供切實(shí)有效的社會(huì)保障后對(duì)于轉(zhuǎn)戶才有持續(xù)積極性。為了推動(dòng)農(nóng)民工市民化進(jìn)程的可持續(xù)穩(wěn)定前進(jìn)，政府可能在短期需要付出足夠多的經(jīng)濟(jì)政策扶持；即便如此，對(duì)政府和農(nóng)民工而言，這仍是一個(gè)雙贏結(jié)果。最后以重慶戶籍改革過(guò)程中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)驗(yàn)證了分析結(jié)論并提供政策啟示。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；轉(zhuǎn)戶行為；演化博弈；重慶

中圖分類號(hào)：F323.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-5831（2016）06-0001-09

中國(guó)經(jīng)濟(jì)在新常態(tài)下必須尋求新動(dòng)力和新增長(zhǎng)點(diǎn)，而新型城鎮(zhèn)化是其主要選項(xiàng)。人的發(fā)展在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中得到了前所未有的重視。經(jīng)過(guò)30多年工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利的重要貢獻(xiàn)者，但由于戶籍制度等原因，目前中國(guó)城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量不高，其主要原因在于現(xiàn)有城市居民與進(jìn)城務(wù)工人員同城共享度不高。常住人口與戶藉人口城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計(jì)差異較大，在某種程度上揭示了這一事實(shí)，如2013年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布中國(guó)城鎮(zhèn)化率（常住人口）為53.7%，而清華大學(xué)中國(guó)數(shù)據(jù)中心調(diào)查顯示同期全國(guó)非農(nóng)戶藉人口比率為27.6%，差距十分巨大。但也正因?yàn)槿绱耍o中國(guó)未來(lái)推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化留下巨大空間。為推動(dòng)城鎮(zhèn)化，深化戶籍制度改革，近10多年來(lái)中國(guó)多省市做了積極探索，這些地方政府的“差別性探索”，推動(dòng)了2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》的出臺(tái)，為戶籍制度改革指出了方向。由于戶籍制度是一項(xiàng)包含多種利益分配的身份制度，戶籍改革意味著利益結(jié)構(gòu)的大調(diào)整，必然面臨復(fù)雜的博弈，很多問(wèn)題并未完全弄清和解決，需要不斷總結(jié)和探索，無(wú)論成功或失敗，積累的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)為今后新型城鎮(zhèn)化的實(shí)踐提供了寶貴借鑒。本文試圖應(yīng)用博弈方法及相關(guān)經(jīng)濟(jì)理論，通過(guò)對(duì)重慶案例的分析，探討在社會(huì)轉(zhuǎn)型期城鎮(zhèn)化能為社會(huì)各方面帶來(lái)共同利益越來(lái)越成為共識(shí)的情況下，怎樣進(jìn)一步營(yíng)造環(huán)境條件，探索改革路徑，以期提供一些政策啟示。

一、農(nóng)民工市民化過(guò)程的行為背景、動(dòng)因考量及相關(guān)理論分析

鄉(xiāng)村化社會(huì)向城鎮(zhèn)化社會(huì)轉(zhuǎn)型，其動(dòng)因主要來(lái)自于城鄉(xiāng)之間由于生產(chǎn)效率差異導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)收益不同，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也多被認(rèn)為是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)推進(jìn)現(xiàn)代化的主要方式和重要途徑。在絕大多數(shù)市場(chǎng)化國(guó)家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村人口的市民化（或非農(nóng)化）無(wú)論在空間上還是在內(nèi)容上都是同步的。而在中國(guó)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)二元管理體制，改革開(kāi)放后逐步破除二元體制，但城鄉(xiāng)就業(yè)制度與戶藉制度改革存在時(shí)序差異性，進(jìn)而產(chǎn)生了職業(yè)與身份轉(zhuǎn)變不同步的農(nóng)民工這一特殊群體，他們作為中國(guó)城鎮(zhèn)化的主體長(zhǎng)期面臨城市“經(jīng)濟(jì)性接納、社會(huì)性排斥”的問(wèn)題，解決進(jìn)城務(wù)工人員空間與內(nèi)容的分離，推進(jìn)其市民化已成為新型城鎮(zhèn)化的重要主題。

農(nóng)民工是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期一定階段就業(yè)制度與戶籍制度不匹配條件下的特殊產(chǎn)物。建國(guó)初期，受當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力發(fā)展水平及重工業(yè)優(yōu)先、城市偏向政策影響，從1958年頒布《中國(guó)人民戶籍登記條例》，到1963年、1977年相繼出臺(tái)的戶籍遷移規(guī)定，都不斷強(qiáng)化了嚴(yán)格的城鄉(xiāng)分離的社會(huì)人口安排的戶籍管理制度，限制農(nóng)民自由向城市流動(dòng)，從空間上和內(nèi)容上都嚴(yán)格限定，相互的流動(dòng)（變動(dòng)）十分困難。改革開(kāi)放以后，以家庭為基礎(chǔ)的農(nóng)作制度改革使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率快速提高，加之戶籍制度解凍和就業(yè)制度率先突破，大量農(nóng)村勞動(dòng)力加速外溢，形成了城鎮(zhèn)化的主體。但由于中國(guó)固有的城鄉(xiāng)二元戶籍制度的限制，進(jìn)城農(nóng)民并未直接成為城市市民，而是逐漸形成雙重二元結(jié)構(gòu)，一個(gè)是城市居民和鄉(xiāng)村居民的二元結(jié)構(gòu)，一個(gè)是城市內(nèi)部原住民和新的常住民（農(nóng)民工）的二元結(jié)構(gòu)。一般而言，農(nóng)民市民化大都經(jīng)歷了到城鎮(zhèn)就業(yè)，再創(chuàng)造條件（戶籍轉(zhuǎn)變）改變身份成為市民這二個(gè)階段，方能完成身份從空間與內(nèi)容結(jié)合的完全轉(zhuǎn)變。

從歷史上看，農(nóng)民工市民化（轉(zhuǎn)戶行為）的主導(dǎo)權(quán)主要在政府。農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)變的速度往往取決于政府有沒(méi)有經(jīng)濟(jì)和政治利益激勵(lì)去放開(kāi)戶籍管制，允許農(nóng)民成為城市居民。這種觀點(diǎn)是有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的：在過(guò)去的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，農(nóng)村的生活水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市，農(nóng)村戶口享受的社會(huì)福利也遠(yuǎn)不及城市戶口。地方政府出于對(duì)城市承受能力（交通、住房、教育、衛(wèi)生和環(huán)境、就業(yè)等各方面）以及隨之而來(lái)的公共財(cái)政支出問(wèn)題的擔(dān)憂，往往選擇拒絕吸納農(nóng)民工這種增量人口而保護(hù)城市既有居民（存量人口）的利益。在這種背景下，農(nóng)民工市民化在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都是一種“選擇性”入籍：即符合較高要求的極少數(shù)農(nóng)民工才有資格獲得城市戶口。廣東、上海目前采取的正是這種政策。然而，近年來(lái)，隨著新型城鎮(zhèn)化在重慶、成都試點(diǎn)工作的展開(kāi)，不少學(xué)者提出，“普惠制”代替“選擇制”是未來(lái)農(nóng)民工市民化的導(dǎo)向。這種觀點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)在于：（1）農(nóng)民工就業(yè)穩(wěn)定性有明顯提升，以家庭為單位的流動(dòng)比例大幅提升。（2）在第二、第三代農(nóng)民工中，由于長(zhǎng)期接觸城市生活方式，從身份上徹底融入城市的意愿和能力都顯著增加。（3）產(chǎn)、城互動(dòng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大促進(jìn)城市就業(yè)崗位持續(xù)增加。

農(nóng)民工市民化為解決“三農(nóng)”問(wèn)題創(chuàng)造了良好條件。只有在城市從身份到生活方式徹底融入，才能達(dá)到減少農(nóng)民數(shù)量、增加土地利用效率的目的；農(nóng)民在固定城市安家落戶，減少青壯年勞動(dòng)人口福利集中在某些城市的可能性，有利于減小中國(guó)各區(qū)域的發(fā)展差距。同時(shí)，這也是中國(guó)區(qū)域生產(chǎn)力合理布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的發(fā)展要求。農(nóng)民工的市民化不僅僅是個(gè)人生活方式的轉(zhuǎn)變，它還帶來(lái)了人口結(jié)構(gòu)的改變和勞動(dòng)力素質(zhì)的提升，這有利于技術(shù)進(jìn)步和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。與此同時(shí)，大規(guī)模的農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶意味著城市內(nèi)需的增加，這對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定可持續(xù)的發(fā)展是一個(gè)極大的推動(dòng)力。而對(duì)社會(huì)而言，順應(yīng)潮流，加快農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶入城的舉措無(wú)疑會(huì)減少邊緣人口，減少不穩(wěn)定因素，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

無(wú)論如何，新常態(tài)下的農(nóng)民工市民化表現(xiàn)出來(lái)的重要特征之一是農(nóng)民工在改籍入城和保留原籍的選擇中漸漸成為主動(dòng)選擇、有行動(dòng)力的一個(gè)群體而非被動(dòng)的等待被選擇的孤立個(gè)體。改用劉擁華在《行為選擇、博弈地位與制度變遷——基于國(guó)家—農(nóng)民關(guān)系的分析框架》一文中所提出的觀點(diǎn)[1]，可以說(shuō)，在政府與農(nóng)民工的關(guān)系中，政府是一個(gè)制度和結(jié)構(gòu)變量，但不意味著這個(gè)變量是一成不變的，更不意味著農(nóng)民作為變量不具備行動(dòng)能力，恰恰相反，作為行動(dòng)主體的農(nóng)民工可以通過(guò)一系列的行動(dòng)策略，提升自身在博弈中的地位與能力，增強(qiáng)與政府對(duì)話的話語(yǔ)權(quán)。在不完全信息的長(zhǎng)期博弈中，可以選擇演化博弈理論來(lái)說(shuō)明這種情況，以探索在新情況下政府促進(jìn)農(nóng)民工市民化的穩(wěn)定平衡路徑。

農(nóng)民選擇到城鎮(zhèn)工作成為農(nóng)民工，最主要的因素是源于其經(jīng)濟(jì)動(dòng)力：Todaro[2]、Harris和Todaro[3]認(rèn)為，農(nóng)民向城市遷移出于對(duì)城市和鄉(xiāng)村之間預(yù)期收入（而非實(shí)際收入）高低的比較。其中，預(yù)期收入取決于農(nóng)民對(duì)自身能力、就業(yè)機(jī)會(huì)、城市就業(yè)收入與農(nóng)村收入的比較等綜合因素所作的判斷。

同樣，農(nóng)民工向城市居民的戶籍轉(zhuǎn)變選擇，從農(nóng)民工方面考慮，應(yīng)當(dāng)是出于對(duì)城市預(yù)期生活水平和鄉(xiāng)村預(yù)期（已有）生活水平高低的比較。這里，生活水平是由經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、政治指標(biāo)、精神娛樂(lè)指標(biāo)等有機(jī)組成的。

值得重視的是，農(nóng)民工市民化雖然是新型城鎮(zhèn)化的必然要求，但也應(yīng)尊重歷史與現(xiàn)實(shí)，逐步予以解決。必須充分尊重農(nóng)民工意愿，保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益。改變傳統(tǒng)的行政意志及決定機(jī)制，更多地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，讓農(nóng)民工在“成本—收益”比較中作出自主選擇，營(yíng)造好的制度、環(huán)境氛圍給予引導(dǎo)。調(diào)查分析表明，農(nóng)民工在市民化（轉(zhuǎn)戶環(huán)節(jié)）過(guò)程中主要考慮三個(gè)方面：其一，作為農(nóng)民（農(nóng)村戶口）當(dāng)前擁有的權(quán)益轉(zhuǎn)變預(yù)期（如住宅及宅基地、承包地、林地、其他集體權(quán)益的分配等）；其二，轉(zhuǎn)戶后成為市民是否具有比較優(yōu)勢(shì)（如就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障及其他城市公共服務(wù)方面）；其三，轉(zhuǎn)戶過(guò)程中資產(chǎn)等要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)的市場(chǎng)化程度。

農(nóng)民工相對(duì)于農(nóng)民的比較優(yōu)勢(shì)主要是務(wù)工收入遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)收入，享受的公共服務(wù)和社會(huì)保障水平高于農(nóng)民，只要農(nóng)民計(jì)算的結(jié)果是務(wù)工凈收入超過(guò)放棄的務(wù)農(nóng)收入和農(nóng)村其他收益，農(nóng)民將選擇轉(zhuǎn)移就業(yè)。這一過(guò)程屬典型的帕累托改進(jìn)，既為城鎮(zhèn)創(chuàng)造財(cái)富，也使農(nóng)民工提高了凈收益，兼顧了雙方利益而未損害各方。市民相對(duì)于農(nóng)民工的比較優(yōu)勢(shì)在于發(fā)展和選擇機(jī)會(huì)多、公共服務(wù)和社會(huì)保障水平較高、素質(zhì)提升更快，但同時(shí)市民缺少農(nóng)民工在農(nóng)村的承包地、宅基地、林地用益權(quán)。這個(gè)轉(zhuǎn)變過(guò)程是以工業(yè)化為基礎(chǔ)的健康的城鎮(zhèn)化過(guò)程，這一過(guò)程對(duì)整個(gè)社會(huì)總體有益，但部分群體可能受損，屬卡爾多-希克斯改進(jìn)，平衡改革成本，補(bǔ)償受損群體是關(guān)鍵，在制度創(chuàng)新的同時(shí)需要對(duì)受損的群體進(jìn)行補(bǔ)償。與此同時(shí)，在城鄉(xiāng)制度不均衡及意識(shí)形態(tài)剛性、既得利益群體阻撓和其他各種過(guò)高的交易費(fèi)用限制的情況下，制度設(shè)計(jì)及創(chuàng)新難以系統(tǒng)、深入地推進(jìn)。在此制度環(huán)境下，農(nóng)民工變市民的基礎(chǔ)是農(nóng)民變市民的比較凈收益超過(guò)承包地、宅基地、林地使用權(quán)的機(jī)會(huì)成本；在“三權(quán)”可充分實(shí)現(xiàn)最高價(jià)轉(zhuǎn)讓的條件下，農(nóng)民的決策將主要依賴于自身資源稟賦和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)衡。

現(xiàn)在考慮參與博弈的另一個(gè)主體——政府方面的成本—利益分析。雖然中央政府與地方政府二者之間也有利益考量，但本文在博弈中未具體區(qū)分中央政府與地方政府。這是由于近年來(lái)在大中城市的農(nóng)民工市民化實(shí)踐中已經(jīng)體現(xiàn)出來(lái)，基于管理體制和考核導(dǎo)向，地方政府與中央政府的指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略目標(biāo)總體是一致的，雖然由于財(cái)稅體制等經(jīng)濟(jì)利益的劃分，給地方政府在具體推進(jìn)方式、時(shí)序等方面也留下了相當(dāng)?shù)淖灾骺臻g。將政府作為一個(gè)博弈參與者進(jìn)行分析，其所考慮的相較于農(nóng)民工群體更加復(fù)雜，既要考慮經(jīng)濟(jì)凈收益，也要考慮政治目的。

對(duì)政府在農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)變中的成本—收益進(jìn)行分析，可以得到其成本主要包括公共福利支出。大量的農(nóng)民工市民化需要提高城市教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障的能力和水平，增加政府財(cái)政補(bǔ)貼等支出。新轉(zhuǎn)入的城市居民對(duì)城市交通、城市基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)公共環(huán)境提出更多要求。國(guó)務(wù)院課題組《農(nóng)民工市民化的總體態(tài)勢(shì)與戰(zhàn)略取向》研究中曾有保守估算，在2010年一個(gè)農(nóng)民工市民化的政府公共支出大約為8萬(wàn)元。除去遠(yuǎn)期養(yǎng)老支出，再將年度日常支出分解，每一年政府需要為一位轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工支出的費(fèi)用大約為560元，并非不可承受。

同時(shí)政府在此過(guò)程中的收益來(lái)源于：（1）經(jīng)濟(jì)內(nèi)需增加，拉動(dòng)消費(fèi)。農(nóng)民工市民化后，由于工作、生活方式的轉(zhuǎn)變，收入水平提高，消費(fèi)能力和消費(fèi)方式轉(zhuǎn)變，將提高消費(fèi)要求，如住房、汽車、新型消費(fèi)等。（2）滿足當(dāng)?shù)貙?duì)于各種類型人力資源的需求，其中既包含較為廉價(jià)的勞動(dòng)力，也包括有一定知識(shí)和技術(shù)能力的高素質(zhì)人才。（3）農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶后有更大可能穩(wěn)定工作和居住地點(diǎn)，這無(wú)疑減少了社會(huì)流動(dòng)人員，有利于社會(huì)穩(wěn)定。（4）農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶后享受城市戶口所帶來(lái)的各種社會(huì)福利和保障，收入有較大保障，使他們更有可能放棄或轉(zhuǎn)讓本來(lái)?yè)碛械霓r(nóng)村土地，有利于土地流轉(zhuǎn)及其規(guī)?；I(yè)化利用。（5）從中國(guó)的特殊性講，促進(jìn)農(nóng)民工市民化除了經(jīng)濟(jì)考慮以外，更有政治意義。戶籍制度背后所粘附的利益不平等實(shí)際上有違共同富裕的目標(biāo)。這種不平等性的消除，對(duì)縮小城鄉(xiāng)差距、區(qū)域發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧都有促進(jìn)作用。

各級(jí)政府在中央精神指示下，結(jié)合自身實(shí)際積極探索。一是全面取消戶籍遷移限制。如遼寧省于2009年出臺(tái)了《遼寧省深化戶籍管理制度改革若干規(guī)定》，實(shí)行“一元制”戶籍登記管理。二是降低準(zhǔn)入條件型。如貴州省于2009年出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)的通知》，對(duì)本省籍農(nóng)業(yè)人口規(guī)定有相對(duì)固定工作、固定住所半年以上的，可辦理非農(nóng)業(yè)常住戶口；投靠城市親屬，生活有保障，辦理非農(nóng)常住人口在各地多有探索。三是高門檻型。通過(guò)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，如積分制度，以限制戶籍遷移，這在中國(guó)一線城市如北、上、廣、深等較多采用。

總的來(lái)說(shuō)，雖然各地的戶改工作在政策執(zhí)行力度上有所差異，但從長(zhǎng)時(shí)間看，政府越來(lái)越有激勵(lì)促進(jìn)農(nóng)民工戶改工作的進(jìn)行。然而除了一些一線城市戶口“一票難求”，大部分中小型城市的戶改工作卻陷入了尷尬的境地。政府希望從轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工手中征用土地，但補(bǔ)償和支持農(nóng)民工的政策卻不夠有吸引力。后者卻愈加持觀望態(tài)度，出于對(duì)農(nóng)村所有土地未來(lái)收益的樂(lè)觀預(yù)期和對(duì)城市生活的不確定性，并不急于轉(zhuǎn)換身份。在這種情況下，農(nóng)民工的轉(zhuǎn)戶速度漸漸放緩甚至停滯，不利于農(nóng)民工市民化的穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。

三、案例分析——重慶市戶籍制度改革中的政策演變與成效

重慶市2007年6月與四川成都市一起獲批成為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，開(kāi)始探索以戶藉制度改革為主線之一，推動(dòng)農(nóng)民工市民化工作，前期選擇多個(gè)區(qū)縣開(kāi)展試點(diǎn)，并于2010年7月發(fā)布了有關(guān)深化戶籍制度改革的4個(gè)文件

《重慶市人民政府關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見(jiàn)（渝府發(fā)〔2010〕78號(hào)）》《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革社會(huì)保障實(shí)施辦法（試行）的通知（渝辦發(fā)〔2010〕202號(hào)）》《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)戶籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法（試行）的通知（渝辦發(fā)〔2010〕203號(hào)）》和《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶實(shí)施辦法（試行）的通知（渝辦發(fā)〔2010〕204號(hào)）》。，在全市全面啟動(dòng)。

重慶市戶籍制度設(shè)計(jì)把握了維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益（特別是土地權(quán)益）和合理把握城市公共服務(wù)支撐能力的原則，被簡(jiǎn)稱為“3+5”轉(zhuǎn)戶模式，還被形象地概括為使轉(zhuǎn)戶農(nóng)民“保留3件衣服、再穿上5件衣服”。

農(nóng)民土地權(quán)益方面。過(guò)渡期的設(shè)置體現(xiàn)了政策彈性，即允許農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶后3年內(nèi)可保障其農(nóng)村宅基地、承包地、林地等的使用權(quán)和收益權(quán)，過(guò)渡期滿再依法自愿處置。此項(xiàng)政策后來(lái)在實(shí)際推行中進(jìn)行了合理調(diào)整，不再設(shè)置3年過(guò)渡期限制，轉(zhuǎn)戶居民可自愿選擇繼續(xù)長(zhǎng)期保留、按規(guī)定流轉(zhuǎn)、退出三種方式。文件還對(duì)農(nóng)民工退地類型、退地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及渠道、方式做了詳盡設(shè)計(jì)，如宅基地及附屬設(shè)施自愿退出，可通過(guò)地票交易的，產(chǎn)生的凈收益按85∶15的比例分配給轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工和集體經(jīng)濟(jì)組織，若不能地票交易的則按每畝9.6萬(wàn)元一次性結(jié)清；又如自愿退出承包地，則由村集體按承包剩余年限和每畝年平均收益標(biāo)準(zhǔn)給予轉(zhuǎn)戶居民補(bǔ)償，充分體現(xiàn)在現(xiàn)行法律制度下保障轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工既有土地權(quán)益。

城市公共服務(wù)方面。文件總體體現(xiàn)了轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工與現(xiàn)有城市居民權(quán)益的對(duì)等性設(shè)計(jì)，如明確提出轉(zhuǎn)戶后將在教育、醫(yī)療、就業(yè)及社會(huì)保障等方面與現(xiàn)有市民一致，且不以退出原農(nóng)村權(quán)益為前提。圍繞戶籍制度改革，系統(tǒng)設(shè)計(jì)了包括土地、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)及社會(huì)保障等制度，相互支撐，改變了就戶藉改戶藉的傳統(tǒng)思維，盡可能實(shí)行城鄉(xiāng)制度間理想與現(xiàn)實(shí)的有機(jī)結(jié)合，使轉(zhuǎn)戶農(nóng)民和社會(huì)適應(yīng)度增加。

研究表明，重慶農(nóng)民工戶籍制度改革政策設(shè)計(jì)具有三大特點(diǎn)：一是堅(jiān)持個(gè)人自愿，二是既有權(quán)益的保護(hù)，三是轉(zhuǎn)戶農(nóng)民與現(xiàn)有城市居民權(quán)益一致性。具體而言，還有五個(gè)方面值得進(jìn)一步分析。

第一，堅(jiān)持就業(yè)導(dǎo)向、轉(zhuǎn)戶自愿。能否有相對(duì)穩(wěn)定的就業(yè)是農(nóng)民工、政府均要考慮的前提。文件規(guī)定，若在主城區(qū)工作5年以上、區(qū)縣城工作3年以上者均可選擇遷入其區(qū)域。由農(nóng)民工自主決定轉(zhuǎn)戶過(guò)程。

第二，轉(zhuǎn)戶后與原城市居民待遇完全一致。文件規(guī)定，在就業(yè)方面，納入城市就業(yè)服務(wù)體系，參與就業(yè)培訓(xùn)，給予創(chuàng)業(yè)扶持，如社保補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼、培訓(xùn)補(bǔ)貼、小額貸款及貼息等扶持政策。住房方面，享受公租房保障體系，商品房相關(guān)稅費(fèi)減免。養(yǎng)老、醫(yī)療方面，人社局建立了與公安部門動(dòng)態(tài)對(duì)比轉(zhuǎn)戶居民數(shù)據(jù)信息機(jī)制，并對(duì)工業(yè)園區(qū)和各行業(yè)領(lǐng)域農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶后的社會(huì)保險(xiǎn)及時(shí)跟進(jìn)，由用工單位按城鎮(zhèn)職工標(biāo)準(zhǔn)依法繳納社保。教育方面，平等享受義務(wù)教育等相關(guān)教育服務(wù)。

第三，對(duì)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工保留其在農(nóng)村轉(zhuǎn)戶前同樣的權(quán)益。文件規(guī)定，未退出土地者仍可享有種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、征地補(bǔ)償收益等9項(xiàng)權(quán)益，保留其他與農(nóng)民身份有關(guān)的如計(jì)劃生育政策、計(jì)生獎(jiǎng)勵(lì)扶助等26項(xiàng)相關(guān)政策。

第四，鼓勵(lì)自愿退地者。文件規(guī)定，若自愿退出土地（宅基地、承包地、林地），對(duì)宅基地，按地票交易價(jià)相關(guān)比例給予轉(zhuǎn)戶者，或按規(guī)定價(jià)格（9.6萬(wàn)/畝）給予轉(zhuǎn)戶者；對(duì)承包地，將經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給經(jīng)營(yíng)大戶，將流轉(zhuǎn)費(fèi)給予轉(zhuǎn)戶者，使轉(zhuǎn)戶者取得財(cái)產(chǎn)性收入，成為入城的創(chuàng)業(yè)、安居資金之一。

第五，建立合理的轉(zhuǎn)戶成本分擔(dān)機(jī)制。市民化不論對(duì)政府、轉(zhuǎn)戶農(nóng)民還是社會(huì)，轉(zhuǎn)戶成本是客觀存在的，政府對(duì)此有充分考慮，并設(shè)計(jì)了多主體、即時(shí)與遠(yuǎn)期消化方案。如主體方面，設(shè)計(jì)由政府、用工企業(yè)（職工）、社會(huì)三方面各承擔(dān)1/3，政府主要體現(xiàn)在提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)（尤其是基本公共服務(wù)）方面，用工企業(yè)（職工）主要體現(xiàn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療中新增部分方面。以時(shí)間、發(fā)展換取對(duì)改革成本的消化，也是重慶戶改的顯著特點(diǎn)。房地產(chǎn)商等社會(huì)主體承擔(dān)轉(zhuǎn)戶居民退出宅基地所需的成本，按照每畝地票20萬(wàn)元計(jì)算，占土地出讓價(jià)款的2%～5%。

近年來(lái)，通過(guò)戶改及相關(guān)配套政策的實(shí)施，農(nóng)民工市民化取得初步成效，全市戶籍城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距有所縮小，城鎮(zhèn)化水平與質(zhì)量有所提高。重慶戶籍人口城鎮(zhèn)化率（常住人口城鎮(zhèn)化率）1997年、2010年、2013年分別為19.5%（31%）、29.9%（53%）、40.6%（59.6%），“十二五”以來(lái)的年均增長(zhǎng)明顯快于以前。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，戶改以來(lái)累計(jì)轉(zhuǎn)戶469萬(wàn)人左右，4年提高了約11個(gè)百分點(diǎn)。并且轉(zhuǎn)戶結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，轉(zhuǎn)戶居民權(quán)益保障基本到位，推進(jìn)過(guò)程中未出現(xiàn)重大糾紛事件，保障了社會(huì)穩(wěn)定，較好地促進(jìn)了社會(huì)公平和諧、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和城鄉(xiāng)資源加快互動(dòng)。

從重慶市戶籍制度改革的整體進(jìn)程看，前期與全國(guó)許多省市在戶籍制度上的改革探索很相似，戶籍制度改革的主動(dòng)權(quán)掌握在政府手中，農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)變的速度往往取決于政府有沒(méi)有經(jīng)濟(jì)和政治利益激勵(lì)放開(kāi)戶籍管制，允許農(nóng)民成為城市居民，農(nóng)民工市民化開(kāi)始的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都是一種被“選擇性”入籍。而2010年實(shí)行的以農(nóng)民工市民化為主體的戶籍制度改革，則出現(xiàn)了值得關(guān)注的變化，農(nóng)民工在戶籍轉(zhuǎn)變中的主動(dòng)權(quán)大大增加，政府在權(quán)益方面的妥協(xié)和讓步也大大增加。從演化博弈論角度看，二者博弈策略調(diào)整變化的原因主要有：其一，新型城鎮(zhèn)化帶來(lái)的利益是大家共同感受和追求的。無(wú)論是政府還是農(nóng)民工，都希望能夠分享紅利，近幾年重慶戶籍城鎮(zhèn)化率的較大提升應(yīng)是證明；其二，市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)乃至決定性作用，正逐步成為中國(guó)市場(chǎng)體制機(jī)制的主導(dǎo)。各方都存在自身的利益考慮，重慶農(nóng)民工各類群體對(duì)戶籍改革的態(tài)度不同，政府對(duì)戶籍改革條件的設(shè)置表明了這一點(diǎn)；其三，法制化取得較大進(jìn)展，制度、規(guī)則得到重視。各方利益開(kāi)始得到尊重、保護(hù)，特別是農(nóng)民工的權(quán)益，包括財(cái)產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)等，如農(nóng)民工在農(nóng)村的“三件衣服”，不是簡(jiǎn)單地要求放棄；其四，博弈雙方策略的改進(jìn)。特別是原來(lái)占強(qiáng)勢(shì)的政府方面，在進(jìn)程中積累有益的經(jīng)驗(yàn)（試錯(cuò)過(guò)程），朝有利于各方利益的方向改進(jìn)。這個(gè)案例具備演化博弈論的基本特征，在共同的目標(biāo)追求中，各方在不斷試錯(cuò)中調(diào)整自己的策略，這是重慶市戶籍制度改革具有全國(guó)典型性的地方。但是，重慶市戶籍制度改革中遇到的矛盾和問(wèn)題，表明這個(gè)博弈尚處于帕累托改進(jìn)階段，中國(guó)城鎮(zhèn)化的紅利還有很大空間，當(dāng)然，這需要有關(guān)環(huán)境和條件的進(jìn)一步改善。

重慶戶籍制度改革的經(jīng)驗(yàn)用現(xiàn)實(shí)驗(yàn)證了上文演化博弈的結(jié)論與分析，即要促進(jìn)農(nóng)民工市民化，政府需要適當(dāng)讓利，讓農(nóng)民工甩開(kāi)思想和經(jīng)濟(jì)上的包袱，更主動(dòng)地參與市民化進(jìn)程。

四、結(jié)論與政策建議

新型城鎮(zhèn)化下戶籍制度改革（這里主要考慮農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶方面）存在各方利益共同性和合作利益最大化的內(nèi)在邏輯，演化博弈的過(guò)程中選擇合作博弈是一個(gè)合理的方向，需要建立、完善合作博弈環(huán)境（合約），營(yíng)造合作博弈的良好條件，積極探索其路徑、方法與平臺(tái)。

其一，依法維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，積極提供城市公共服務(wù)，讓農(nóng)民工充分享受市民化“紅利”，充分尊重農(nóng)民工意愿。以經(jīng)濟(jì)和行政手段提升農(nóng)民工博弈地位，以促進(jìn)地位平等的方式實(shí)現(xiàn)真正意義上的權(quán)益保護(hù)，使博弈結(jié)果平等化。更多發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，分享戶改紅利，促進(jìn)農(nóng)民工市民化。

其二，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，與戶籍改革相關(guān)的國(guó)家層面法律法規(guī)需要修訂和完善。目前，各地關(guān)于農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶方面的戶籍制度改革探索都明顯遇到了“天花板”，如轉(zhuǎn)戶前后由于農(nóng)民工身份變化涉及的保留原身份權(quán)益承諾（農(nóng)村生育政策、計(jì)生獎(jiǎng)勵(lì)扶助、購(gòu)房契稅補(bǔ)貼、“三權(quán)”等權(quán)益）尚屬個(gè)別地方政府的改革探索；現(xiàn)有《擔(dān)保法》《物權(quán)法》對(duì)土地使用（耕地、宅基地、自留地、林地等）的相關(guān)規(guī)定與農(nóng)村及土地經(jīng)營(yíng)模式規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的現(xiàn)實(shí)需求有矛盾沖突。法律法規(guī)的模糊性不利于戶改的順利推進(jìn)，需要進(jìn)一步深化改革，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確“博弈合約”。

其三，樹(shù)立全國(guó)整體意識(shí)，形成要素自由流動(dòng)的環(huán)境。農(nóng)民工市民化既有政府與農(nóng)民工之間的博弈，站在區(qū)域?qū)用?，也有地方政府之間、地方政府爭(zhēng)取中央政府財(cái)力支持之間的博弈。發(fā)展不平衡導(dǎo)致的利益差異、成本分擔(dān)差異客觀存在，由此地方之間形成行政壁壘，這與農(nóng)民工流動(dòng)性、財(cái)富創(chuàng)造性和農(nóng)民工市民化產(chǎn)生巨大矛盾，社會(huì)保障體系、基本公共服務(wù)體系碎片化嚴(yán)重，從全國(guó)看這是影響農(nóng)民工市民化進(jìn)程快慢的主要因素之一。如地方政府財(cái)政獨(dú)立導(dǎo)致的市場(chǎng)分割，使農(nóng)民工輸出地和農(nóng)民工輸入地對(duì)待農(nóng)民工市民化態(tài)度和政策有較大差異；由于財(cái)力不同，各地爭(zhēng)取中央政府支持提高自身公共服務(wù)水平的博弈也在持續(xù)。需要通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)化，打破行政壁壘，促進(jìn)要素自由流動(dòng)。

其四，促進(jìn)“四化”同步，增強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展能力和水平。農(nóng)民工市民化必須建立在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市功能提升以創(chuàng)造更大的就業(yè)創(chuàng)業(yè)空間的基礎(chǔ)上。城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的前提，也是農(nóng)民進(jìn)城的利益驅(qū)動(dòng)力，必須大力推動(dòng)新型工業(yè)化。改善城市功能，提高承載能力，產(chǎn)城互動(dòng)，將為農(nóng)民工創(chuàng)造宜業(yè)宜居的環(huán)境。工業(yè)化、城市化又將能動(dòng)性地反作用于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。信息化及“Internet+”將給工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化增添動(dòng)力?！八幕蓖?，加快發(fā)展，才能為農(nóng)民工轉(zhuǎn)市民提供更好環(huán)境，同時(shí)營(yíng)造城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的社會(huì)新形態(tài)。

其五，協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，建立合理的各級(jí)財(cái)政分擔(dān)機(jī)制。要加快農(nóng)民工市民化，同時(shí)又要使轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工不成為城市二等公民，必須確保與原市民權(quán)益一致，但勢(shì)必加大財(cái)政支出的壓力。如在完善進(jìn)城務(wù)工人員各類基本社會(huì)保障的同時(shí)，需強(qiáng)化教育培訓(xùn)，提升進(jìn)城務(wù)工人員及其下一代本地化所需的基本素質(zhì)和技能。上述以公共服務(wù)為主的權(quán)益賦予，需要大量財(cái)力支撐，建立科學(xué)合理、符合中國(guó)和各地區(qū)發(fā)展實(shí)際的財(cái)政供給和分擔(dān)機(jī)制迫在眉睫。中央財(cái)政應(yīng)安排專項(xiàng)資金，地方財(cái)政按照一定比例安排配套資金，不斷完善中央和地方對(duì)農(nóng)民工市民化所需公共服務(wù)投入的合理分擔(dān)機(jī)制。特別是對(duì)跨?。ㄊ?、區(qū)）遷移農(nóng)民工本地市民化的區(qū)域，中央政府可建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)這些地方公共服務(wù)建設(shè)的支持；在土地等要素方面給予一定傾斜，以鼓勵(lì)這些地方更多地實(shí)現(xiàn)本地化的農(nóng)民工市民化。

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