王娟

備案審查是具有中國(guó)特色的憲法監(jiān)督制度。近年來(lái)，中央連續(xù)發(fā)文，要求建立“備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”。國(guó)家層面已建立了由中央辦公廳、全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳及法工委、國(guó)務(wù)院法制辦共同參與的備案審查協(xié)作機(jī)制。本市也應(yīng)積極地啟動(dòng)相關(guān)工作，以更好地推進(jìn)依法治市。

一、備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的背景情況

（一）我國(guó)的備案審查工作體系。體系包括兩個(gè)方面：一是分領(lǐng)域監(jiān)督、各負(fù)其責(zé)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“黨內(nèi)文件備案審查規(guī)定”）明確，上級(jí)黨委對(duì)下級(jí)黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件開(kāi)展備案審查。法律規(guī)定，上級(jí)人大有權(quán)對(duì)下級(jí)人大制定的地方性法規(guī)、決議決定開(kāi)展備案審查。國(guó)務(wù)院法規(guī)規(guī)章備案條例規(guī)定，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府制定的規(guī)章開(kāi)展備案審查。二是跨領(lǐng)域監(jiān)督。憲法、立法法、監(jiān)督法規(guī)定，各級(jí)人大對(duì)同級(jí)政府制定的規(guī)章、決定命令開(kāi)展備案審查。

（二）備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的基本內(nèi)涵。其內(nèi)涵是：為推進(jìn)備案審查工作深入開(kāi)展，加強(qiáng)各工作機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合，在黨委、人大和政府的備案審查工作機(jī)構(gòu)之間建立的協(xié)作機(jī)制。2012年頒行的黨內(nèi)文件備案審查規(guī)定率先提出建立該制度，其著力點(diǎn)在于保證黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律兩個(gè)規(guī)范體系的協(xié)調(diào)。黨的十八大以來(lái)，建立健全銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制又成為協(xié)同人大與政府備案審查工作的抓手。2016年的全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告指出：常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)與有關(guān)方面共同建立了法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（三）備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的積極意義。一是有利于統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)論是黨內(nèi)文件、人大法規(guī)，還是行政規(guī)范性文件，其審查都有一定標(biāo)準(zhǔn)。建立銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有利于深化對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)的研究，有助于審查標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，進(jìn)而推動(dòng)各系統(tǒng)文件制定工作的規(guī)范化。二是有利于工作的交流銜接。建立銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有利于各系統(tǒng)相互借鑒學(xué)習(xí)。建立銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，也有助于進(jìn)一步理順各級(jí)人大對(duì)同級(jí)政府文件的備案審查工作。

二、本市建立備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的必要性

（一）建立銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制是國(guó)家對(duì)地方部署的任務(wù)

2015年，中央辦公廳下發(fā)關(guān)于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見(jiàn)。2016年，中共中央下發(fā)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見(jiàn)》，再次提出：“推動(dòng)建立法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”。2016年，李建國(guó)副委員長(zhǎng)在第二十二次全國(guó)地方立法研討會(huì)上，要求地方人大“主動(dòng)加強(qiáng)與黨委、政府各備案審查工作機(jī)構(gòu)的協(xié)作配合，抓緊建立備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”。

（二）建立銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制是推進(jìn)全面依法治市的需要

上海十三五規(guī)劃綱要提出，要“始終把依法辦事作為做好一切工作的基礎(chǔ)”“依法決策、依法行政、依法管理”。隨著全社會(huì)法治觀念的不斷增強(qiáng)，人民群眾對(duì)規(guī)范性文件的合憲性合法性關(guān)注度越來(lái)越高。為深入落實(shí)全面依法治國(guó)，貫徹中央部署、回應(yīng)社會(huì)呼聲，上海應(yīng)該建立銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制以統(tǒng)籌推進(jìn)備案審查工作。

（三）建立銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制已有兄弟省市的法治實(shí)踐

2014年，重慶市委辦公廳制發(fā)了關(guān)于建立規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)。2015年，江蘇省制定了貫徹中辦關(guān)于備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見(jiàn)的實(shí)施辦法。廣東省在貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)決定的意見(jiàn)中提出：“要探索建立黨委、人大、政府備案審查的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”。2015年，浙江省對(duì)推動(dòng)建立黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查與行政規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制、落實(shí)政府與人大備案審查機(jī)構(gòu)的溝通聯(lián)系制度，開(kāi)展了系列工作。

三、關(guān)于本市建立備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的幾點(diǎn)建議

（一）借鑒中央和兄弟省市做法，研究銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制

國(guó)家層面和兄弟省市對(duì)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制已有規(guī)范和實(shí)踐，本市應(yīng)積極借鑒，啟動(dòng)對(duì)建立本市黨委、人大和政府之間相應(yīng)工作機(jī)制的研究。

（二）從行政規(guī)范性文件入手，探索多部門協(xié)作

修改后的行政訴訟法規(guī)定，公民、法人或者其他組織在提起行政訴訟時(shí)，可以提請(qǐng)法院對(duì)行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查。本市已出現(xiàn)相關(guān)案例。建議人大、政府會(huì)同法院，共同對(duì)行政規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題開(kāi)展研究。

（三）從信息化建設(shè)入手，夯實(shí)工作基礎(chǔ)

全國(guó)人大正擬用3年建立起覆蓋全國(guó)、功能完備、操作便捷的備案審查信息平臺(tái)。建議以落實(shí)全國(guó)人大信息化工作部署為契機(jī)，研究提升本市備案審查的整體信息化水平。