楊群紅
摘 要:新形勢(shì)下村官腐敗呈現(xiàn)出新的類型和特征。村官腐敗的類型主要有:侵吞國(guó)家利益;侵占集體利益;侵害村民利益;霸選、賄選干擾民主選舉。村官腐敗的主要特征有:案件面大量廣;扶貧和民生領(lǐng)域案件高發(fā);窩案、串案突出;“蒼蠅式”腐敗與“虎蠅型”腐敗并存;犯罪手段更加隱蔽和多樣化。村官腐敗有利益誘惑增大的現(xiàn)實(shí)原因,也有責(zé)任落實(shí)不力、監(jiān)督機(jī)制不完善、懲治不力等體制機(jī)制原因。治理村官腐敗,必須懲防并舉。要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任落實(shí)的監(jiān)督檢查,建立和完善村官“不易腐”的責(zé)任機(jī)制;強(qiáng)化對(duì)村官權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)管,建立和完善村官“不能腐”的監(jiān)督機(jī)制;完善法律法規(guī)制度,建立村官“不敢腐”的懲治機(jī)制。
關(guān)鍵詞:村官腐敗;類型;特征;治理
中圖分類號(hào):D26 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
文章編號(hào):1003-0751(2016)12-0014-07
“村官”指農(nóng)村黨支部成員和村民委員會(huì)成員。當(dāng)前,我國(guó)村官的主流是好的,涌現(xiàn)出了一大批具有無(wú)私奉獻(xiàn)精神、帶領(lǐng)群眾發(fā)家致富的優(yōu)秀村干部。但是,近年來(lái),隨著大批惠農(nóng)資金注入農(nóng)村和村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,村官可支配的資金和資源越來(lái)越多,在巨大的利益誘惑面前,一些人經(jīng)不起考驗(yàn),利用監(jiān)管機(jī)制的漏洞,采取虛報(bào)、冒領(lǐng)、截留等手段大肆貪污受賄。村官漸成腐敗的高發(fā)群體。2015年11月,中紀(jì)委官網(wǎng)點(diǎn)名通報(bào)的193起侵害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗案件中,有近6成涉及村干部。①村干部腐敗是極具離心力的腐敗,他們損害的是老百姓的切身利益,揮霍的是基層群眾對(duì)黨的信任,由此造成干群關(guān)系緊張,信訪案件升級(jí),有的甚至釀成群體性事件。新形勢(shì)下村官腐敗的蔓延正在嚴(yán)重侵蝕著黨的肌體,危害著黨的執(zhí)政基礎(chǔ),因此,必須高度重視,盡快尋求對(duì)策加以防范和治理。
一、村官腐敗的主要類型和特征
1.村官腐敗的主要類型
第一,侵吞國(guó)家利益。腐敗集中表現(xiàn)為:一些村官利用政策監(jiān)管方面的漏洞,采取虛報(bào)或偽造信息、冒領(lǐng)、挪用等手段貪污、侵占、騙取危房改造補(bǔ)貼金、退耕還林補(bǔ)助金、種糧補(bǔ)貼金、一事一議補(bǔ)助金、中央自然災(zāi)害補(bǔ)助金、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)建設(shè)資金等國(guó)家各項(xiàng)惠農(nóng)專項(xiàng)資金。這種類型的腐敗危害性就是直接侵吞國(guó)家利益。其手段主要有以下幾種。一是虛報(bào)。以虛報(bào)數(shù)據(jù)、虛列項(xiàng)目、虛報(bào)工程量等手段套取、騙取國(guó)家補(bǔ)助資金。如甘肅酒泉市瓜州縣梁湖鄉(xiāng)銀河村原黨支部書(shū)記楊國(guó)發(fā),虛報(bào)棉花種植面積30畝,套取棉花補(bǔ)貼資金3736.8元。②二是偽造信息。通過(guò)偽造虛假村民姓名,騙取國(guó)家惠農(nóng)資金。據(jù)新華社報(bào)道,湖北建始縣茅田鄉(xiāng)蘭鴻槽村三名村干部,利用職務(wù)之便,從2004年到2016年,通過(guò)偽造32個(gè)虛假農(nóng)戶姓名,共騙取國(guó)家退耕還林補(bǔ)助金49萬(wàn)元。③三是冒領(lǐng)。通過(guò)冒充他人的名義騙取國(guó)家惠農(nóng)資金。如四川射洪縣村支書(shū)兼村委會(huì)主任王某某以他人名義虛報(bào)冒領(lǐng)1萬(wàn)余元。④四是挪用。將國(guó)家撥付的惠農(nóng)專項(xiàng)資金挪作他用,有的用于村務(wù)開(kāi)支,有的供自己或親友營(yíng)利。2016年5月,中紀(jì)委通報(bào)的典型案例中,有17起屬于這類問(wèn)題。如湖南益陽(yáng)市高新區(qū)東部產(chǎn)業(yè)園魚(yú)形山村原黨支部書(shū)記劉云貴利用職務(wù)便利,先后4次挪用該村征地補(bǔ)償款共計(jì)1330萬(wàn)元,供親友進(jìn)行營(yíng)利活動(dòng)。⑤
第二,侵占集體利益。集中表現(xiàn)為:一些村干部在集體土地開(kāi)發(fā)利用等農(nóng)村集體“三資”(資源、資金、資產(chǎn))運(yùn)行過(guò)程中徇私舞弊,非法獲利。這種腐敗類型的危害性就是直接侵占村集體利益。其手段主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是利用職權(quán)低價(jià)承包集體土地,再轉(zhuǎn)包出去,從中賺取差價(jià)。如河南省漯河市舞陽(yáng)縣孟寨鎮(zhèn)澧河村原黨支部書(shū)記張健國(guó),將本村117畝土地以每畝每年80元的低價(jià)承包給其本人在內(nèi)的三個(gè)人,再轉(zhuǎn)包給其他人,直接獲利40萬(wàn)元。⑥二是違規(guī)出售、轉(zhuǎn)讓集體土地、礦山,利用職務(wù)之便直接侵占相關(guān)款項(xiàng)。如汕頭市潮南區(qū)成田鎮(zhèn)寧湖村原黨支部書(shū)記、村委會(huì)主任黃育輝,違規(guī)轉(zhuǎn)讓村集體土地165.56畝,非法收取相關(guān)款項(xiàng)418.6萬(wàn)元。⑦三是在集體土地出讓中受賄貪污。一些村官利用職權(quán)以較低的價(jià)格出賣集體土地從中收受巨額賄賂,有的直接將集體土地出讓補(bǔ)償款據(jù)為己有或挪作他用。如廣東中山市火炬開(kāi)發(fā)區(qū)宮花村原黨支部書(shū)記張連合,伙同公司財(cái)務(wù)人員,共同侵吞宮花村國(guó)有土地或土地補(bǔ)償款7249萬(wàn)元。⑧
第三,侵害村民利益。集中表現(xiàn)為:在低保戶確認(rèn)、貧困戶識(shí)別、危房改造資金發(fā)放方面,一些村官利用職務(wù)之便,違規(guī)為自己家屬和親友辦理手續(xù),或在惠農(nóng)資金發(fā)放時(shí)向村民收取一定的“好處費(fèi)”。這種腐敗的危害性就是直接侵害村民的切身利益。其手段主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一是在低保戶確認(rèn)、貧困戶識(shí)別、危房改造金發(fā)放方面,違規(guī)操作,失職瀆職。有的自己全家享受,有的優(yōu)親厚友,使真正需要救助的村民得不到及時(shí)救助。中紀(jì)委2016年5月通報(bào)的141起不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題案件中,有10多起屬于這類問(wèn)題。較典型的案例是寧夏回族自治區(qū)西吉縣蘇堡鄉(xiāng)張撇村原黨支部書(shū)記何彥慶,先后違規(guī)給自己和3個(gè)兒子辦理8個(gè)低保指標(biāo)。⑨二是利用落實(shí)國(guó)家各項(xiàng)惠農(nóng)政策之機(jī),以截留、克扣、收取手續(xù)費(fèi)等手段撈取“好處費(fèi)”,俗稱“雁過(guò)拔毛”式腐敗、“回扣式”腐敗。有的村干部將村民應(yīng)得的國(guó)家專項(xiàng)補(bǔ)貼款直接截留一部分歸自己所有;有的在為村民辦理低保手續(xù)、發(fā)放危房改造金、征地補(bǔ)助款時(shí),非法收取一定的“好處費(fèi)”。在全國(guó)各地通報(bào)的典型案件中,這種腐敗手段比較常見(jiàn)。如陜西省山陽(yáng)縣十里鋪鎮(zhèn)一村主任為村民申請(qǐng)低保后,困難群眾來(lái)領(lǐng)取時(shí),先要交500元的好處費(fèi),否則“一律免談”。⑩
2.村官腐敗的主要特征
第一,從發(fā)案趨勢(shì)看,村官腐敗高發(fā)易發(fā)、量大面廣。我們從一些地方查處的腐敗案件中村官所占的比例可以窺見(jiàn)。2014年到2015年,云南全省共查處村官違紀(jì)違法案件2128件2358人,占立案總數(shù)的37.69%。B112016年2月,中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站通報(bào)125起侵害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題,其中涉及村官犯罪的約占近4成。2016年8月8日,中紀(jì)委網(wǎng)站發(fā)布了湖南25起“雁過(guò)拔毛”式腐敗典型案件,14起發(fā)生在村級(jí)干部身上。
第二,從涉案領(lǐng)域看,惠農(nóng)扶貧等民生領(lǐng)域腐敗高發(fā)。近年來(lái),隨著國(guó)家各項(xiàng)惠農(nóng)資金注入農(nóng)村,數(shù)額越來(lái)越大,項(xiàng)目越來(lái)越多。由于完善的監(jiān)督機(jī)制尚未建立起來(lái),一些村干部對(duì)國(guó)家發(fā)放給村民的各項(xiàng)補(bǔ)貼資金,以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧、救災(zāi)、保險(xiǎn)等專項(xiàng)資金,有的“雁過(guò)拔毛”,有的貪污挪用,有的侵占私分,有的違規(guī)操作用來(lái)優(yōu)親厚友,使惠農(nóng)扶貧等民生領(lǐng)域成為村官腐敗的高發(fā)領(lǐng)域。2013年到2015年,檢察機(jī)關(guān)共查辦涉農(nóng)和扶貧領(lǐng)域貪污犯罪1.6萬(wàn)人。
第三,從涉案金額看,數(shù)額不大的“蒼蠅式”腐敗與數(shù)額巨大的“虎蠅型”腐敗并存?!吧n蠅式”腐敗是指級(jí)別較低的基層官員、貪污數(shù)額不大的腐敗現(xiàn)象,涉案金額一般在幾千元至數(shù)萬(wàn)元不等。主要表現(xiàn)為:一些村官貪污、截留、虛報(bào)、冒領(lǐng)各種扶貧、惠農(nóng)補(bǔ)貼金?!盎⑾壭汀备瘮∈侵敢恍┐骞賱?dòng)輒貪污挪用幾百萬(wàn)元,有的甚至上千萬(wàn)元,其危害程度不亞于“大老虎型”的腐敗分子,因而被網(wǎng)民稱為“虎蠅”。主要表現(xiàn)為:一些村干部在集體企業(yè)改制、集體土地征用出讓過(guò)程中瘋狂貪污受賄,涉案數(shù)額巨大,屬于“小官巨貪”型。2013年到2015年,全國(guó)各地公開(kāi)村官違紀(jì)違法案件171起,其中涉案金額超過(guò)千萬(wàn)元的案件有12起,總金額達(dá)22億元。如河北省固安縣宮村鎮(zhèn)馬公莊村原黨支部書(shū)記曹連生,在村莊新民居建設(shè)、土地流轉(zhuǎn)、土地承包工作中,非法占有、挪用村集體資金,侵占集體利益,涉案金額高達(dá)4200多萬(wàn)元。B12
第四,從涉案主體來(lái)看,“一把手”違法違紀(jì)比較多。村官中的“一把手”,是指村支部書(shū)記或村長(zhǎng)。由于村級(jí)事務(wù)的決策權(quán)往往集中在村支書(shū)、村主任等“一把手”的手中,村級(jí)“三資”管理、工程建設(shè)項(xiàng)目承包、惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)資金發(fā)放等重大事務(wù)的決策都由村支書(shū)、村主任等人說(shuō)了算,“一支筆”“一言堂”現(xiàn)象十分普遍。因此,在村官涉案的各類經(jīng)濟(jì)犯罪中“一把手”居多。2015年7月,中紀(jì)委網(wǎng)站通報(bào)曝光的131起案例中,涉及村支部書(shū)記、村委會(huì)主任的案件有72起,超過(guò)總數(shù)的一半。B132016年8月2日,中紀(jì)委通報(bào)9起扶貧領(lǐng)域的腐敗問(wèn)題典型案例中,有4起違紀(jì)違法主體為村委會(huì)主任或村黨支部書(shū)記。
第五,從涉案群體來(lái)看,窩案、串案突出。過(guò)去,村官侵害群眾利益大多是以會(huì)計(jì)、出納或村民組長(zhǎng)采用隱蔽手段單獨(dú)作案。目前已發(fā)展為村黨支部書(shū)記、村委會(huì)主任等主要負(fù)責(zé)人訂立攻守同盟,共同侵吞集體資產(chǎn)。廣西檢察機(jī)關(guān)近年立案的276件涉農(nóng)案件中,共同犯罪83件,達(dá)到30%;安徽省蕪湖市檢察機(jī)關(guān)近年來(lái)查辦的涉農(nóng)惠民領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件中,窩案、串案占涉農(nóng)惠民領(lǐng)域職務(wù)犯罪立案總?cè)藬?shù)的84.52%。一個(gè)很具有典型意義的案例是,河北村官劉會(huì)民受賄20斤黃金,全村幾乎所有村支部、村委會(huì)人員全部涉案,集體走上犯罪道路。B14
第六,從作案手段來(lái)看,更加隱蔽和多樣化。過(guò)去一些村官作案手段比較簡(jiǎn)單,大多以貪污、挪用公款或打白條等形式出現(xiàn)?,F(xiàn)在則是在體制、管理漏洞上做文章。他們往往利用在惠農(nóng)補(bǔ)貼的申報(bào)環(huán)節(jié)存在的漏洞,采取做假賬、虛列名單、偷刻印章、復(fù)印村民身份證、冒領(lǐng)等方式,或在申請(qǐng)審批過(guò)程中通過(guò)“吃拿卡要”等手段貪污受賄。如山東省東營(yíng)市河口區(qū)新戶鎮(zhèn)雙泉村原黨支部書(shū)記、村委會(huì)主任賈榮和,安排該村記賬員通過(guò)做假賬方式將村集體資金24.3萬(wàn)元截留,坐收坐支。B15
二、村官腐敗的主要原因分析
1.“村官”在巨大利益誘惑面前容易鋌而走險(xiǎn)
第一,大量國(guó)家惠農(nóng)資金注入農(nóng)村、集體資產(chǎn)快速增值,村官權(quán)力尋租機(jī)會(huì)增多。一是國(guó)家各項(xiàng)惠農(nóng)資金增多,使一些村官有了侵吞國(guó)家利益、侵害村民利益的機(jī)會(huì)。2008年以來(lái),隨著小康社會(huì)建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)步伐加快,國(guó)家的各項(xiàng)惠農(nóng)措施不斷加大。在這些項(xiàng)目資金的使用發(fā)放過(guò)程中,村“兩委”干部的自由裁量權(quán)較大,容易出現(xiàn)貪污、虛報(bào)、冒領(lǐng)、截留、克扣等腐敗現(xiàn)象。二是村集體經(jīng)濟(jì)力量增大,使一些村官有了侵占集體利益的機(jī)會(huì)。隨著城鎮(zhèn)化步伐的加大,許多近郊村的集體土地升值很快。特別是近年來(lái)一些近郊村在新城建設(shè)、舊城改造等領(lǐng)域,投資金額大,工程項(xiàng)目多,村官經(jīng)手的資金數(shù)額巨大。一些村干部面對(duì)巨額利益誘惑,往往鋌而走險(xiǎn),走上貪污、受賄的腐敗道路,“小官巨貪”現(xiàn)象多由此產(chǎn)生。
第二,村官特殊的政治身份和較低的經(jīng)濟(jì)待遇,容易使其濫用職權(quán)時(shí)無(wú)所畏懼。一是“似官非官”的特殊政治身份,容易使村官出現(xiàn)濫用職權(quán)現(xiàn)象。村官在農(nóng)村基層社會(huì)治理中干的是政府官員的工作,代表基層黨和政府掌握著一定的資源管理權(quán)和分配權(quán)。但村官的身份卻是地道的農(nóng)民,沒(méi)有行政級(jí)別,享受不到政府官員的待遇,又沒(méi)有穩(wěn)定的政治上升通道。于是一些村官就利用自己的特殊政治身份和地位,在國(guó)家惠農(nóng)資金管理發(fā)放時(shí)以權(quán)謀私,損公肥私。另一方面,一些村官認(rèn)為自己不是國(guó)家公務(wù)員,端的不是“鐵飯碗”,出了事大不了不當(dāng)村干部。因此,他們?cè)跒E用職權(quán)時(shí)會(huì)產(chǎn)生無(wú)所畏懼的心理。二是經(jīng)濟(jì)待遇低,容易鋌而走險(xiǎn)。在一些地方,村干部的月收入有的1000多元,有的只有五六百元,也沒(méi)有養(yǎng)老保險(xiǎn)和退休保障,他們心理很不平衡,一些人就轉(zhuǎn)而打起了貪污、截留、克扣惠農(nóng)資金的主意。
2.村官腐敗的源頭預(yù)防工作沒(méi)有跟上
第一,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委主體責(zé)任履行不力。一是在村干部選拔時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的指導(dǎo)和監(jiān)督不到位,使一些政治素質(zhì)不高、動(dòng)機(jī)不純的人鉆了空子。二是廉潔教育沒(méi)有及時(shí)跟上。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)農(nóng)村基層黨員干部的廉潔教育基本上仍停留在口頭和文件上,很少有具體措施,致使一些村干部沒(méi)有在思想上繃緊廉潔自律這根弦。三是權(quán)力監(jiān)督不到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)如何預(yù)防惠農(nóng)資金項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)貪污、截留、克扣等腐敗問(wèn)題缺乏有效監(jiān)督,導(dǎo)致扶貧領(lǐng)域成為村官腐敗的高發(fā)領(lǐng)域。四是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢執(zhí)法部門的工作支持力度不夠。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢工作人手不夠,聚焦主業(yè)不夠,沒(méi)有精力抓村級(jí)黨風(fēng)廉政建設(shè)。
第二,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任履行不力。一是沒(méi)有把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面,對(duì)村官腐敗問(wèn)題沒(méi)有做到早發(fā)現(xiàn)、早遏制,以致一些村官?gòu)倪`規(guī)違紀(jì)發(fā)展到違法犯罪。二是在查處村官違紀(jì)違法案件方面,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢力量薄弱和鄉(xiāng)村人情壓力,對(duì)村干部的腐敗行為不愿監(jiān)督也不敢監(jiān)督,甚至明知村干部有違規(guī)、違紀(jì)、違法行為,也事不關(guān)己,高高掛起。
3.監(jiān)督體系不健全,給村官權(quán)力尋租留下了一定空間
第一,上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對(duì)村官濫用職權(quán)很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部的監(jiān)督方面存在的主要問(wèn)題包括:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系,不便多監(jiān)督。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員少,沒(méi)有過(guò)多精力監(jiān)管。主要表現(xiàn)就是在惠農(nóng)資金發(fā)放方面監(jiān)管不到位。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村財(cái)務(wù)賬目監(jiān)管不到位,起不到真正的制約作用。雖然絕大部分地方都實(shí)行了“村賬鄉(xiāng)管”,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村財(cái)務(wù)的監(jiān)管主要是放在檢查村級(jí)財(cái)務(wù)開(kāi)支票據(jù)是否規(guī)范等表面現(xiàn)象,而對(duì)村級(jí)資金的使用情況卻缺乏有效的實(shí)質(zhì)性的檢查和監(jiān)督。四是縣鄉(xiāng)村干部存在利益糾葛,不敢監(jiān)督。近幾年的“村官腐敗”絕大多數(shù)與農(nóng)地征占、宅基地拆遷等有關(guān)。縣鄉(xiāng)政府工作人員在征轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地方面,需要與村委會(huì)人員搞好關(guān)系,有的甚至與村官相互勾結(jié),貪污受賄。因此,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部對(duì)村官腐敗問(wèn)題也存在著不敢監(jiān)督的問(wèn)題。
第二,同級(jí)監(jiān)督太軟,村“兩委”之間的相互監(jiān)督形同虛設(shè)。對(duì)村官的同級(jí)監(jiān)督主要是指村委會(huì)與支委會(huì)之間的監(jiān)督。同級(jí)監(jiān)督存在的主要問(wèn)題包括:一是村黨支部書(shū)記和村主任“一肩挑”,內(nèi)部監(jiān)督形同虛設(shè)?!耙患缣簟彪m然有利于協(xié)調(diào)推動(dòng)工作,但也使本來(lái)在組織程序上可以相互監(jiān)督的“兩委成員”在身份上模糊了,更容易形成“一言堂”。二是一些村“一把手”一手遮天,拒絕監(jiān)督。在村主任和村支書(shū)分設(shè)的地方,村長(zhǎng)或村支書(shū)誰(shuí)的勢(shì)力強(qiáng),誰(shuí)就成為“一把手”,就可以一手遮天,獨(dú)斷專行,拒絕村“兩委”人員的監(jiān)督。
第三,下級(jí)監(jiān)督太難,群眾對(duì)村官腐敗行為無(wú)從監(jiān)督、不敢監(jiān)督。對(duì)村官的下級(jí)監(jiān)督主要是指村民的民主監(jiān)督。在下級(jí)監(jiān)督方面存在的主要問(wèn)題包括:一是村務(wù)公開(kāi)流于形式,村民不知情無(wú)法監(jiān)督。雖然絕大多數(shù)村莊都按照上級(jí)要求實(shí)行了村務(wù)公開(kāi),但公開(kāi)的往往都是一些村民不關(guān)心的內(nèi)容,而對(duì)村民關(guān)心的土地轉(zhuǎn)讓、土地承包、工程發(fā)包、大額資金開(kāi)支、各項(xiàng)惠農(nóng)資金發(fā)放等重大村務(wù)事項(xiàng),卻不經(jīng)村民代表大會(huì)討論,不公開(kāi),而是由少數(shù)村干部“私下商量”決定,這為村干部搞“暗箱操作”、優(yōu)親厚友提供了條件和機(jī)會(huì)。二是村民監(jiān)督委員會(huì)設(shè)置存在問(wèn)題,群眾的民主監(jiān)督形同虛設(shè)。村民對(duì)村干部的民主監(jiān)督主要是通過(guò)村民監(jiān)督委員會(huì)來(lái)實(shí)施,但是,由于一些地方的村民監(jiān)督委員會(huì)負(fù)責(zé)人的設(shè)置存在問(wèn)題,有的直接由村委會(huì)成員兼任,這種自己監(jiān)督自己的形式使村務(wù)監(jiān)督形同虛設(shè)。有的村民監(jiān)督委員會(huì)負(fù)責(zé)人“附屬”意識(shí)強(qiáng),主動(dòng)放棄監(jiān)督權(quán),致使村監(jiān)會(huì)的監(jiān)督作用無(wú)法發(fā)揮。三是懾于村干部的威力,群眾不敢監(jiān)督。雖然一些村民發(fā)現(xiàn)了村干部存在的腐敗問(wèn)題,但因懼怕村干部打擊報(bào)復(fù),對(duì)村干部腐敗行為只能是敢怒而不敢言。四是村民以留守老人和兒童為主,他們的民主素質(zhì)和監(jiān)督能力都難以對(duì)村官形成有效約束。五是惠農(nóng)政策宣傳不到位,群眾不知情,無(wú)從監(jiān)督。
4.相關(guān)法律法規(guī)不完善,懲治村官腐敗缺乏剛性約束
第一,懲辦村官犯罪的機(jī)關(guān)存在職能交叉,容易出現(xiàn)“兩不管”狀態(tài)。根據(jù)我國(guó)《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋,檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)階段農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪行為具有立案管轄權(quán)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家工作人員實(shí)施的貪污、賄賂等職務(wù)犯罪具有立案管轄權(quán);公安機(jī)關(guān)則對(duì)非國(guó)家工作人員利用職權(quán)實(shí)施的職務(wù)侵占罪、挪用資金罪、受賄罪、行賄罪等職務(wù)犯罪具有立案管轄權(quán)。而村官的職務(wù)行為性質(zhì)具有雙面性。按照《中華人民共和國(guó)刑法》第九十三條第二款的解釋,當(dāng)村民委員會(huì)等村基層組織人員在協(xié)助人民政府從事救災(zāi)、搶險(xiǎn)、優(yōu)撫、救濟(jì)款物的管理,社會(huì)捐助公益事業(yè)款物的管理,國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)和管理,土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理,代征、代繳稅款,有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作,協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作等7種行政管理工作時(shí),其身份按“從事其他公務(wù)的人員”對(duì)待,在這些工作中出現(xiàn)的腐敗行為被定性為“貪污、受賄和挪用公款等犯罪”,由檢察機(jī)關(guān)管轄。村官在其他工作領(lǐng)域出現(xiàn)的犯罪,都按“非國(guó)家工作人員”處理,由公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?。這就形成了在懲辦村官犯罪時(shí)檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)的職能范圍的交叉,容易出現(xiàn)“兩不管”的狀態(tài)。這種管轄沖突或管轄空白,會(huì)影響案件的及時(shí)有力查辦,客觀上會(huì)助長(zhǎng)村官腐敗的僥幸心理。
第二,對(duì)一些犯罪村官懲罰較輕,形不成強(qiáng)烈的震懾效果。一是對(duì)涉案金額較小的犯罪以教育和紀(jì)律處分為主,對(duì)村官經(jīng)濟(jì)犯罪的打擊力度受到限制。按法律規(guī)定,農(nóng)村基層組織人員貪污不足5000元,職務(wù)侵占不足1萬(wàn)元的不能立案,只能移交當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門查處。由于大多數(shù)村官腐敗的涉案金額都較小,而有關(guān)部門查處村官腐敗時(shí)卻難度大、成本高,司法部門在處理時(shí)一般都是采取退賠和教育、黨紀(jì)處理為主的方式,使對(duì)村官經(jīng)濟(jì)犯罪的打擊力度受到限制。二是判緩刑的情況比較普遍,很難形成震懾效果。司法實(shí)踐上,考慮到村委會(huì)的自治性和村干部身份的特殊性,對(duì)村官犯罪的量刑較輕,一般都是按“非國(guó)家公職人員”處理,這樣的處罰結(jié)果對(duì)腐敗村官很難形成強(qiáng)烈的震懾效果。
三、防范和治理村官腐敗的對(duì)策建議
預(yù)防和治理村官腐敗,除了對(duì)村官加強(qiáng)教育、提高其素質(zhì)、營(yíng)造“不想腐”的氛圍外,最關(guān)鍵的是要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)管作用,制定責(zé)任清單,加強(qiáng)對(duì)村官權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督,加大懲治力度,形成震懾力量。
1.加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委“兩個(gè)責(zé)任”落實(shí)的監(jiān)督檢查,建立和完善村官“不易腐”的責(zé)任機(jī)制
第一,制定“兩個(gè)責(zé)任”清單,明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委紀(jì)委治理村官腐敗的責(zé)任。一是制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委“主體責(zé)任清單”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要把好選人用人關(guān),指導(dǎo)和監(jiān)督村民把綜合素質(zhì)高、服務(wù)意識(shí)強(qiáng)的鄉(xiāng)村優(yōu)秀人才選拔出來(lái),堅(jiān)決杜絕賄選現(xiàn)象。一旦發(fā)現(xiàn)有損害群眾利益的行為,及時(shí)、堅(jiān)決查處。加強(qiáng)對(duì)村官權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督,完善村“三資”管理制度和惠農(nóng)專項(xiàng)資金發(fā)放制度,防止出現(xiàn)監(jiān)管制度上的漏洞。大力支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢部門查處村官腐敗的工作。二是制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委“監(jiān)督責(zé)任清單”。履行好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)責(zé)任,對(duì)村官出現(xiàn)的苗頭性、傾向性問(wèn)題早發(fā)現(xiàn)、早處理。紀(jì)檢干部要經(jīng)常深入農(nóng)村群眾當(dāng)中,及時(shí)收集村干部侵害群眾利益問(wèn)題的線索,對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題較多、群眾來(lái)信來(lái)訪反映較多的村黨員干部及時(shí)約談、提醒。對(duì)村官腐敗易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域,開(kāi)展專項(xiàng)檢查。對(duì)村官中出現(xiàn)的侵害群眾利益的典型案例,經(jīng)常進(jìn)行點(diǎn)名道姓的高強(qiáng)度曝光。協(xié)助同級(jí)黨委履行好主體責(zé)任。
第二,推動(dòng)巡察監(jiān)督、紀(jì)檢工作向村級(jí)延伸,為落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”提供重要抓手。一是推動(dòng)巡察工作向村級(jí)延伸。巡視工作是黨內(nèi)監(jiān)督的主要形式,立足從早從小發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,形成震懾,是推動(dòng)黨委“主體責(zé)任”落實(shí)的重要抓手。巡視工作在市縣以下稱為巡察工作。為了充分發(fā)揮巡視工作的作用,必須創(chuàng)新巡視工作制度,推動(dòng)巡視工作向市縣延伸,在市縣以下建立巡察制度,并將其向村一級(jí)延伸。一些地方在這方面已經(jīng)進(jìn)行了積極的創(chuàng)新探索,取得了一定成效。例如,從2015年起,河南省在全省建立市縣黨委巡察制度,巡察工作已經(jīng)延伸到縣、鄉(xiāng)和重點(diǎn)村。河南省創(chuàng)新巡視工作的經(jīng)驗(yàn)在《人民日?qǐng)?bào)》等媒體得到了廣泛宣傳,值得學(xué)習(xí)推廣。二是推動(dòng)紀(jì)檢工作向村級(jí)延伸。紀(jì)檢工作向村級(jí)延伸是推動(dòng)紀(jì)委落實(shí)“監(jiān)督責(zé)任”的重要抓手。針對(duì)目前普遍存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢力量不足問(wèn)題,一些地方正在積極探索破解之道。根據(jù)江蘇省探索的經(jīng)驗(yàn),應(yīng)以縣為單位整合全縣的紀(jì)檢力量,成立多個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察工作室,分片進(jìn)駐農(nóng)村一線,農(nóng)村工作室直接設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn),便于經(jīng)常性地對(duì)一些重大項(xiàng)目、惠農(nóng)資金等重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)民生方面的工作進(jìn)行監(jiān)督檢查,也便于直接接待處理群眾的來(lái)訪工作。
第三,認(rèn)真貫徹《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》,激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部預(yù)防和遏制村官腐敗行為的責(zé)任意識(shí)。一是實(shí)行嚴(yán)肅的責(zé)任追究制度?!吨袊?guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》已于2016年7月頒布實(shí)施。依據(jù)條例規(guī)定,結(jié)合村級(jí)工作的特點(diǎn),重點(diǎn)強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、紀(jì)委在維護(hù)黨的廉潔紀(jì)律和群眾紀(jì)律方面的監(jiān)督檢查工作。對(duì)因“兩個(gè)責(zé)任”落實(shí)不到位導(dǎo)致村干部出現(xiàn)不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象的,要嚴(yán)肅追究鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、紀(jì)委、職能部門黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。二是實(shí)行責(zé)任倒查制度。針對(duì)對(duì)侵害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題不查處、走過(guò)場(chǎng),甚至有案不查、瞞案不報(bào)的單位,不僅應(yīng)追究單位的直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,還要往上倒查,追究縣級(jí)黨委和紀(jì)委的責(zé)任。
2.強(qiáng)化對(duì)村官權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)管,建立和完善村官“不能腐”的監(jiān)督機(jī)制
第一,建立村級(jí)權(quán)力“正負(fù)清單”制度,切實(shí)加強(qiáng)對(duì)村官權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。建立村官權(quán)力清單制度是從源頭上治理村官腐敗的重要舉措。近年來(lái),安徽天長(zhǎng)、陜西平利、山東威海、河南舞陽(yáng)等地都在積極探索建立村官小微權(quán)力清單制度。這些措施為村干部找到了“會(huì)干事”的“標(biāo)尺”和“不出事”的“戒尺”。根據(jù)各地的實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn),建立村官權(quán)力清單制度重點(diǎn)要做好兩個(gè)方面的工作。一是科學(xué)編制村官“權(quán)力清單”目錄?!罢媲鍐巍蹦夸浄矫妫簩⑸婕按寮?jí)事務(wù)的制度性規(guī)定進(jìn)行梳理,重點(diǎn)突出重大事項(xiàng)決策、項(xiàng)目招投標(biāo)、資產(chǎn)資源處置,以及宅基地審批、低保戶認(rèn)定、發(fā)展黨員等事關(guān)群眾切身利益、容易尋租的事項(xiàng),統(tǒng)一編制成簡(jiǎn)明易懂的《村級(jí)組織權(quán)力清單》,對(duì)每一項(xiàng)權(quán)力行使的邊界范圍、操作流程、監(jiān)督部門等方面做出具體規(guī)定?!柏?fù)面清單”目錄方面:規(guī)定村干部不得擅自違規(guī)處置村集體“三資”,個(gè)人不得利用職權(quán)參與購(gòu)買、承包或入股集體資產(chǎn),不得在項(xiàng)目建設(shè)、物資采購(gòu)、扶貧及惠農(nóng)資金發(fā)放等事務(wù)中暗箱操作、優(yōu)親厚友。二是制定“小微權(quán)力”清單應(yīng)做到因村制宜,不搞“一刀切”。在充分征求黨員和村民代表意見(jiàn)、建議的基礎(chǔ)上,結(jié)合本地本村的實(shí)際突出權(quán)力清單重點(diǎn)。在經(jīng)濟(jì)相對(duì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村及城市近郊村,重點(diǎn)圍繞“三資”管理、工程建設(shè)、發(fā)展黨員、土地征用等事項(xiàng)制定權(quán)力清單;在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)及邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū),重點(diǎn)圍繞國(guó)家惠農(nóng)政策、扶貧政策的落實(shí)等事關(guān)群眾切身利益的事項(xiàng)制定權(quán)力清單。
第二,完善審計(jì)監(jiān)督制度和財(cái)務(wù)監(jiān)督制度,發(fā)揮上級(jí)有關(guān)部門對(duì)村官經(jīng)濟(jì)行為的監(jiān)督作用。一是加強(qiáng)對(duì)村干部的任期審計(jì)和離任審計(jì)工作。在縣紀(jì)委牽頭督辦下,由縣組織、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、審計(jì)、監(jiān)察等部門聯(lián)合組成專門審計(jì)小組,每年兩次對(duì)村財(cái)務(wù)和黨風(fēng)廉政建設(shè)工作進(jìn)行檢查。對(duì)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、土地征用補(bǔ)償收入、惠農(nóng)資金使用等可列為重點(diǎn)審計(jì)檢查內(nèi)容。同時(shí),加強(qiáng)對(duì)村干部的離任審計(jì)工作,對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題,必須跟蹤督查,限期整改。二是把“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)引入農(nóng)村財(cái)務(wù)管理。將村級(jí)“三資”全部納入網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行交易,鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門通過(guò)網(wǎng)絡(luò)對(duì)交易過(guò)程進(jìn)行全程監(jiān)督。在村賬鄉(xiāng)管中,采取電子金融渠道走賬,便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門對(duì)村里財(cái)務(wù)收支進(jìn)行監(jiān)督。建立集民生資金數(shù)據(jù)查詢、數(shù)據(jù)預(yù)警、數(shù)據(jù)分析為一體的“民生資金云”大數(shù)據(jù)平臺(tái),通過(guò)在該平臺(tái)設(shè)置干部及親屬領(lǐng)取補(bǔ)助資金、人均領(lǐng)取補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等若干個(gè)督查模型,精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)民生資金發(fā)放和管理中存在的問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)對(duì)民生資金違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題的快速發(fā)現(xiàn)和及時(shí)處置。在該平臺(tái)上,群眾可以通過(guò)輸入身份證號(hào)碼查詢自己的民生資金收益情況。此項(xiàng)監(jiān)督平臺(tái)已經(jīng)在貴州黔東南州全面推開(kāi),收到了較好的監(jiān)督成效,這一做法可以在全國(guó)農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督中大力推廣。
第三,完善村務(wù)公開(kāi)制度,發(fā)揮群眾對(duì)村官的民主監(jiān)督作用。一是把村民關(guān)心的事項(xiàng)都列入村務(wù)公開(kāi)范圍。將農(nóng)村基層征地拆遷補(bǔ)償、集體資產(chǎn)出租出售、工程項(xiàng)目招投標(biāo)、宅基地審批、村級(jí)大額資金使用、各種惠農(nóng)資金的使用和發(fā)放等涉及村民切身利益的事項(xiàng)和群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題,都納入村務(wù)公開(kāi)的范圍,廣泛接受村民的監(jiān)督。如,2016年6月,重慶渝北區(qū)紀(jì)委出臺(tái)了《村干部及其直系親屬享受惠民政策情況必須全面公開(kāi)》的規(guī)定,村民可以通過(guò)村務(wù)公開(kāi)欄、聚居點(diǎn)公示欄、廣播、電視、短信、微信群、QQ群等,隨時(shí)查看村(居)干部及其直系親屬享受惠民政策的情況。二是把民主協(xié)商制度引入村級(jí)重大事務(wù)決策中。在重大村務(wù)決策中引入民主懇談會(huì)、民主聽(tīng)證會(huì)等基層民主協(xié)商制度。實(shí)現(xiàn)村務(wù)決策民主化是預(yù)防村官權(quán)力尋租的一項(xiàng)有力措施。如江西省分宜縣從2011年開(kāi)始探索把民主聽(tīng)證會(huì)制度引入低保戶確認(rèn)工作,取得了顯著成效,具有一定的借鑒意義。三是加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)。明確規(guī)定村兩委會(huì)成員不得兼任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員,同時(shí)引導(dǎo)群眾把那些為人正直、敢于堅(jiān)持原則、不怕得罪人的村民選到監(jiān)督委員會(huì)“當(dāng)家人”的崗位上來(lái)。為了激發(fā)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的工作積極性,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要將村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員補(bǔ)貼列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算,補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)可參照村“兩委人員”的補(bǔ)貼數(shù)額。如,廣東省規(guī)定,村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是村兩委成員補(bǔ)貼的四分之一左右。為了確保村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)依法履職,每年年底由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)及其成員的工作進(jìn)行民主評(píng)議,工作成效顯著的給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì),工作中不敢擔(dān)當(dāng)?shù)目郯l(fā)一定的工作補(bǔ)貼。
3.完善相關(guān)法律法規(guī),建立村官“不敢腐”的懲治機(jī)制
第一,完善相關(guān)法律法規(guī),為懲治村官腐敗提供有力的法律依據(jù)。一是建議制定《村兩委會(huì)選舉法》,對(duì)村官霸選、賄選行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。針對(duì)村官賄選腐敗問(wèn)題,在村“兩委”換屆選舉中,對(duì)候選人條件、違反選舉程序行為、破壞選舉行為及選舉糾紛等重大事項(xiàng),做出統(tǒng)一、具體的規(guī)定。把以種種手段嚴(yán)重破壞村級(jí)民主選舉的行為納入犯罪范疇,進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。借鑒我國(guó)港澳地區(qū)和國(guó)外的經(jīng)驗(yàn),在查處村官賄選腐敗案件時(shí),既要對(duì)行賄者(候選人)給予處分,又要對(duì)受賄者(村民)進(jìn)行責(zé)任追究和處罰。二是建議修改相關(guān)立法,明確規(guī)定農(nóng)村職務(wù)犯罪案件的立案?jìng)刹闄?quán)和管轄權(quán)都統(tǒng)一由檢察機(jī)關(guān)行使。鑒于公安機(jī)關(guān)在處理村官腐敗問(wèn)題時(shí)面臨的警力不足、成案率低等現(xiàn)實(shí)情況,建議將村民委員會(huì)等村基層組織人員利用職務(wù)便利侵吞、挪用公共財(cái)物,索取或非法收受他人財(cái)物,構(gòu)成犯罪的,以貪污、挪用公款或受賄罪論處,交由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行查處。
第二,對(duì)村官腐敗現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)厲懲治,發(fā)揮法律的震懾作用。一是縣、鄉(xiāng)紀(jì)檢監(jiān)察組織要加大對(duì)村官腐敗問(wèn)題的查處力度。把查處村官的腐敗行為作為預(yù)防、打擊腐敗的一個(gè)工作重點(diǎn),對(duì)已構(gòu)成犯罪的,應(yīng)依照刑法嚴(yán)加懲罰。二是對(duì)影響惡劣的村官腐敗案件,要嚴(yán)格緩刑的適用范圍,發(fā)揮法律的震懾作用。
注釋
①《靖邊一村干部挪用資金被查 去年陜西2320名村官被查》,《華商報(bào)》2016年1月27日。
②《套取項(xiàng)目資金被處分》,《蘭州晚報(bào)》2016年7月5日。
③《湖北建始縣三名村干部套取惠農(nóng)資金49萬(wàn)余元被開(kāi)除黨籍》,新華網(wǎng),http://news.xinhuanet.com/politics/2016-07/28/c_1119297389.htm,2016年7月28日。
④《白條入賬 村官套取20萬(wàn)被判貪污罪》,《四川法制報(bào)》2016年7月27日。
⑤《從紀(jì)委通報(bào)看基層腐敗如何雁過(guò)拔毛》,《新京報(bào)》2016年8月8日。
⑥《村支書(shū)號(hào)稱萬(wàn)歲:以晦氣為由逼辦喪事村民磕頭》,《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2016年5月5日。
⑦《廣州29名村干部租地受賄私分千萬(wàn)元獲刑》,《羊城晚報(bào)》2015年5月5日。
⑧《多地通報(bào)“小官腐敗”典型 有村官借征地?cái)控?cái)數(shù)千萬(wàn)》,人民網(wǎng),http://politics.people.com.cn/n/2015/0513/c1001-26992057.html,2015年5月13日。
⑨《九起扶貧領(lǐng)域腐敗問(wèn)題典型案例曝光》,《人民日?qǐng)?bào)》2016年8月2日。
⑩《扶貧頻現(xiàn)黑手:為群眾爭(zhēng)取一碗肉 干部要分一口湯》,《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2016年6月16日。
B11《云南懲治農(nóng)村腐敗已查處2000余村官》,《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2015年6月1日。
B12《微腐敗量大面廣 基層一把手違紀(jì)多發(fā)》,《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2016年8月15日。
B13劉成友:《治理村官腐敗須雙管齊下》,《人民日?qǐng)?bào)》2015年7月14日。
B14《河北涉黑村支書(shū)獲死刑 受賄5270萬(wàn)20斤黃金》,《北京青年報(bào)》2013年9月2日。
B15《重慶市渝北區(qū)出臺(tái)新規(guī)遏制“蠅貪”》,《人民日?qǐng)?bào)》2016年8月29日。
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