涂小雨

摘 要：制度執(zhí)行力是影響國家治理現(xiàn)代化水平的關(guān)鍵因素。當(dāng)前制度執(zhí)行力提升面臨的主要問題是：制度建設(shè)不協(xié)調(diào)不配套；制度執(zhí)行者的執(zhí)行意愿不足、執(zhí)行能力不強、執(zhí)行效果不佳；執(zhí)行監(jiān)督缺乏。提高制度執(zhí)行力，最關(guān)鍵的是用制度約束權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力，規(guī)范權(quán)力運行邊界和范圍；要圍繞權(quán)力責(zé)任設(shè)計相互銜接的制度，圍繞制度構(gòu)建科學(xué)有效的體系，提升制度權(quán)威；要打造良好的制度執(zhí)行環(huán)境，優(yōu)化制度執(zhí)行流程，推進治理方式轉(zhuǎn)型，培育和創(chuàng)新執(zhí)行文化。

關(guān)鍵詞：制度執(zhí)行力；執(zhí)行流程；執(zhí)行文化

中圖分類號：D63-3 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）12-0006-04

黨的十八屆三中全會提出了“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”①的改革總目標，“制度”成為改革的關(guān)鍵詞，“制度執(zhí)行力”成為當(dāng)前學(xué)術(shù)界的顯性話語，完善制度體系與提高制度執(zhí)行力成為決勝全面建成小康社會、加快推進現(xiàn)代化進程的關(guān)鍵之舉。制度執(zhí)行力的重要性在一定程度上超越了制度體系本身，因為制度只有在執(zhí)行中才能實現(xiàn)制度的功能作用。如何提高地方政府和各級黨政干部的制度執(zhí)行力，是當(dāng)前必須高度重視、認真解決的一個重要問題。

一、制度執(zhí)行力與國家治理現(xiàn)代化

1.什么是制度執(zhí)行力

制度制定之后，關(guān)鍵在于執(zhí)行。從制度本身來講，廣義上的制度不僅包括治理制度，還包括法律、非正式規(guī)則等?！爸贫仁侨藶樵O(shè)計的約束，這種約束塑造了人們的互動結(jié)構(gòu)。制度由正式約束（規(guī)則、法律、憲法等）、非正式約束（行為習(xí)慣、傳統(tǒng)習(xí)俗和自我施加的行為準則等）及其實施特征所構(gòu)成。它們共同決定了社會的激勵結(jié)構(gòu)，尤其是經(jīng)濟體的激勵結(jié)構(gòu)。”②中國特色社會主義制度需要不斷完善，但是目前最主要的問題是制度引導(dǎo)的功能和作用沒有充分發(fā)揮，制度執(zhí)行力不強，國家治理的有效性沒有充分體現(xiàn)。這是影響我國國家治理能力的主要因素?！皩τ谝话銈€人而言，執(zhí)行力就是辦事能力；對于領(lǐng)導(dǎo)者個人而言，執(zhí)行力就是領(lǐng)導(dǎo)力；對于團隊而言，執(zhí)行力就是組織的力量，是競爭力和戰(zhàn)斗力；對于企業(yè)而言，執(zhí)行力就是經(jīng)營能力；對于政府而言，執(zhí)行力就是行政能力和公信力。而衡量執(zhí)行力的標準是執(zhí)行的速度、力度和成效。”③執(zhí)行力是連接目標和結(jié)果的最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，是執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)。沒有強有力的執(zhí)行力，再好的設(shè)想也只是紙上談兵?！爸贫鹊膱?zhí)行力，其實就是人在執(zhí)行時候的力量、速度、效果等。所謂制度執(zhí)行力，是人執(zhí)行制度的能力。再好的制度如果人不去執(zhí)行，制度就形同虛設(shè)。因此，制度只有執(zhí)行起來才能起到制度的規(guī)范和引導(dǎo)作用，只有提升制度執(zhí)行力才能使我們的治理能力有所展示?！雹?/p>

2.制度執(zhí)行力的構(gòu)成要素

改革重在行動，制度重在執(zhí)行。制度執(zhí)行力主要包括制度執(zhí)行意愿、制度執(zhí)行能力、制度執(zhí)行效果。執(zhí)行的最終效果取決于執(zhí)行意愿和執(zhí)行能力。

雖然有超強的執(zhí)行能力，但是缺乏認真執(zhí)行的思想基礎(chǔ)，則很難取得好的執(zhí)行效果；雖然有超強的執(zhí)行意愿，但是缺乏較高水平的執(zhí)行能力，也無法取得好的執(zhí)行效果。制度執(zhí)行力分為三種：一是個體執(zhí)行力。主要是領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)行力。二是團隊執(zhí)行力。團隊中不同層次的組織之間必須保持制度執(zhí)行暢通，否則就會產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性障礙，內(nèi)耗并消解執(zhí)行能力。三是動態(tài)執(zhí)行力。從執(zhí)行過程來看，執(zhí)行力只有是持續(xù)性的、源源不斷的，才能保證各項事業(yè)的健康發(fā)展。

3.制度執(zhí)行力是國家治理能力的重要組成部分

制度執(zhí)行，事關(guān)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，事關(guān)中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政合法性，事關(guān)社會和諧穩(wěn)定，事關(guān)改革事業(yè)的成敗。黨的十八大以來，中央提出要把頂層設(shè)計與摸著石頭過河結(jié)合起來，這一思路強調(diào)制度建構(gòu)要與制度執(zhí)行相結(jié)合。“頂層設(shè)計”強調(diào)全國改革一盤棋，自上而下，注重改革的總體把握，即改革方向的可控性與改革目標的動態(tài)調(diào)整，逐漸形成適合我國國情、黨情、社情、民情，具有中國氣派、中國風(fēng)格、中國特色的制度體系，強調(diào)制度建構(gòu)?！懊^過河”強調(diào)改革的實踐性、探索性，強調(diào)制度執(zhí)行，強調(diào)實踐是檢驗改革成敗的唯一標準。新時期，改革的復(fù)雜性和不確定性增強，改革觸及到了深層次的社會利益、政治利益問題，難度不斷加大，改革的風(fēng)險不斷集聚集中，改革面臨新的阻力。改革沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以借鑒，推進全面深化改革，必須闖出一條新路來，不能止于容易改的淺層次問題，不能困于眼前遇到的障礙和壓力，不能囿于固有的傳統(tǒng)舊觀念的束縛和圍堵，要大膽試、大膽闖。習(xí)近平總書記提出：“只要對全局改革有利、對黨和國家事業(yè)發(fā)展有利、對本系統(tǒng)本領(lǐng)域形成完善的體制機制有利，都要自覺服從改革大局、服務(wù)改革大局，勇于自我革命，敢于直面問題，共同把全面深化改革這篇大文章做好?！雹菸覀儽仨氁愿母锏某尚⌒庞诿瘢粚崍?zhí)政之基。無產(chǎn)階級政黨取得革命勝利靠的是實踐探索和實干精神，靠的是鋼鐵般的革命意志和超強的制度執(zhí)行力。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨人深刻認識到了制度對于實現(xiàn)現(xiàn)代化的極端重要性，認為制度是根本性、關(guān)鍵性的問題，是改革必須首先面對的問題。但同時中國的改革開放具有特殊的時空條件，在完善制度的同時更需要加強制度的執(zhí)行，提高制度的執(zhí)行力。改革開放事業(yè)不可能坐等制度完善之后才進行，而是要在改革的過程中強化制度執(zhí)行，不斷建立新制度、完善新的制度體系。

二、制度執(zhí)行力提升面臨的三大短板

提升制度執(zhí)行力是推進國家治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。目前制度執(zhí)行力方面存在的突出問題是有些地方政府和黨政干部執(zhí)行力不足，主要表現(xiàn)形式為：存在濫用權(quán)力現(xiàn)象，法治意識淡薄，有法不依、以權(quán)代法、以權(quán)壓法，亂作為；“為官不為”問題突出，不作為；執(zhí)行能力不足，本位主義突出，溝通協(xié)調(diào)不夠，執(zhí)行效率低下；執(zhí)行意識淡薄，搞上有政策、下有對策，執(zhí)行政策虎頭蛇尾，搞形象工程。從制度執(zhí)行的角度看，執(zhí)行力不強有多種具體的表現(xiàn)形式，如抗令不行、歪曲執(zhí)行、逃避執(zhí)行、有禁不止、附加執(zhí)行、選擇執(zhí)行、盲目執(zhí)行、越位執(zhí)行、機械執(zhí)行、被動執(zhí)行、虛假執(zhí)行和錯誤執(zhí)行等。出現(xiàn)這些問題不是偶然的，既有個別黨政干部素質(zhì)不高等主觀方面的問題，又有執(zhí)行環(huán)境、執(zhí)行組織結(jié)構(gòu)、政府職能定位、制度機制等方面的客觀原因。全面深化改革，需要緊緊圍繞制度建設(shè)和制度執(zhí)行中存在的短板，綜合考慮，多方施策。

1.關(guān)于制度建設(shè)

制度建設(shè)的短板主要是制度建設(shè)存在不協(xié)調(diào)、不配套的問題，有些制度本身就存在重大缺陷。比如選人用人制度，我們雖有嚴格的干部選拔標準，但是在現(xiàn)實中并沒有完全得到落實，在實際操作中有時會出現(xiàn)“蘿卜招聘”、因人設(shè)位、德能不配位的現(xiàn)象。這表明選人用人制度在設(shè)計上存在缺陷，彈性空間太大，容易導(dǎo)致選人用人制度在實際運行中的變形走樣。比如招標制度，制度設(shè)計的出發(fā)點是為了降低市場交易成本、促進公平競爭，最終提高社會生產(chǎn)力，但現(xiàn)實中卻存在這樣的情況：在正常的招標程序下，價格越招越高，成本越招越高，市場效率沒有提高，人民群眾沒有得到實惠，招標制度沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。很顯然，招標制度存在重大缺陷。再比如價格聽證制度，現(xiàn)在好多地方舉辦的聽證會經(jīng)常遭到公眾“吐槽”，因為聽證會成了漲價會，最后的聽證結(jié)果一定是漲價，公眾只能被動接受。這樣的聽證會制度貌似程序合理，但是結(jié)果往往得不到社會認同，這非常值得我們認真反思。

2.關(guān)于制度執(zhí)行者

制度執(zhí)行方面，突出表現(xiàn)為執(zhí)行者的執(zhí)行意愿（思想認識）不足、執(zhí)行能力（執(zhí)行效率）不強，進而導(dǎo)致執(zhí)行效果不佳。制度制定之后，最終要靠活生生的、有目的有夢想有激情的人去執(zhí)行。毛澤東同志在抗戰(zhàn)時期就強調(diào)了制度執(zhí)行者——黨的干部的重要性，提出“正確的路線確定之后，干部就是決定的因素”⑥的著名論斷。從執(zhí)行意愿方面來看，主要存在擔(dān)當(dāng)精神不足、責(zé)任意識不強問題。為什么在現(xiàn)實中會出現(xiàn)“為官不為”的現(xiàn)象？就是因為某些干部怕?lián)?zé)任。應(yīng)該說，在當(dāng)前全面從嚴治黨、依規(guī)治黨的背景下，對黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的要求更嚴了、約束更多了。個別黨政干部抱守一種明哲保身、得過且過的處世態(tài)度，沒有強烈的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識，沒有堅定的理想信念，沒有真摯的為民情懷，為了不出事干脆少干事、不干事。不敢執(zhí)行、不愿執(zhí)行，最后就會演變成不能執(zhí)行。為官不為必然導(dǎo)致責(zé)任弱化，責(zé)任弱化必然導(dǎo)致能力弱化。從執(zhí)行能力方面來看，主要存在本領(lǐng)恐慌問題。新形勢新任務(wù)對領(lǐng)導(dǎo)干部治國理政提出了更高的要求和標準，不加強業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，不加強調(diào)查研究，不強化實踐歷練，很難適應(yīng)工作崗位的職責(zé)要求。能力不足，往往導(dǎo)致一些黨政干部在工作中回避主要矛盾、拈輕怕重、主次不分，而且特別容易犯全局性的決策錯誤。

3.關(guān)于執(zhí)行監(jiān)督

很多時候，制度之所以沒有得到有效執(zhí)行，關(guān)鍵在于缺乏監(jiān)督。我們常說信任不能代替監(jiān)督，嚴管就是厚愛，就是強調(diào)要用制度管人管事，以制度的剛性約束克服人性的弱點。在沒有監(jiān)督的情況下，一些人可能不做事，個別人有可能做壞事；在有監(jiān)督的情況下，個別人要做壞事也很難。要加強社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。要通過落實公民知情權(quán)將政府權(quán)力置于公眾的監(jiān)督之下?！氨Ｕ瞎裰闄?quán)可以促使政府活動更加透明，擴大公眾在國家治理中的參與，從而促進政府行政過程的民主化和法治化?！雹?/p>

三、提高制度執(zhí)行力的有效途徑

提高制度執(zhí)行力，最關(guān)鍵的是用制度約束權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力，規(guī)范權(quán)力運行邊界和范圍，圍繞權(quán)力責(zé)任設(shè)計相互銜接的制度，圍繞制度構(gòu)建科學(xué)有效的體系。要培育制度文化，提升制度權(quán)威，打造良好制度執(zhí)行環(huán)境。要教育廣大干部提高執(zhí)行制度的自覺性和堅定性。

1.執(zhí)行好現(xiàn)有制度

制度具有相對穩(wěn)定性，制度不能輕易更改，但并不表明制度就是一成不變的。另外，也不能因為現(xiàn)有的制度體系不夠完善，就在執(zhí)行現(xiàn)有制度時有選擇、有保留，一味地把執(zhí)行力的提高寄托在制度體系的不斷完善上。制度體系的完善是一個漫長的過程，也可以說是一個永不停息的過程，既有的一些制度自有其一定的合理性。制度之所以能夠指導(dǎo)現(xiàn)實生活，是因為制度具有適應(yīng)現(xiàn)實、順應(yīng)生活變動的特點，很多制度能夠歷經(jīng)考驗留存下來，說明其具有較高的合理性。很多現(xiàn)存的好制度雖然不是盡善盡美的，還有一定的改進空間，但在執(zhí)行現(xiàn)有制度時應(yīng)該不折不扣，嚴守制度底線。執(zhí)行好現(xiàn)有的制度是提高執(zhí)行力的重要體現(xiàn)和要求。制度體系的完善和制度執(zhí)行是兩個層次的問題。制度體系的完善屬于頂層設(shè)計和遠景規(guī)劃的范疇，是決策層面的問題；制度執(zhí)行雖然也要考慮制度本身的好與壞，但這不是首要考慮的問題，首要的問題就是如何更好地執(zhí)行現(xiàn)有制度，或者是創(chuàng)造性地執(zhí)行好現(xiàn)有制度。制度體系需要不斷完善，但是在制度改變之前，現(xiàn)有制度必須得到嚴格執(zhí)行，否則制度的權(quán)威將喪失殆盡。

2.優(yōu)化制度執(zhí)行流程

制度要能夠得到有效執(zhí)行，必須優(yōu)化執(zhí)行的組織結(jié)構(gòu)，完善制度執(zhí)行流程，細化執(zhí)行任務(wù)，提高制度的開放性。管理幅度理論認為，由于知識、能力、精力和經(jīng)驗的局限，管理者能夠直接管理的人數(shù)和機構(gòu)是有限的。因此，為了達到管理的目標，必須增加管理的層次。但管理層次如果無限增加，最終會使整個組織體無法有效運作，無法迅速適應(yīng)外界的變化，敏感性降低。而現(xiàn)在的有效辦法主要是推進扁平化管理，增加管理的幅度。不增加管理層次而僅僅增加管理幅度也會引起新的問題，比如人員素質(zhì)、組織結(jié)構(gòu)配合協(xié)調(diào)等。從執(zhí)行流程來看，應(yīng)該把握兩個原則：一是讓執(zhí)行者明白自己應(yīng)該做什么，知道努力方向；二是執(zhí)行者愿意去努力做，想把事情做好。在這個過程中，要對執(zhí)行者進行指導(dǎo)與監(jiān)管，明確執(zhí)行任務(wù)，制定操作標準，嚴格監(jiān)管督導(dǎo)。制度執(zhí)行流程中特別重要的一點是，要保證制度的開放性，讓人民群眾參與制度的制定，參與制度執(zhí)行的監(jiān)督。只有這樣，才能保證制度長久的生命力和適應(yīng)性，才能提供制度執(zhí)行的強大推動力。

3.推進治理方式現(xiàn)代化

執(zhí)行力方面存在的種種問題，很大程度上與長期以來依然嚴重存在的人治思想有關(guān)。人治是中國社會的傳統(tǒng)治理方式，人治文化經(jīng)過兩千多年的皇權(quán)社會逐漸浸潤到民族的血液里和思維方式中，已經(jīng)成為一種阻礙治理現(xiàn)代化、弱化執(zhí)行力的強大的習(xí)慣勢力。人治的方式也可能在某一時期某一地方形成很強的執(zhí)行力，但這種執(zhí)行力不可持續(xù)，缺乏理性的約束，容易在領(lǐng)導(dǎo)者本身意志轉(zhuǎn)向時走向反面，尤其是在領(lǐng)導(dǎo)者更換時更容易發(fā)生突然的政策斷裂，導(dǎo)致治理水平的倒退。要實現(xiàn)治國理政的現(xiàn)代化，就必須強調(diào)制度的重要性，黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部也要在觀念上有大的轉(zhuǎn)變，不能習(xí)慣于靠權(quán)力、靠強制來履行職責(zé)。很多時候我們埋怨群眾法治理念不強，沒有規(guī)則意識，其實有相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)干部自身的法治素養(yǎng)、規(guī)則意識也很淡薄。從長遠來看，靠制度而不是靠權(quán)力、靠法治而不是靠強制進行社會治理，更能夠保證社會長治久安，更能夠增強和鞏固黨的執(zhí)政合法性。

4.培育和創(chuàng)新執(zhí)行文化

人是一種文化存在，文化存在具有強大的慣性，文化存在決定了人生活的政治社會大環(huán)境。在既有的文化狀態(tài)下，人的行為選擇包括執(zhí)行選擇具有路徑的依賴性。對于執(zhí)行文化，要從根源上總體把握、整體推進。首先，要提高領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)行意愿。要在思想認識上增強領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行制度的主動性、積極性和創(chuàng)造性，點燃他們執(zhí)行制度的熱情，激發(fā)他們執(zhí)行制度的強大動力，使領(lǐng)導(dǎo)干部對制度認真執(zhí)行、快速執(zhí)行、主動執(zhí)行、創(chuàng)造性地執(zhí)行。人的潛力是巨大的，在不同的精神狀態(tài)下，人能做出完全不同的業(yè)績。要充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的潛力，使他們在制度執(zhí)行中創(chuàng)造出驕人業(yè)績。其次，要打造良好的執(zhí)行環(huán)境，全方位提升執(zhí)行者的道德操守、人文素養(yǎng)、工作能力、執(zhí)行水平。最后，要努力克服文化惰性。文化慣性一方面使優(yōu)秀的文化傳統(tǒng)成為提高制度執(zhí)行力的強大力量和載體，另一方面也容易導(dǎo)致文化惰性產(chǎn)生，影響制度執(zhí)行。一些人受文化惰性的影響而對制度執(zhí)行不力。因此，必須克服文化惰性的消極影響，對執(zhí)行人員進行指導(dǎo)和監(jiān)管，打造積極的、主動的良性執(zhí)行文化。

注釋

①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。

②[美]李·J.阿爾斯頓、[美]斯瑞恩·艾格森、[美]道格拉斯·C.諾斯：《制度變遷的經(jīng)驗研究》，楊培雷譯，上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2014年，第311—312頁。

③李拓：《制度領(lǐng)導(dǎo)》，國家行政學(xué)院出版社，2012年，第213頁。

④李拓：《制度執(zhí)行力是治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2015年第1期。

⑤習(xí)近平：《把握改革大局自覺服從服務(wù)改革大局 共同把全面深化改革這篇大文章做好》，《人民日報》2015年5月6日。

⑥《毛澤東選集》第2卷，人民出版社，1991年，第526頁。

⑦高曉霞、錢再見：《廉價政府及其公共權(quán)力邏輯——基于馬克思〈法蘭西內(nèi)戰(zhàn)〉的文本分析》，《學(xué)習(xí)論壇》2016年第6期。

責(zé)任編輯：浩 淼