（河南建筑職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河南 鄭州 450064）

PPP，即Public Private Partnership，廣義上講是指政府和社會資本合作。具體含義是在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付對價，保證社會資本獲得合理收益。

1 國內(nèi)PPP發(fā)展現(xiàn)狀

近年以來，在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，為民營資本積極參與投身社會公共服務(wù)建設(shè)提供了暢通渠道同時也促進了各級政府職能的轉(zhuǎn)變。國務(wù)院指出：發(fā)展PPP模式有利于使廣大人民群眾享受到優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)、利于培育經(jīng)濟增長新動力，促進打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)“雙引擎”。

目前，PPP改革已經(jīng)達到了預(yù)期的成果，“五位一體”制度體系初步形成，一大批民生保障項目落地，統(tǒng)一的PPP大市場已經(jīng)生根發(fā)芽。截至今年9月底，我國已進入開發(fā)階段的項目達6778個，總投資約10.1萬億元，其中已落地項目2388個，投資額約4.1萬億元。我國已成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場。

2 PPP模式的重要性

通過PPP模式引入，私營部門和政府部門在適合PPP模式的項目中可以取長補短、相互學(xué)習(xí)，彌補對方的不足、發(fā)揮各自的優(yōu)勢。特別是目前我國繼續(xù)深化經(jīng)濟領(lǐng)域改革，城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)方面也如火如荼地進行著市場化改革，PPP模式憑借著相對于傳統(tǒng)模式巨大的優(yōu)勢，可以以同樣的成本提供更多、質(zhì)量更高的公共產(chǎn)品和服務(wù)?？v觀PPP發(fā)展至今為人類社會帶來的巨大變化，其重要性可總結(jié)如下：

2.1 促進了投資主體的多元化，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的運作效率

即使在我國緣于特殊的國情，由政府部門所提供的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)運作效率相對較低這一世界性難題，可能比其他國家更加嚴重。通過引入PPP模式，利用私營部門來提供資產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門提供更多的資金和技能，促進了投融資體制改革。而且由于私營部門對項目的參與，可以很好地推動項目合作壽命周期內(nèi)的設(shè)計、施工、管理過程等的革新，從而提高辦事效率，有利于最佳管理理念和經(jīng)驗的傳播。

2.2 彌補財政預(yù)算缺口，減少費用超支

在城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資中政府長期承擔(dān)大量的資金的做法是司空見慣的，這在很大程度上使得政府財政預(yù)算負擔(dān)及其沉重。PPP模式的引入，可以很好地把民間資金引入到基礎(chǔ)設(shè)施建造的項目中，從而政府就能從大量瑣碎的事務(wù)中脫離出來，有利于政府轉(zhuǎn)換職能，即由過去傳統(tǒng)的公共服務(wù)的提供者加管理者角色輕松轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者，這樣不僅能減輕財政支出壓力，而且能更好地發(fā)揮市場的作用。

2.3 風(fēng)險共擔(dān)，利益共享

由于PPP項目一般情況下規(guī)模大、融資結(jié)構(gòu)復(fù)雜、參與方多、公共性等不確定因素多使其面臨風(fēng)險較大，在以往傳統(tǒng)采購中由于政府業(yè)主與企業(yè)在采購和交付過程中各自為了降低自身承擔(dān)的風(fēng)險都盡其所能地規(guī)避風(fēng)險，甚至在條件許允許的情況下將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給對方，這樣就很容易導(dǎo)致項目整體目標(biāo)的受損。但是，PPP項目區(qū)別于其他交易形式的最主要標(biāo)志是參與雙方合理分擔(dān)風(fēng)險。例如：私營部門對PPP項目中設(shè)計、建造等責(zé)任介入的差異，反映了公私雙方項目風(fēng)險的各種組合。因此，PPP涉及多方面的風(fēng)險共擔(dān)。

由于傳統(tǒng)上的政府部門主要關(guān)注的是公眾利益和公共服務(wù)能力，而私營部門“經(jīng)濟人”的特性使然更加關(guān)注商業(yè)回報，在現(xiàn)實運作過程中PPP恰好提供了雙方合作的契機，不僅使政府部門提升了公共管理能力并獲得公眾支持，而且有利于私營部門在公共產(chǎn)品及服務(wù)方面獲得合理的經(jīng)濟回報。政府部門和私營企業(yè)之間的互補性讓雙方能夠完美地彌合差異，最終共同完成目標(biāo)，從而實現(xiàn)真正意義上的風(fēng)險分擔(dān)利益共享。

2.4 應(yīng)用范圍廣泛

該模式使得政府部門和私營部門可以取長補短，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，彌補對方身上的不足。有助于雙方以最有效的成本為公眾提供高品質(zhì)、高水準(zhǔn)的服務(wù)，最終達成互惠共利的長期目標(biāo)。此項應(yīng)用突破了私營企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的多種限制，可廣泛適用于城市各類市政事業(yè)、地鐵、道路、鐵路、橋梁、收費站、火車站、機場、醫(yī)院、學(xué)校等。

3 PPP模式的風(fēng)險管理

風(fēng)險管理是PPP模式的成功的關(guān)鍵。如上面所闡述的由于PPP項目一般情況下規(guī)模大、融資結(jié)構(gòu)復(fù)雜、參與方多、公共性等不確定因素多使其面臨風(fēng)險較大，因此PPP項目風(fēng)險管理顯得尤為重要。根據(jù)PPP的“風(fēng)險分擔(dān)及收益分配機制”，風(fēng)險應(yīng)交給最能控制者承擔(dān)。一般情況下，政府部門承擔(dān)法律、政策、配套設(shè)施服務(wù)等風(fēng)險；私營企業(yè)承擔(dān)項目設(shè)計、建造、財務(wù)、運營、維護等一系列商業(yè)風(fēng)險；政府部門、私營部門共同合理承擔(dān)不可抗力等風(fēng)險。

PPP項目在具體的實踐中，由于一些地方受傳統(tǒng)觀念的影響，對新事物、新的發(fā)展理念認識、貫徹不到位，簡單地把PPP模作為政府的一種投融資手段，這種認識上的偏見使得風(fēng)險分配極其不合理，從而出現(xiàn)政府重建設(shè)輕運營、績效考核不完善、社會資本融資杠桿倍數(shù)過高等一系列泛化異化問題，為項目的成功完成埋下了一些隱性的風(fēng)險。

3.1 PPP模式的風(fēng)險分析

PPP模式的融資模式在整個過程都涉及到政府部門和私人部門的合作，包括項目的前期策劃、可行性研究、設(shè)計、建設(shè)、運營等一系列工作。因此，PPP模式所面臨的風(fēng)險不僅僅是融資過程中的風(fēng)險，PPP模式的風(fēng)險包括了各個階段所面臨的風(fēng)險。

其大致可以分為兩類：系統(tǒng)性風(fēng)險和非系統(tǒng)性風(fēng)險。系統(tǒng)性風(fēng)險指由整體政治、經(jīng)濟、社會等環(huán)境因素所引發(fā)的風(fēng)險，一般情況下，系統(tǒng)性風(fēng)險難以得到有效的管理；非系統(tǒng)風(fēng)險是指由項目參與方自身的原因所引起的風(fēng)險，例如項目所需資金超出預(yù)算、建設(shè)過程中缺乏有效監(jiān)督所導(dǎo)致的工程質(zhì)量問題、對項目未來現(xiàn)金流預(yù)測過于樂觀等，這些風(fēng)險都可以通過自身的努力得到有效管理。

3.2 PPP模式風(fēng)險的合理分配

風(fēng)險的合理分配可以按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，綜合考慮項目回報機制、市場風(fēng)險管理能力和政府風(fēng)險管理能力項等要素，在社會資本和政府間合理分配項目風(fēng)險。較合理的分配原則是：項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護等一系列商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由社會資本和政府合理共擔(dān)。最終可以：

1）減少風(fēng)險發(fā)生概率，降低風(fēng)險發(fā)生后造成的損失和風(fēng)險管理成本；

2）有利于合理分配項目各參與方的責(zé)任權(quán)利，以及使他們在項目整個壽命期內(nèi)保持理性的行為；

3）使各項目參與者能達到互惠互利、共贏的目標(biāo)。

風(fēng)險分配的目標(biāo)是使風(fēng)險在項目各參與方之間得到合理的、有效的、公平的分配，而不僅僅是簡單地把風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給另一方保證收益，或是為了追求高收益一味承擔(dān)風(fēng)險?！安捎肞PP模式就是要把盡量多的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私營企業(yè)”“承擔(dān)較多的風(fēng)險就可以獲得較多的回報”這些觀點是錯誤的。采用PPP模式的項目，如果在參與方中有一方承擔(dān)的風(fēng)險超出了自身承擔(dān)能力的范圍，一旦風(fēng)險失控，必然會導(dǎo)致所有參與方的受損。

綜上所述，PPP是一種能夠?qū)崿F(xiàn)“多贏”發(fā)展的模式，社會資本需謹慎對待PPP項目存在的風(fēng)險。政府在推廣PPP時要用其善、避其弊，避免一窩蜂而上，嚴格把控PPP模式的適用范疇、邊界，堅決杜絕不符合規(guī)范的項目濫竽充數(shù)，嚴厲打擊那些把商業(yè)項目和純工程項目包裝成PPP項目進行融資；真正做到規(guī)范項目開發(fā)，不觸底線、不碰紅線，做真PPP項目；創(chuàng)新管理方式，實現(xiàn)項目全生命周期動態(tài)管理。

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