周學(xué)武，柯善新，賀東北，吳南飛

(國家林業(yè)局中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院， 長沙 410014)

協(xié)同“多規(guī)合一”更新林地“一張圖”技術(shù)方法探討

周學(xué)武，柯善新，賀東北，吳南飛

(國家林業(yè)局中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院， 長沙 410014)

在“多規(guī)合一”工作中，林地專項(xiàng)規(guī)劃舉足輕重。同步更新林地“一張圖”、做好林地變更與公益林更新是必要的；先行摸清林地現(xiàn)狀，主動(dòng)銜接國土、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋等其它規(guī)劃有利于逐步縮小分歧；搭建合適的數(shù)據(jù)操作分析平臺(tái)，有利于在不同工作階段快速理清問題，即時(shí)恰當(dāng)響應(yīng)決策支持信息，促進(jìn)“多規(guī)合一”圓滿高效完成，同步建成高質(zhì)量的林地“一張圖”。

多規(guī)合一；林地“一張圖”；林地變更；林地規(guī)劃

建立完整的國土空間規(guī)劃與管控體系，將分行業(yè)的專項(xiàng)規(guī)劃統(tǒng)一到一張藍(lán)圖上，是“多規(guī)合一”的核心目標(biāo)[1-2]。其中的林業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃受約束條件多、涉及面積大、原有林地“一張圖”自身的問題也十分復(fù)雜[3-4]，因此平衡好林業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃往往是“多規(guī)合一”工作的難點(diǎn)。選擇好林地“一張圖”更新與規(guī)劃技術(shù)路線，針對(duì)技術(shù)難點(diǎn)積極應(yīng)對(duì)非常必要[5]。海南省是首個(gè)完成“多規(guī)合一”的省份，本文作者團(tuán)隊(duì)作為海南省“多規(guī)合一”林業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃、林地變更、公益林規(guī)劃落界技術(shù)組成員，參與了“多規(guī)合一”和林地“一張圖”同步建設(shè)工作，對(duì)其中關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)有一些心得和思考。目前，“多規(guī)合一”正面臨擴(kuò)大試點(diǎn)范圍、即將全面推行之際，加強(qiáng)技術(shù)方法的探討有益于該項(xiàng)工作的順利推進(jìn)。

1 “多規(guī)合一”概述

長期以來，我國國土空間規(guī)劃由行業(yè)主管部門主導(dǎo)，各自為政，且規(guī)劃的種類繁多，相互缺乏銜接，為區(qū)域發(fā)展與投資建設(shè)帶來極大困惑與浪費(fèi)[1-2,6]。從2013年起，國家將建立空間規(guī)劃體系、落實(shí)用途管制納入政府重要工作事務(wù)，開展了“多規(guī)合一”試點(diǎn)。2015年海南省作為全國唯一省域“多規(guī)合一”試點(diǎn)單位全面開展規(guī)劃整合，省政府主要領(lǐng)導(dǎo)帶頭抓，各部委積極支持配合，經(jīng)過反復(fù)的會(huì)議討論、測(cè)試、磋商、論證，取得成功，前后歷時(shí)約2年，可見成果得之不易，也為全國取得了寶貴經(jīng)驗(yàn)[5-6]。目前試點(diǎn)工作正逐步擴(kuò)大，只待時(shí)機(jī)成熟后全國推進(jìn)[2]。

2 林業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃技術(shù)工作難點(diǎn)

在“多規(guī)合一”工作中，林業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃需要融入到總體規(guī)劃中，與其它專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)，逐步解決沖突。每次的多規(guī)融合試探，都是一次痛苦體驗(yàn)。首先要整理分析林業(yè)自身的規(guī)劃要求，然后將格式轉(zhuǎn)換到總體規(guī)劃的格式。當(dāng)多規(guī)疊加提出解決沖突辦法時(shí)，專項(xiàng)規(guī)劃要能夠快速響應(yīng)，分析其帶來的影響，提出修正意見。多規(guī)辦據(jù)此提出新的規(guī)劃框架。針對(duì)新的框架，林業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃需要將格式導(dǎo)回到林業(yè)規(guī)劃格式，將林業(yè)規(guī)劃數(shù)據(jù)裝入進(jìn)去，重新分析各類指標(biāo)滿足情況，提出新的修改建議，迎接下一次的多規(guī)融合試探，直到最終達(dá)到“多規(guī)合一”。主要工作難點(diǎn)如下：

1) 林地現(xiàn)狀不清，與其它部門描述的土地利用現(xiàn)狀不一致。例如林地“一張圖”描述為有林地的小班，國土可能描述為農(nóng)作物。只有準(zhǔn)確掌握現(xiàn)地實(shí)際情況，才能更好地研判其歸宿。

2) 林業(yè)內(nèi)部數(shù)據(jù)有沖突。前期林地“一張圖”可能存在遺留問題[5]，如公益林專項(xiàng)規(guī)劃與“一張圖”沒有進(jìn)行對(duì)接，部分公益林地塊不在林地“一張圖”的林地范圍。此外，退耕還林工程地、集體林權(quán)制度改革已經(jīng)核發(fā)林權(quán)證的土地，也有可能沒有包含到林地“一張圖”范圍。

3) “多規(guī)合一”歸類的林地屬性與林業(yè)地類存在銜接問題。多部門規(guī)劃裝入同一圖層，如果完整保留各規(guī)劃的屬性，會(huì)十分雜亂，并存有沖突。因此多規(guī)辦會(huì)發(fā)布新的屬性集[1]，對(duì)林業(yè)地類進(jìn)行歸類。這樣每次與總體規(guī)劃進(jìn)行數(shù)據(jù)交換，都需要進(jìn)行屬性變換，處理不好會(huì)形成較大工作量。

4) 林地約束條件多，滿足條件更加復(fù)雜。首先是林地總規(guī)模的限制，其次是生態(tài)紅線約束因子，再有是公益林補(bǔ)償面積與規(guī)模限制。此外，一些林地是不可以隨意變更調(diào)出林地的，如公益林地、已發(fā)放林權(quán)證的土地、天然林、退耕還林工程地等等[3,4]。限制多，要滿足起來就更加復(fù)雜。

5) 數(shù)據(jù)格式與“多規(guī)合一”平臺(tái)有差異，對(duì)話困難?！岸嘁?guī)合一”選擇的數(shù)據(jù)格式是2000坐標(biāo)體系，而林地“一張圖”推薦的是西安80坐標(biāo)，每次進(jìn)行數(shù)據(jù)交換時(shí)，都需要進(jìn)行數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換。坐標(biāo)轉(zhuǎn)換參數(shù)是絕密數(shù)據(jù)，通常只能在省級(jí)測(cè)繪部門轉(zhuǎn)換。由于數(shù)據(jù)對(duì)接需要多次反復(fù)進(jìn)行，數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換相當(dāng)麻煩。

6) 林地小班多，需要多次與“多規(guī)合一”協(xié)調(diào)框架融合，數(shù)據(jù)處理工作量大。一般而言，林地占國土面積比例較大，而林地區(qū)劃是按自然植被現(xiàn)狀進(jìn)行勾繪的，小班線條曲折不規(guī)整，繪制的誤差相比較其它規(guī)劃通常也較大。林區(qū)縣林地小班數(shù)量大多都在3-4萬個(gè)以上，進(jìn)行一次維護(hù)工作量很大。當(dāng)多規(guī)辦進(jìn)行一輪協(xié)調(diào)后，會(huì)發(fā)布新的框架，林地小班數(shù)據(jù)需要再次融入該框架中去，涉及到眾多小班邊線調(diào)整和屬性數(shù)據(jù)的變更完善。

7) 決策層提出不同調(diào)規(guī)方案時(shí)，難以及時(shí)分析出評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)信息?！岸嘁?guī)合一”，是一個(gè)磨合的過程。針對(duì)問題，大家會(huì)提出不同的解決試探方案，如果能快速提供分析數(shù)據(jù)，無疑能加速合一進(jìn)程。

8) 按照林地變更調(diào)查要求產(chǎn)出變化圖層工作量大。林地變更完成后，需要形成地類變化信息?！岸嘁?guī)合一”過程會(huì)導(dǎo)致的小班變化更多，形成符合規(guī)范的變化圖層十分費(fèi)力。

3 同步更新林地“一張圖”技術(shù)方法

“多規(guī)合一”的過程，同樣也是錘煉林地“一張圖”的過程。為了優(yōu)質(zhì)高效完成“多規(guī)合一”與林地變更調(diào)查工作，應(yīng)當(dāng)把握好如下技術(shù)環(huán)節(jié)。

3.1 準(zhǔn)確把握林地現(xiàn)狀

林地變更的目標(biāo)就是要準(zhǔn)確反映現(xiàn)狀。在“多規(guī)合一”過程中，確定土地歸屬的重要依據(jù)還是現(xiàn)狀。只有準(zhǔn)確掌握現(xiàn)狀，在“多規(guī)合一”協(xié)調(diào)中才能爭取主動(dòng)。因此，盡早查清林地現(xiàn)狀是首要工作。按照林地變更調(diào)查方法，結(jié)合遙感判讀、管理資料、重點(diǎn)圖斑現(xiàn)地調(diào)查資料等，及時(shí)更新林地小班現(xiàn)狀信息。

3.2 盤清林業(yè)家底

厘清內(nèi)部數(shù)據(jù)關(guān)系，補(bǔ)全漏劃林地小班。在林地變更工作中，厘清公益林區(qū)劃界定、天然林規(guī)劃、集體林改、自然保護(hù)區(qū)與森林公園界線、退耕還林工程等數(shù)據(jù)，這些資料中的一些小班是應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為林地的。如果以前沒有包含到林地“一張圖”范圍，應(yīng)在“多規(guī)合一”準(zhǔn)備時(shí)增補(bǔ)進(jìn)來。

3.3 提前主動(dòng)銜接國土等其它規(guī)劃

主動(dòng)銜接國土、城建、海洋、交通、旅游等規(guī)劃，做好專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)接預(yù)案。要想在“多規(guī)合一”中爭取主動(dòng)，就應(yīng)當(dāng)提前與其它規(guī)劃進(jìn)行對(duì)接，主動(dòng)解決問題。至少要與國土、城建、海洋等占地較大的規(guī)劃進(jìn)行對(duì)接。對(duì)現(xiàn)狀描述有出入的先行查明，對(duì)國土劃歸林地己方?jīng)]有納入的小班收作后備補(bǔ)充林地資源，對(duì)方規(guī)劃作為非林地又與現(xiàn)地相符的主動(dòng)退出。

3.4 排序林地規(guī)劃約束條件

排列林地規(guī)劃需要滿足條件的順序，評(píng)估其寬松程度，該堅(jiān)守的要堅(jiān)守，可讓步的心中有數(shù)。按重要度做一個(gè)規(guī)劃條件排序是一個(gè)好方法。林地總規(guī)模、幾項(xiàng)生態(tài)紅線指標(biāo)、國家及省級(jí)公益林面積、天然林面積、自然保護(hù)區(qū)和濕地公園、森林公園面積、已經(jīng)發(fā)放林權(quán)證的集體林改土地、享受退耕還林政策的退耕地等，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保護(hù)，不可隨意讓步。而宜林地、無立木林地、一般灌木林地、經(jīng)濟(jì)林地等則可以排在靠后的位置，滿足優(yōu)先調(diào)整的需要。在調(diào)整中，隨時(shí)掌握這些指標(biāo)的變化，做到心中有數(shù)。

3.5 合理規(guī)劃GIS工作平臺(tái)與跨平臺(tái)交換數(shù)據(jù)途徑

“多規(guī)合一”工作平臺(tái)是大家都要遵守的公共準(zhǔn)則，林地變更調(diào)查往往有自己的軟件環(huán)境和格式規(guī)定。為使數(shù)據(jù)交換更加容易，盡量降低平臺(tái)跨越難度，規(guī)劃好林地平臺(tái)與交換途徑非常必要。一種途徑是搭建一個(gè)與“多規(guī)合一”平臺(tái)完全兼容的環(huán)境，主要林地調(diào)整變更工作在這一平臺(tái)完成，最后一次性轉(zhuǎn)換為林地變更規(guī)格數(shù)據(jù)；另一種是仍以林地變更調(diào)查專業(yè)軟件為主工作平臺(tái)，協(xié)調(diào)好每次交換數(shù)據(jù)的渠道。作者強(qiáng)烈推薦第一種途徑，畢竟要做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備，不是簡單幾個(gè)回合能完成的。

3.6 科學(xué)設(shè)計(jì)工作平臺(tái)屬性庫

設(shè)計(jì)好工作平臺(tái)屬性庫，做到一庫多用，快速應(yīng)變很重要。載入“多規(guī)合一”庫的林地信息是很有限的，林地規(guī)劃工作還需要更多信息進(jìn)行支撐。工作數(shù)據(jù)庫應(yīng)當(dāng)包括這些字段：一是“多規(guī)合一”需要的屬性集；二是林地變更調(diào)查的屬性集；三是公益林等專項(xiàng)規(guī)劃所需要的屬性集；四是描述與其它規(guī)劃關(guān)系的屬性集，如國土規(guī)劃地類、城建規(guī)劃地類等；五是描述調(diào)整狀態(tài)的屬性集，如描述林地小班在某次決策中確定、劃出、不確定等狀態(tài)。這類字段可以按數(shù)字類型多做幾個(gè)保留字段，以便響應(yīng)難以預(yù)見的分析結(jié)果；六是與“多規(guī)合一”庫掛接的林地小班唯一碼字段，“多規(guī)合一”庫返回后，通過該字段關(guān)聯(lián)到林業(yè)詳細(xì)信息表，快速回到變更操作環(huán)境。

3.7 軟件開發(fā)是解決重復(fù)繁瑣勞動(dòng)的利器

適度軟件開發(fā)，快速產(chǎn)出重要數(shù)據(jù)分析表。每次變更后，進(jìn)行林業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，描述各類規(guī)劃指標(biāo)的滿足情況需要反復(fù)進(jìn)行。為此，將重要信息進(jìn)行整理，歸納為幾個(gè)統(tǒng)計(jì)表格樣式，進(jìn)行軟件開發(fā)快速產(chǎn)出統(tǒng)計(jì)表格很有必要[7]。不一定進(jìn)行成套系統(tǒng)開發(fā)，完成幾個(gè)統(tǒng)計(jì)分析模塊就好。最好能自定義統(tǒng)計(jì)范圍和分組字段，以便利用有限的幾個(gè)表格模板，任意自由地產(chǎn)出分析數(shù)據(jù)。

3.8 優(yōu)化林地變化圖斑生成方式

林地變更調(diào)查專項(xiàng)軟件對(duì)于林地變化圖斑產(chǎn)出設(shè)定了方式，用于“多規(guī)合一”情形，生成的變化圖斑多，大量的所謂變化是因?yàn)橐?guī)劃調(diào)整原因，要逐個(gè)變化小班進(jìn)行維護(hù)工作量巨大。其實(shí)變化圖層重點(diǎn)想得到的信息是林業(yè)經(jīng)營管理活動(dòng)帶來的地類變化信息，如林地征占用、毀林開墾、采伐、營造林等。據(jù)此，本文建議的方式是分兩步完成。一是在“多規(guī)合一”之前，進(jìn)行林地現(xiàn)狀調(diào)查和小班信息更新后，即進(jìn)行第一次變化圖斑生成工作，此階段變化圖斑少，且大多與經(jīng)營管理活動(dòng)有關(guān)，填寫變化原因也比較容易；二是在“多規(guī)合一”之后，再生成一次變化圖斑，與第一次結(jié)果疊合，重疊部分采用第一次變化圖斑的屬性值，其它批量賦值變化原因，作為規(guī)劃調(diào)整原因處理。

4 問題討論

4.1 “多規(guī)合一”過程中林地“一張圖”的更新必須同步進(jìn)行

在配合“多規(guī)合一”過程中，事實(shí)上完成了林地變更調(diào)查的核心工作，在此基礎(chǔ)上形成林地變更調(diào)查成果事半功倍。另一方面，如果不按林地變更調(diào)查的要求配合“多規(guī)合一”，一些重要工作就可能做不到位，例如對(duì)林地現(xiàn)狀調(diào)查質(zhì)量、對(duì)重要規(guī)劃指標(biāo)的把握等，如果“多規(guī)合一”完成后再發(fā)現(xiàn)林地變更存在問題，解決起來將十分困難。

4.2 林地“一張圖”應(yīng)與“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接

“多規(guī)合一”體現(xiàn)了大規(guī)劃、總規(guī)劃的概念，其數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁鲗ｍ?xiàng)規(guī)劃的支持。林地“一張圖”在數(shù)據(jù)坐標(biāo)體系、文件格式、屬性集合等方面應(yīng)主動(dòng)與“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接，使林地?cái)?shù)據(jù)取得出來、放得進(jìn)去[1,5]。這不僅是“多規(guī)合一”初次建立工作的需要，也是以后利用空間規(guī)劃開展用途管控工作的需要。

4.3 “規(guī)劃林地”與“現(xiàn)狀林地”不可混淆

在“多規(guī)合一”工作中，一些技術(shù)人員往往容易忽視這一問題，只注意形成林地規(guī)劃圖，不在意現(xiàn)狀林地概念。因規(guī)劃原因，一些現(xiàn)狀林地調(diào)出了林地范圍，準(zhǔn)備用于開發(fā)，但并不表示林業(yè)部門對(duì)這些地不管了，要改變其林地用途，按照國家現(xiàn)有法律法規(guī)，必須辦理占用征用林地手續(xù)，而不是僅僅通過規(guī)劃調(diào)整就可以的。因此，在林地“一張圖”中對(duì)規(guī)劃林地之外的現(xiàn)狀林地要做好標(biāo)記，并依法加強(qiáng)林地使用管理是十分必要的。

4.4 公益林地變更需要慎重對(duì)待

公益林的區(qū)劃界定、管理、補(bǔ)償有一系列規(guī)定，國家級(jí)公益林涉及中央財(cái)政補(bǔ)償政策與老百姓切身利益。在進(jìn)行“多規(guī)合一”工作中，難免會(huì)涉及公益林的變更與調(diào)整，因此調(diào)整工作必須與“多規(guī)合一”同步進(jìn)行，在工作形式上要讓各級(jí)公益林管理部門參與。涉及退出的，因公益林規(guī)模屬于政府生態(tài)目標(biāo)，應(yīng)提請(qǐng)決策層明確答復(fù)。同時(shí)這些調(diào)整涉及與老百姓的補(bǔ)償與管護(hù)協(xié)議，要維護(hù)老百姓的合法權(quán)益。

5 結(jié)語

“多規(guī)合一”是國家、省、縣級(jí)人民政府實(shí)施區(qū)域空間規(guī)劃與用途管制的基礎(chǔ)工作，是當(dāng)前乃至將來一段時(shí)期政府規(guī)劃管理工作的重點(diǎn)，是大勢(shì)所趨。林地“一張圖”建設(shè)已經(jīng)成為林業(yè)管理工作的依據(jù)與基礎(chǔ)，作為重要專項(xiàng)規(guī)劃之一，配合好“多規(guī)合一”是其不可推卸的責(zé)任，也只有這樣林地“一張圖”才更具有生命力與發(fā)展空間。促進(jìn)林地“一張圖”與“多規(guī)合一”技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的融合，協(xié)調(diào)好其同步更新機(jī)制非常必要。本文的分析討論還僅僅只是結(jié)合了海南省“多規(guī)合一”與林地“一張圖”建設(shè)的實(shí)際技術(shù)工作，一定還有其它關(guān)鍵問題不曾顯現(xiàn)，一定還有更好的問題解決途徑。希望通過更多的技術(shù)積累與討論，不斷提高協(xié)同技術(shù)體系，完善林地“一張圖”更新技術(shù)規(guī)范，讓以圖管地更加科學(xué)合理。

[1] 桂德竹,王碩,張成成. “多規(guī)合一”空間規(guī)劃底圖編制方法[J].測(cè)繪與空間地理信息,2016,39(8):20-23.

[2] 謝英挺,王偉.從“多規(guī)合一”到空間規(guī)劃體系重構(gòu)[J].城市規(guī)劃學(xué)刊,2015,223(3):15-21.

[3] 許等平,李暉,龐麗杰,等.全國林地“一張圖”數(shù)據(jù)庫建設(shè)及擴(kuò)展應(yīng)用[J].林業(yè)資源管理,2015(5):36-43.

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[7] 鄭紅,羅為檢. 計(jì)算機(jī)工具軟件在林地落界中的應(yīng)用研究[J].中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃,2013,32(2):42-48.

TheDiscussionofUpdatingForestlandOneMapTechniqueAssistingwithMultiplePlansIntegration

ZHOU Xuewu，KE Shanxin，HE Dongbei，WU Nanfei

(Central South Forest Inventory and Planning Institute of State Forestry Administration，Changsha 410014，Hunan，China)

During the working progress of multiple plans integration,forestland special project plays a decisive role.It is necessary to update forestland one map, forestland change and public welfare forest renewal. Understanding and connecting the current situation of forestland and other projects like land, urban-rural construction and ocean wouldnarrow diversion between each other.Through establishing appropriate data operation and analysis platform could benefit to sorting out problems in different working progress,respond to decision supporting information appropriately,complete multiple plans integration in a satisfactory and efficient way and build a high quality forestland one map all together.

multiple plans integration；forestland one map；forestland change；forestland project

2017-07-28

周學(xué)武(1965-)，男，湖北人，高工，主要從事森林資源監(jiān)測(cè)技術(shù)與管理工作。

柯善新(1962-)，男，湖北人，教授級(jí)高工，主要從事森林資源監(jiān)測(cè)和林業(yè)信息化工作。

F326.2

B

1003-6075(2017)03-0001-04

10.16166/j.cnki.cn43-1095.2017.03.001