豐茗

（鄭州大學(xué)數(shù)學(xué)與統(tǒng)計學(xué)院，河南 鄭州 450000）

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地方政府債務(wù)現(xiàn)狀調(diào)查研究

豐茗

（鄭州大學(xué)數(shù)學(xué)與統(tǒng)計學(xué)院，河南 鄭州 450000）

在全球經(jīng)濟危機的影響下，中國政府通過發(fā)行地方政府債券來拉動經(jīng)濟增長，增強地方投資能力。但是正是由于這一政策導(dǎo)向，我國的地方政府債務(wù)規(guī)模劇增。我國地方政府債務(wù)狀況及其風(fēng)險獲得全社會高度關(guān)注。本文從地方政府債務(wù)特點、存在問題及發(fā)展方向三個方面分析這一現(xiàn)狀。通過列舉大量官方數(shù)據(jù)進行論證，并提出建議。

地方政府債務(wù)；國際貨幣基金組織；融資平臺；財政部；風(fēng)險預(yù)警

2008年受全球經(jīng)濟危機的影響，中國政府通過發(fā)行地方政府債券來拉動經(jīng)濟增長，增強地方投資能力。通過擴大內(nèi)需、刺激消費，客觀上帶來了經(jīng)濟的穩(wěn)定增長，從而實現(xiàn)“保增長、保穩(wěn)定”的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。但是正是由于這一政策導(dǎo)向，我國的地方政府債務(wù)呈現(xiàn)出飛速發(fā)展之勢。2009年和2010年，隨著地方政府投融資平臺的擴增，地方政府舉債規(guī)模劇增。自2010年審計報告首次披露地方政府債務(wù)以來，我國地方政府債務(wù)狀況及其風(fēng)險受到全社會高度關(guān)注。2013年8月，國家審計署開始新一輪全國地方政府債務(wù)審計，審計范圍由2011年的省級、市級、縣級“三級審計”延伸到由中央、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)級組成的“五級審計”[1]，通過縱向拉伸審計層級，全面摸底地方政府債務(wù)。目前，地方政府債務(wù)呈現(xiàn)規(guī)模大、增長快、舉債主體繁多的特點。部分地區(qū)更是暴露出政府債務(wù)負(fù)擔(dān)重、政府性債務(wù)風(fēng)險大的特點。國務(wù)院辦公廳于2016年11月14日公布了《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》，關(guān)于地方性債務(wù)風(fēng)險的問題再一次成為社會各界關(guān)注的焦點。盡管官方數(shù)據(jù)顯示，全國政府性債務(wù)負(fù)債率低于國際相關(guān)條約規(guī)定的風(fēng)控參考標(biāo)準(zhǔn)，但是有許多地方政府在過去幾年中債務(wù)規(guī)模呈井噴式發(fā)展，其負(fù)債率其實已經(jīng)超國際公認(rèn)的警戒線。

1 地方政府債務(wù)的特點

1.1 地方政府債務(wù)規(guī)模大

財政部近日公布的最新財政收入與支出數(shù)據(jù)顯示：2016年前10個月，中國全國財政債務(wù)付息支出合計4 107億元（人民幣，下同），同比激增41.2%，創(chuàng)下歷史新高，已經(jīng)遠超去年2015年總額。債務(wù)付息支出的增長速度遠超同期整體財政收支的增速。2016年前10個月，全國一般公共預(yù)算收入增速僅為5.9%；支出增速也僅為10%。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：2016年前10個月，全國一般公共預(yù)算支出14.77萬億，據(jù)此計算，債務(wù)付息占財政支出的比重達到2.78%。而在2010年，這一數(shù)字還僅為1.79%；短短五年時間，債務(wù)付息占財政支出的比重就上升了1個百分點。在最近幾年整體利率下行的背景下，利息支出的持續(xù)增加背后是政府債務(wù)總額的快速膨脹。

圖1 2010年-2016年10月地方政府利息支出線型圖

盡管總額巨大，但是財政部披露的數(shù)據(jù)顯示：截至2015年底全國政府債務(wù)占GDP的比重為39.4%，負(fù)債率低于歐盟60%的預(yù)警線。國際上通常認(rèn)為負(fù)債率（年末債務(wù)余額與當(dāng)年GDP的比率）不超過60%，是政府債務(wù)風(fēng)險紅線，國際貨幣基金組織確定的債務(wù)率（年末債務(wù)余額與當(dāng)年政府綜合財力的比率）控制標(biāo)準(zhǔn)參考值為90%~150%。按照這樣的計算方法，2013年6月底，貴州的地方政府債務(wù)為4 622億元，負(fù)債率為67.45%，而到2015年底，貴州地方政府債務(wù)突增到9 135億元，負(fù)債率已上升到86.98%，負(fù)債總額位居全國第五，負(fù)債率高居中國各省之首。此外，云南、寧夏、遼寧等地的負(fù)債率也位居前列。

2015年，江蘇省地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)高達10 556億，高居榜首，成為首個破萬億的省份。山東、浙江和廣東三省緊隨其后。

1.2 地方政府債務(wù)增長速度快

財政部在2016年5月份披露，截止2015年末納入預(yù)算管理的全國政府債務(wù)為26.66萬億元。而國家審計署的數(shù)據(jù)顯示，2012年底這一數(shù)字還僅為19.06萬億。3年時間政府債務(wù)增加了7.6萬億，平均每年增加超過2.5萬億。過去幾年，地方政府負(fù)債的增加速度遠超中央政府，是政府債務(wù)增加的主力軍[2]。根據(jù)官方數(shù)據(jù)計算：地方政府債務(wù)從2012年底的9.62萬億增加到了2015年末的16萬億，3年時間增加了約6.38萬億，同期中央政府債務(wù)只增加了約1.23萬億。據(jù)官方數(shù)據(jù)顯示，2012-2015年地方債務(wù)余額呈逐年快速增長趨勢（詳細數(shù)據(jù)如圖2所示）。

其實這還是一個保守的數(shù)據(jù)。翻查財政部與審計署公布的相關(guān)信息，上述所謂“政府債務(wù)”其實只是“政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)”。這一數(shù)據(jù)并不包含“政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)”和“政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)”——這兩項被稱為政府或有負(fù)債，也是一個相當(dāng)龐大的數(shù)據(jù)。國家審計署公布的數(shù)據(jù)表明，在2012年底，地方政府或有負(fù)債已經(jīng)超過6.25萬億。

1.3 地方政府舉債主體繁多，債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜

地方政府債務(wù)的另一顯著特點就是舉債主體繁多。目前地方政府的舉債主體除了政府部門和機構(gòu)，還包括融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位等。第一類占比較高的負(fù)債主體是融資平臺，其中重慶、湖南、安徽、湖北、廣西融資平臺債務(wù)占地方政府債務(wù)60%以上。第二類占比較高的負(fù)債主體是政府部門和機構(gòu)，此類主要集中在欠發(fā)達省份。第三類負(fù)債主體是國有獨資或控股企業(yè)，其中甘肅、福建占比40%以上、浙江、上海和天津占比35%以上。

圖2 2012年-2015年地方政府債務(wù)柱狀圖

2 地方政府債務(wù)存在的問題

2.1 杠桿率高，債務(wù)負(fù)擔(dān)重，資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)不合理

截至2016年9月底，某政府融資平臺公司資產(chǎn)總額104.17億元，負(fù)債總額105.67億元，其中有息負(fù)債54.65億元。短期借款2.96億元，長期借款51.69億元，其他應(yīng)付款51.02億元。資產(chǎn)負(fù)債率高達101%，資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理。

由于凈資產(chǎn)規(guī)模有限，缺乏良好的財務(wù)狀況，直接導(dǎo)致信用評級低下，缺乏持續(xù)的融資渠道，也難以借助公開市場做大做強，可持續(xù)發(fā)展能力較弱。

2.2 凈資產(chǎn)低，資本規(guī)模小，嚴(yán)重影響投融資能力

根據(jù)《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于充分發(fā)揮企業(yè)債券融資功能支持重點項目建設(shè)促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的通知（發(fā)改辦財金[2015]1327號）》《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于簡化企業(yè)債券申報程序加強風(fēng)險防范和改革監(jiān)管方式的意見》（發(fā)改財金[2015]3127號）、中國銀行間市場交易商協(xié)會《非金融企業(yè)債務(wù)融資工具注冊發(fā)行規(guī)則》等有關(guān)規(guī)定，城投類企業(yè)公開發(fā)行企業(yè)債券、項目收益?zhèn)?、債?wù)融資工具等專項債券，募集資金額度不得超過凈資產(chǎn)40%。然而政府融資平臺一般只有融資職能，無法填充國有資產(chǎn)，普遍存在凈資產(chǎn)不足的問題。

2.3 沒有盈利能力，無法實現(xiàn)自主經(jīng)營自負(fù)盈虧的良性循環(huán)，經(jīng)營風(fēng)險高

政府融資平臺不具備真正意義上的市場經(jīng)營主體地位，缺少自營收入和盈利來源，背負(fù)著項目融資、工程建設(shè)和欠債還貸的三重壓力。受43號文等有關(guān)政策影響，平臺公司持續(xù)發(fā)展已非常困難，項目融資和企業(yè)運營發(fā)展受到很大影響。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國辦函〔2016〕88號）和《國務(wù)院關(guān)于積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率的意見》（國發(fā)〔2016〕54號）有關(guān)規(guī)定，降低企業(yè)杠桿率，預(yù)防地方性債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)顯得十分緊迫。

3 防范和治理地方政府債務(wù)問題的建議

3.1 多種渠道拓寬政府財源

地方政府債務(wù)問題突出的主要原因是由于地方政府財力有限，地方政府的融資渠道又較為單一，造成債務(wù)風(fēng)險較高[3]。

一是大力發(fā)展實體經(jīng)濟，深入探索利用預(yù)算外資金，緩解地方政府的資金壓力。二是經(jīng)營地方政府資產(chǎn)。一方面需要盤活國有資產(chǎn)，通過市場機制來發(fā)揮國有資產(chǎn)的最大作用，可以增加地方政府財源；另一方面要重視對城市資產(chǎn)的經(jīng)營。通過地方政府對城市規(guī)劃、建設(shè)和開發(fā),合理利用和經(jīng)營城市資產(chǎn),從而獲得良好的經(jīng)濟效益和社會效益。三是通過發(fā)行地方政府債券、資產(chǎn)證券化及引進民間資本等多種形式，拓寬地方政府融資渠道。目前，省、自治區(qū)、直轄市、經(jīng)省政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計劃單列市人民政府具有依法自行組織本地區(qū)地方債發(fā)行、利息支付和本金償還的主體資格，當(dāng)?shù)胤秸鸩椒e累相關(guān)債券發(fā)行經(jīng)驗之后，再發(fā)行一般責(zé)任債券，最終使地方政府債務(wù)走向債券化、市場化的道路。目前地方政府融資平臺的資金來源單一，主要以依托政府信用的銀行貸款為主。社會資本對政府融資平臺普遍缺乏信心。只有做大做實政府融資平臺，提高政府融資平臺自身實力與市場競爭力，才能多途徑引入社會資本，擴大地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源，解決地方融資平臺資金來源單一、結(jié)構(gòu)不合理的問題。

3.2 改變政府考核體系，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變

中央政府應(yīng)建立科學(xué)的政府績效評價體系，不能只看GDP，應(yīng)該穩(wěn)扎穩(wěn)打地發(fā)展地方實體經(jīng)濟，防止地方政府盲目投資，盲目發(fā)展。應(yīng)建立強效的約束機制，加強地方政府的債務(wù)責(zé)任意識，強化量入為出的建設(shè)理念，加強中央對地方政府投資的把控力度，遵循城市發(fā)展演化的科學(xué)規(guī)律，防范利用未來收益過度開發(fā)。

3.3 建立完善各項地方債務(wù)監(jiān)督管理制度

3.3.1 建立統(tǒng)一的權(quán)責(zé)明確的地方政府債務(wù)管理機構(gòu)

我國地方債務(wù)目前處于多頭管理的態(tài)勢，審批部門分散，管理部門分散，債務(wù)主體分散，數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)不完整。從地方政府層面看，規(guī)劃權(quán)在發(fā)改委；土地審批權(quán)在國土資源部；立項審批權(quán)在發(fā)改委；環(huán)境影響評價在環(huán)境保護部。貸款與審核權(quán)在財政廳（局）、發(fā)改委、銀監(jiān)會、中國人民銀行；舉債項目運行管理在發(fā)改委和國資委；而舉債的資金償還由財政部門全部承擔(dān)[4]。只有明確財政部門為地方債務(wù)管理的主體地位，在中央財政部門設(shè)立統(tǒng)一管理機構(gòu)，將全國地方政府債務(wù)納入統(tǒng)一管理的體系，才能夠有效控制債務(wù)規(guī)模，合理調(diào)節(jié)資金流向，實現(xiàn)對負(fù)債主體的動態(tài)管理。

3.3.2 科學(xué)制定債務(wù)規(guī)劃，建立完善地方債務(wù)預(yù)算管理制度

地方政府科學(xué)合理地制定地方債務(wù)規(guī)劃，將有效解決好短期長期債務(wù)配比，防范化解償債風(fēng)險。地方政府舉債的規(guī)模要依照法律程序和要求，與還債能力及可用財力相適應(yīng)，防止將來大規(guī)模還貸對財政帶來的沖擊[5]。

［1］林建設(shè).中國地方政府債務(wù)問題研究［D］.大連：東北財經(jīng)大學(xué)，2011.

［2］馬金華.地方政府債務(wù)：現(xiàn)狀、成因與對策［J］.中國行政管理，2011（4）.

［3］馬海濤；馬金華.解決我國地方政府債務(wù)的思路［J］.當(dāng)代財經(jīng)，2011（7）.

［4］莫蘭瓊，陶凌云.我國地方政府債務(wù)問題分析［J］.上海經(jīng)濟研究，2012（8）.

［5］李敏.中國地方政府債務(wù)風(fēng)險管理研究［D］.北京：首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)，2014.

Investigation and Study on the Current Situation of Local Government Debt

Feng Ming
(Zhengzhou university college of mathematics and statistics,zhengzhou henan 450000)

Under the influence of the global economic crisis,the Chinese government issued local govern?ment bonds to stimulate economic growth,enhance local investment capacity.But it is precisely because of this policy orientation,China's local government debt size soared.China's local government debt situation and its risk are highly concerned by the whole society.This article from the local government debt characteristics,prob?lems and development direction of three aspects to analyze this situation.By enumerating a large number of offi?cial data for demonstration,and in the last part of the paper makes recommendations.

local government debt；International Monetary Fund；financing platform；Ministry of finance；risk early warning

F812.5

A

：1671-0037（2016）11-56-3

2016-10-20

豐茗（1988-），女，本科，研究方向：金融工程。