吳昊岱

（南京大學政府管理學院，江蘇南京210000）

地方政府相對集中行政審批改革研究
——以江蘇省南通市為例

吳昊岱

（南京大學政府管理學院，江蘇南京210000）

在現(xiàn)代政府的職能履行中，行政審批是一種基本方式，如何定義、設(shè)置、實施行政審批，反映了政府職能履行的價值導向，也體現(xiàn)了政府在經(jīng)濟社會發(fā)展模式之中扮演的角色。在以簡政放權(quán)為符號，打造服務(wù)型政府的新一輪行政管理體制改革中，行政審批制度改革再次成為關(guān)鍵內(nèi)容。其中，以相對集中行政審批為方案的改革探索，成為突破口。文章以江蘇省南通市相對集中行政審批改革為對象，探究南通改革模式的具體方法，在總結(jié)經(jīng)驗的同時，捕捉改革的困難之處，為各地相對集中行政審批改革提供些許參考。

相對集中；行政審批；創(chuàng)新擴散

行政審批的正當性和施行管理的質(zhì)量，對法治政府、服務(wù)型政府建設(shè)有著重要影響。楊解君認為，我們應當把握行政職能在不同時代的變遷，如果以不變的眼光看行政許可（審批）的設(shè)定的問題，則必然會導致失誤。[1]《行政許可法》的頒布，在保護公共利益與規(guī)范行政權(quán)力上發(fā)揮了極大作用。但是，伴隨國家治理結(jié)構(gòu)與能力現(xiàn)代化的推進和創(chuàng)新型國家的改革，行政審批制度也面臨持續(xù)規(guī)范、調(diào)整的任務(wù)。李總理指出：名目繁多、無處不在的審批‘當關(guān)’、證明‘圍城’、公章‘旅行’、公文‘長征’，對個人來說，耗費的是時間和精力，增添的是煩惱和無奈；對企業(yè)來說，浪費的是人力和物力，貽誤的是市場機遇；對社會來說，削弱的是公平和公正；擠壓的是創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新空間，尤其是抑制勞動生產(chǎn)率提高；對黨和政府來說，影響的是形象和威信，挫傷的是人心民意。[2]

2013年6月，國務(wù)院決定由中央編辦代替監(jiān)察部負責推進行政審批制度改革，同時將審改辦（國務(wù)院行政審批改革辦公室）也設(shè)在中央編辦。2015年3月，中央編辦與國務(wù)院法制辦聯(lián)合印發(fā)《相對集中行政許可權(quán)試點工作方案》（中央編辦發(fā)[2015]16號）指出，國家將在天津市所有區(qū)縣、河北、山西、江蘇、浙江、廣東、四川、貴州等8個省市開展相對集中行政許可權(quán)試點。中央推進簡政放權(quán)和行政審批制度改革的系列文件發(fā)布后，各地方政府以此為指導展開探索?？v觀全國各試點城市，普遍做法有建立或改造政務(wù)服務(wù)中心（或行政許可中心），依托政府服務(wù)中心實行“兩集中、兩到位”，或是探索建設(shè)行政審批局。目前，以形成具有相對集中審批權(quán)的行政審批局的舉措力度最大。本文將要探討的江蘇省南通市改革模式，正是以新設(shè)行政審批局為依托，探索相對集中行政審批改革的一個樣本。

一、相對集中行政審批釋義與基本做法

（一）相對集中行政審批釋義

相對集中行政審批是當下政府創(chuàng)新行政管理方式，依法履行審批職能的重要探索。由于行政生態(tài)環(huán)境的客觀差異性、解讀視角的主觀性、改革舉措的多樣性等因素，想要提煉出一個相對集中行政審批概念的標準界定，目前仍然艱難。按照事物發(fā)展的階段性特征（目前行政許可權(quán)的相對集中實施仍然處于探索階段），過早對一個仍處于發(fā)展階段的事物下定義不免言之過早。當下不如以發(fā)展的眼光，從不同視角談?wù)勏鄬行姓徟睦斫猓M管有失全面，但對于經(jīng)驗積累階段來說，也頗有益處。

黃小勇等從集中程度視角，提供了相對集中行政許可權(quán)存在的三種理解：1.空間場所集中，即以政務(wù)服務(wù)中心（行政服務(wù)中心）為依托，承擔審批事項的部門在政務(wù)中心設(shè)立窗口，集中起來辦理；2.職能部門內(nèi)集中，即把分散在部門內(nèi)部機構(gòu)的行政許可權(quán)集中在某一固定機構(gòu)；三是職能部門間集中，即把分散在不同部門的行政許可權(quán)集中在同一個部門。[3]也有學者從審批程序視角來探討相對集中問題，認為相對集中行政許可權(quán)的核心是許可權(quán)的集約化行使。從程序上看，許可（審批）可以劃分為受理、審核、決定等步驟，而決定是許可的核心。[4]所以，集中行政許可權(quán)可以是受理權(quán)、送達權(quán)等步驟上的權(quán)限集中，同樣也可以是決定權(quán)、審核權(quán)等實質(zhì)權(quán)限上的集中。政務(wù)服務(wù)中心的設(shè)置，基本就是做到了受理、送達的集中，而行政審批局基本上是把行政許可的實質(zhì)權(quán)限集中起來。需要注意的是，由于地方試點的差異，集中的類型和性質(zhì)不可一概而論。此外，當然還可以從審批事項范圍的視角來看相對集中的問題，審批事項分門別類，而諸如稅務(wù)、公安等垂直管理系統(tǒng)的審批權(quán)是否集中，顯然具有特殊性，暫不贅述。

從集中程度、審批程序、審批事項等不同角度來看待相對集中行政審批改革，就會有不同的認識，這樣的差異是有必要的。不同視角的解讀將為更加全面地理解相對集中行政審批權(quán)，探索具有突破創(chuàng)新意味的新模式、新方法提供思考空間。

（二）相對集中行政審批的基本做法

以中央文件為指導，為解決行政審批過程中的諸多頑疾，在繼續(xù)清理、取消審批事項的基礎(chǔ)上，各地方政府開始積極探索審批改革的新模式、新方法。目前，基本做法如上文學者歸納的一樣，主要有政務(wù)服務(wù)中心（行政許可中心）建設(shè)，依托政務(wù)服務(wù)中心的“兩集中、兩到位”，以及新設(shè)行政審批局（或與政務(wù)服務(wù)中心合署辦公）。

政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)，實際上是營造一種空間場所上的集中。主要做法是具有審批事項的政府部門在政務(wù)服務(wù)中心設(shè)立窗口，把審批事項集中起來進入窗口辦理，市場主體與公民可在一個集中的“物理空間”內(nèi)完成與目標審批部門的對接，避免了在各個部門之間的來回奔波。政務(wù)服務(wù)中心窗口只相當于受理申請的“收發(fā)室”“傳達室”，并無實際審批權(quán)限。

按照張定安的理解，依托政務(wù)服務(wù)中心的“兩集中、兩到位”，即通過“部門行政審批服務(wù)職能向一個科室集中，部門行政審批服務(wù)科室向政務(wù)服務(wù)中心集中；部門行政審批項目進駐中心落實到位，部門對窗口人員的授權(quán)到位”的方式，將原來分散于各部門的審批權(quán)力與職能整合在同一個物力場所（政務(wù)大廳），確?，F(xiàn)場辦結(jié)率和按時辦結(jié)率。從而形成一種整體性組織管理，業(yè)務(wù)運作，無縫隙的對外服務(wù)的審批運行格局，來提高審批效率。[5]

新設(shè)行政審批局，是將各部門的行政審批職能部分或全部轉(zhuǎn)移到行政審批局。在事項上，實現(xiàn)明確的劃分。在人員編制上，各試點城市的做法仍存差異，有的是編制全部劃轉(zhuǎn)，有的是保留在原部門。但是，新設(shè)行政審批局最重要的特點是，賦予行政審批局審批權(quán)力的主體地位。

二、南通市相對集中行政審批改革的探索

改革不是要取消行政管理成本最低、效果最直接的行政審批，而是要促進政府職能轉(zhuǎn)變，政府管制方式轉(zhuǎn)變。[6]為響應中央編辦、國務(wù)院法制辦關(guān)于開展相對集中行政許可權(quán)改革試點的工作，江蘇省委省政府選取南通市為改革試點單位之一，探索相對集中行政審批的實現(xiàn)形式，創(chuàng)新行政審批模式。目前，南通市結(jié)合自身實際情況，經(jīng)過整體謀劃、方案設(shè)計、研討論證、逐層報批等程序，掛牌成立南通市行政審批局（全國首個地級市行政審批局），探索實現(xiàn)相對集中行政審批新模式，積累了不少經(jīng)驗：

（一）重構(gòu)組織框架

行政審批局的設(shè)立意味著審批權(quán)力主體的重新定位，勢必帶來組織框架的調(diào)整。南通市構(gòu)建了“一個主體”和“六大支撐體系”的組織架構(gòu)?！耙粋€主體”指新組建行政審批局，與原政務(wù)中心（改革后更名為政務(wù)服務(wù)中心）合署辦公。也就是說，將市級部門和單位明確納入相對集中審批權(quán)試點領(lǐng)域的行政審批職責，劃轉(zhuǎn)至行政審批局；其他納入市政務(wù)中心管理的行政審批職責，全部進駐政務(wù)服務(wù)中心，實行集中審批。在合署辦公的基礎(chǔ)上，相對集中審批的領(lǐng)域與其他未納入改革領(lǐng)域的審批事項既在物理空間上實現(xiàn)了統(tǒng)一，又在操作方式、審批權(quán)責主體上實現(xiàn)了區(qū)分。

在南通市轄范圍內(nèi)，設(shè)立行政審批局的方式按層級依次推開?？v向?qū)用妫休牳骺h（市、區(qū)）分別整合組建行政審批局，作為同級政府工作部門；經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)及縣（市、區(qū)）的開發(fā)區(qū)分別整合組建行政審批局，作為園區(qū)管委會工作機構(gòu)，依法履行相關(guān)行政審批職責。橫向?qū)用?，配套建設(shè)“六大支撐體系”，力求實現(xiàn)職能科學的部門職責、集約便民的審批服務(wù)、科學有效的全程監(jiān)管、功能完善的信息網(wǎng)絡(luò)、權(quán)威高效的綜合執(zhí)法、縱橫協(xié)調(diào)的工作運行，形成“審批—監(jiān)管—服務(wù)”完整優(yōu)化的履職鏈條。從集中程度上看，設(shè)立各級行政審批局作為行使相對集中行政審批權(quán)的主體，改革力度與決心可見一斑。

（二）厘定集中范圍

相對集中行使審批改革旨在創(chuàng)新審批方式、簡化審批流程、縮短審批時限、優(yōu)化審批服務(wù)，在劃定相對集中的領(lǐng)域和事項范圍時，亦不可脫離改革的主旨，需根據(jù)實際情況進行設(shè)置。這既是相對集中行政審批內(nèi)涵的要求，也可避免絕對集中帶來權(quán)力尋租的空間。南通市本級在詳細梳理行政審批事項的基礎(chǔ)上，首先抓住了市場準入、建設(shè)項目兩大領(lǐng)域作為相對集中行政審批的核心范圍，實施改革。由于這兩大領(lǐng)域在所有審批事項中涉及的部門多、市場主體多、流程較為復雜，完成對其相關(guān)事項的集中審批和流程再造，能為其他領(lǐng)域事項的相對集中審批提供經(jīng)驗。

南通市下轄其他縣（市、區(qū)）、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的集中范圍各有不同。其中，崇川區(qū)、港閘區(qū)與南通市本級實行整體聯(lián)動，集中范圍與市本級相同；海安縣、如皋市、海門市結(jié)合自身情況，可選擇重點領(lǐng)域先行先試，也可一次集中到位；設(shè)在縣（市、區(qū)）的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)將所有的行政審批權(quán)集中到一個部門，實行統(tǒng)一審批。南通市本級與轄區(qū)內(nèi)縣級行政機構(gòu)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)在集中范圍的厘定上并不同步。可見，政府層級不同，面對的行政審批環(huán)境存在明顯差異，這也是改革試點經(jīng)驗、模式能否拓展的問題之一。

（三）再造業(yè)務(wù)流程

審批流程的再造既是匹配全新組織架構(gòu)的需要，也是提高行政審批效率和服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵。南通市結(jié)合實際需要，在符合法律法規(guī)的前提下，積極創(chuàng)新審批流程：

1.審批流程圖再設(shè)計。簡單明晰的審批流程圖，能夠明晰運轉(zhuǎn)邏輯關(guān)系，概括呈現(xiàn)審批具體流程，清楚界定相關(guān)處室和申請人的職責。南通市行政審批局將重繪審批流程圖作為突破口，花費極大精力在不斷推演和試運行中設(shè)計和優(yōu)化審批流程。按照預先厘定的集中范圍，將主體業(yè)務(wù)劃分為市場準入和建設(shè)項目兩大領(lǐng)域，對二者的審批流程圖進行再設(shè)計。

市場準入方面，行政審批局繪制了企業(yè)注冊登記審批一般流程圖（詳見圖1），并做好宣傳放大版本，放置在顯眼位置，實現(xiàn)了流程公開，既有利于申請人了解審批的整體流程，還有利于對審批機關(guān)的審批進度進行監(jiān)督。從圖中看，業(yè)務(wù)流程被分為“咨詢指導、統(tǒng)一收件、分類流轉(zhuǎn)、證照聯(lián)辦、一窗發(fā)證”五個步驟，清晰地呈現(xiàn)了市場準入審批的一般程序，明確了審批過程中的權(quán)責主體，將企業(yè)和行政審批機關(guān)各自的義務(wù)進行了明確劃分。直觀感受是：申請人只負責提交完備的申請材料以及領(lǐng)取證照兩個步驟，其他審批環(huán)節(jié)都由行政機關(guān)內(nèi)部消化。市場主體的“一提一領(lǐng)”，需要其參與的審批流程與時限極大壓縮。

圖1 南通市行政審批局企業(yè)注冊登記審批一般流程圖①來源于南通市行政審批局內(nèi)部宣傳窗口展示，按照原圖呈現(xiàn)，未作增減

圖2 南通市行政審批局核準類建設(shè)項目審批一般流程圖①來源于南通市行政審批局內(nèi)部宣傳窗口展示，按照原圖呈現(xiàn)，未作增減

建筑項目審批方面，行政審批局繪制了核準類建設(shè)項目審批一般流程圖（詳見圖2），精簡之后的審批流程分為“評價審查、立項審批、方案審批、設(shè)計審查、施工許可，竣工驗收備案”六項。參與主體被劃分為三個層次，審批各階段投資主體、行政機關(guān)、第三方服務(wù)主體的權(quán)責得到了清晰地呈現(xiàn)，第三方服務(wù)機構(gòu)與行政機關(guān)之間的業(yè)務(wù)交接也有明晰厘定。對比投資主體行為與行政審批機關(guān)行為，面向投資主體的服務(wù)界面大大優(yōu)化了，只需委托相關(guān)中介機構(gòu)進行材料編制和方案設(shè)計，與市場準入領(lǐng)域一樣，也實現(xiàn)了審批程序的內(nèi)化，服務(wù)方式的轉(zhuǎn)化，在給公眾提供專業(yè)服務(wù)的同時，也使其得到享受優(yōu)質(zhì)服務(wù)的獲得感。

2.優(yōu)化內(nèi)部業(yè)務(wù)鏈條。相對集中行政審批的功能之一是實現(xiàn)“一個窗口受理辦結(jié)”，免去申請人向不同部門窗口遞交材料的環(huán)節(jié)，為申請人提供了友好的服務(wù)界面。南通市行政審批局提出“進一個門，找一個人，辦一件事”的審批服務(wù)方式，這對內(nèi)部業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化提出了更高的要求。受理窗口實行“綜合收件、一口告知、統(tǒng)一發(fā)證”，審批業(yè)務(wù)處室根據(jù)職責分工，開展組團式審批、流水線作業(yè)，對現(xiàn)場勘察、集體討論、專家論證、聽證或公告等負責扎口管理。同時，探索“互聯(lián)網(wǎng)+審批”服務(wù)新模式，加快建設(shè)集網(wǎng)上辦事、協(xié)同審批、信息共享、聯(lián)動監(jiān)管、中介服務(wù)為一體的行政審批網(wǎng)上服務(wù)大廳，實現(xiàn)信息公開、公共服務(wù)、公眾參與的全方位拓展。

3.容缺預審。過往的行政審批，一般需要材料、文本齊全才能進入受理和審批流程。但某些所需材料較多、流程復雜的審批項目，難在首次遞交材料時做到完整無缺。如果在初次受理時過于強調(diào)材料的完整性，則容易給當事人增加更多的時間成本，產(chǎn)生延滯。對此，南通市行政審批局探索實行“容缺預審”方式緩解這一問題。具體做法是：某些審批時限較長的事項，允許當事人在初次提交申請時缺少相關(guān)要件，正常進入審批流程；但同時要求申請人盡快補齊所缺材料。如果能按時補齊，則不會耽誤整體審批進程；如果逾期未補，亦可在某環(huán)節(jié)上暫停審批，對當事人存在合理的約束力。這一變通做法既未違反相關(guān)法律規(guī)定，又能很好地縮短審批流程與時限，為申請人提供了人性化的審批服務(wù)。

從更積極的意義上看，這也是對市場主體和公民誠信精神的培養(yǎng)。公務(wù)員不僅僅是要對“顧客”的要求做出回應，而且要集中精力與公民以及在公民之間建立信任與合作關(guān)系。[7]行政審批機構(gòu)不是機械地按照相關(guān)法律規(guī)定來要求申請人一次性交齊材料，而是從申請人的角度出發(fā)為其降低時間成本，這其中體現(xiàn)著對申請人的信任；另一方面，申請人也會積極履行自己的義務(wù)，配合審批機構(gòu)的工作開展。這樣一種良性互動正是改革所要達到的目的之一，也是切實推進審批職能履行方式的優(yōu)化創(chuàng)新，構(gòu)建服務(wù)型政府的基礎(chǔ)。

（四）調(diào)整人員管理

組織架構(gòu)的變化，需要人員的重新配備和劃轉(zhuǎn)變動。如何對人員進行合理的安排，關(guān)系到新部門的穩(wěn)定運轉(zhuǎn)；同時，如何使審批人員適應和勝任新的審批工作，也是影響改革成效的因素之一。圍繞行政審批局成立以后的人員劃轉(zhuǎn)和管理問題，南通市探索出了這樣的解決方案：按照“政治堅定、業(yè)務(wù)精通、作風過硬、富有激情”的標準，從首批確定試點的市場準入和建設(shè)項目審批所涉及的相關(guān)部門中挑選人員，組成市行政審批局首批工作人員。挑選到市行政審批局的審批人員編制仍在原部門，實行雙向兼職，工作崗位、日常管理和績效考核由市行政審批局統(tǒng)一負責，派出部門不再安排與行政審批無關(guān)的工作。同時，根據(jù)工作需要，在市級部門中分期分批選拔優(yōu)秀年輕干部到市行政審批局掛職鍛煉。

人員編制保留原單位，實行雙向兼職，能夠保持其與原單位的業(yè)務(wù)聯(lián)系，有利于其業(yè)務(wù)能力的提高。但是反過來說，可也能是改革仍然不到位，存在部門阻滯導致的結(jié)果。同樣，審批人員能否具備雙向兼職、多項業(yè)務(wù)貫通的能力與素質(zhì)，其匹配的權(quán)責是否得當，仍需因地制宜的實踐探索。任何的試點樣本都具有特殊性，這一點仍需時刻把握。

三、南通市相對集中行政審批改革的總結(jié)歸納

（一）明確審批主體定位與職責，是改革行政審批傳統(tǒng)模式的基礎(chǔ)

過往的行政審批飽受詬病，與審批主體多且權(quán)責不明確有很大關(guān)系。政務(wù)服務(wù)中心的“物理集中”并未改變審批權(quán)力主體分散于各部門的傳統(tǒng)審批格局，“兩集中，兩到位”的模式在很大程度上緩解了這一問題，審批窗口職能更加豐富，窗口人員也被授予更多權(quán)限，但仍未突破編制管理等環(huán)節(jié)存在的問題。新設(shè)行政審批局的方式，實現(xiàn)了原屬各部門的審批職能部分或全部劃轉(zhuǎn)，職能的劃轉(zhuǎn)意味著權(quán)能與責任的轉(zhuǎn)移。對于行政審批而言，這樣做的好處在于：由于所有行政審批事項都劃歸一個部門辦理，利于打破原屬部門之間的隔閡，即使在不修改法律法規(guī)的前提下，也可以將相近、相同、相似的事項在行政審批局合并辦理；對于行政審批局來說，由于內(nèi)部信息共享，高效協(xié)作，亦可最大程度地實現(xiàn)“一枚印章管審批”的目標，提質(zhì)增效；對于公眾來說，集中在同一物理空間內(nèi)的審批主體，更方便其表達需求，同時回應審批質(zhì)量與效果。也就是說，行政審批局，一方面明確厘定了審批主體身處的“方位”，使其職能的行使更加有理有據(jù)；另一方面，按照“職責對應”的邏輯關(guān)系，職能的確定意味著承擔相應的責任，對于規(guī)范和簡化行政審批權(quán)力運行和監(jiān)督，皆有益處。

（二）梳理審批事項，厘定集中范圍，再造業(yè)務(wù)流程，是探索相對集中行政審批權(quán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

相對集中行政審批不能停留在探索“審批事項物理上的集中”層面上，而應當提質(zhì)增效，實現(xiàn)轉(zhuǎn)變。南通模式的主要經(jīng)驗就在于：先是細心梳理審批事項，在此基礎(chǔ)上因地制宜厘定集中，重點抓投資建設(shè)、市場準入兩大領(lǐng)域，隨后按照集中范圍內(nèi)的審批事項特性，再造業(yè)務(wù)流程，包括繪制業(yè)務(wù)流程圖、優(yōu)化內(nèi)部鏈條、推行“容缺預審”。其中，繪制業(yè)務(wù)流程圖應當說是核心環(huán)節(jié)。精設(shè)的審批業(yè)務(wù)流程直接面向公眾，是行政審批局實際運轉(zhuǎn)方式的抽象概括。南通市花費了大量心血對業(yè)務(wù)流程進行邏輯推演，才刪繁就簡，呈現(xiàn)出這樣一套審批流程。簡化的對外服務(wù)程序，需要輔之以強大的內(nèi)部業(yè)務(wù)鏈條來銜接，行政審批局的基本功能與意義就在于此。南通市行政審批局很好地貫徹了這一理念，將市場行為主體與投資行為主體參與的程序限制到最小程度，內(nèi)部科室之間主動消化流轉(zhuǎn)、銜接問題，最大程度上實現(xiàn)了效率與質(zhì)量的統(tǒng)一。

（三）行政審批局權(quán)能與責任的疑慮

從改革的策略上看，新設(shè)行政審批局的舉措屬于增量改革的范疇，有打破原屬部門間藩籬，化解部門利益糾葛的優(yōu)勢。但反過來看，行政審批局本身是否被賦予了過大的權(quán)能與責任，進一步說，是否能夠承擔得起這樣的權(quán)能和責任，仍然值得深入探討。按照南通市的情況，行政審批局既是審批行為的具體實施部門，也是審批結(jié)果的責任承擔者，同時還在一定程度上擔負著監(jiān)管責任，能否實現(xiàn)首尾兼顧，仍需要更多的實踐操作來加以檢驗；人員管理上存在的編制問題關(guān)涉各方利益，“雙向兼職”的業(yè)務(wù)員是否具備綜合能力與素質(zhì)，是否承接得住行政審批局與原部門之間的業(yè)務(wù)銜接矛盾，都是影響行政審批局真正發(fā)揮權(quán)能的因素。

從外部來看，在府際之間，南通市相對集中行政審批這一模板能否獲得正式認同，凝結(jié)成具備一定擴散性的經(jīng)驗，亟需解決權(quán)威性、同步性問題。目前來看，多數(shù)試點城市的改革舉措與經(jīng)驗，是否得到上級政府與其他地方政府的認可與支持還存在爭議。比如，雖然目前南通市沒有出現(xiàn)轄域內(nèi)相關(guān)企業(yè)在獲得行政審批局蓋章的營業(yè)執(zhí)照去異地投資、成立公司不被認可的案例，但是由行政審批局加蓋的公章是否具有普遍效力、效力多大，仍存疑問，這就對改革的整體性、協(xié)調(diào)性提出了更高的要求。抽象來看，這仍然是一個改革的普遍性與特殊性的問題。

四、從南通市相對集中行政審批改革中看到的困難

（一）如何疏通信息壁壘，打造行政審批網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一平臺

南通市在對行政審批的梳理過程當中，一個棘手的問題就是如何解決審批類別、事項、權(quán)力名稱的多樣、重復，即如何實現(xiàn)統(tǒng)一標準。解決這一問題，也是為未來行政審批服務(wù)信息化平臺的構(gòu)建去除障礙，顯然目前在這一方面還需要努力探索和完善。因而地方政府普遍寄期望于在省級政府層面出臺統(tǒng)一標準，實現(xiàn)信息系統(tǒng)的跟進。

在政府部門內(nèi)，實現(xiàn)規(guī)范統(tǒng)一的信息交流，實現(xiàn)資源的共享共用，可以加強部門內(nèi)、部門間合作，實現(xiàn)協(xié)同辦公，能夠?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)一標準，降低重復采集與存放的資金、時間成本，這也是提升行政審批效率的需要。郭曉光認為，成立行政審批局雖然在體制上打破了部門疆界，但由于多數(shù)部門都仍使用國家部委或省級行業(yè)主管部門統(tǒng)一建設(shè)的審批專網(wǎng)，且只有在專網(wǎng)上操作才能發(fā)放申請人所需要的證書，這就造成了實際的限制。這樣一來，行政審批局實際上又被這些專網(wǎng)分割成了條塊的部門，審批信息得不到及時共享，行政審批局的機構(gòu)優(yōu)勢不能充分發(fā)揮。[8]

（二）如何填補引領(lǐng)、配合改革推進的法律法規(guī)的空缺

南通市實行審批的“雙章管理”，即在審批事項辦結(jié)文件與頒發(fā)執(zhí)照上同時加蓋行政審批局與原審批職能部門的公章，確保其法律效力。但從法律上來說，既然設(shè)立了行政審批局，那么部門的審批權(quán)已被剝離，部門所蓋章也相應失去效力。但現(xiàn)實的情況可能恰恰相反，部門公章多被社會認可具有法律效力，行政審批局公章的效力還存在疑問。

改革的深入需要法律法規(guī)的引領(lǐng)與適時跟進，這也是建設(shè)法治政府的基石。一方面，“法無授權(quán)不可為”的基本法治精神在政府改革之中不可違背。另一方面，改革本身也需要法律法規(guī)來確保自身合法性。從合法性角度看，行政審批改革理當遵循《行政許可法》法定程序方能實現(xiàn)合法性。也就是說，試點城市改革的具體做法是否符合《行政許可法》等上位法的規(guī)則與程序，是否得到合法性承認，不僅是試點城市的疑問，也是對改革方式方法以及成效能否復制、擴展的疑問。

（三）如何看待、借鑒試點城市的創(chuàng)新擴散

改革開放以來，地方政府創(chuàng)新是改革進程中一道獨特的風景線。但伴隨實踐的深入展開，地方創(chuàng)新難以推廣、擴散的問題時常縈繞。由于地域差異、政府層級等因素，各地政府創(chuàng)新方式與能力很不一樣，對于地方政府創(chuàng)新擴散適用性的探討也顯得尤為必要。有學者從政策工具角度，對創(chuàng)新擴散的適用性作了很好的討論，值得深入思考（詳見表1）：

表1 地方政府工具創(chuàng)新擴散的適用范圍與識別標準①轉(zhuǎn)引自郁建興,黃飚.地方政府創(chuàng)新擴散的適用性[J].經(jīng)濟社會體制比較,2015,（01）:171-181.

郁建興等認為，并不是所有的創(chuàng)新都適合擴散，創(chuàng)新擴散的適用性是討論創(chuàng)新擴散的前提與基礎(chǔ)。[9]這可以說是對于創(chuàng)新擴散的原則性認識?；氐叫姓徟母锷希鞯厥性谛姓蛹?、轄區(qū)范圍、經(jīng)濟發(fā)展狀況、城建水平等方面差異明顯，所面對的行政審批環(huán)境也大不相同。這也是各地在探索相對集中行政審批的內(nèi)容、范圍與實現(xiàn)形式上做法存在差別的原因。在較低層次上，圍繞“行政許可權(quán)的相對集中實施”這一主題，各地行政審批新的政策工具如何實現(xiàn)求同存異，對癥下藥，仍需不懈探索；在較高層次上，提煉某種具有一定擴散適用性的工具，難度更大，對實踐的要求更高。

[1]楊解君.行政許可研究[M].人民出版社，2001:158.

[2]李克強.簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)深化行政體制改革切實轉(zhuǎn)變政府職能——在全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議上的講話[J].中國機構(gòu)改革與管理,2015（06）:6-13.

[3]黃小勇,閆晶,張愛軍.推進相對集中行政許可權(quán)改革的思考[J].國家行政學院學報,2011（03）:32-35+66.

[4]王敬波.相對集中行政許可權(quán):行政權(quán)力橫向配置的試驗場[J].政法論壇,2013（01）:170-176.

[5]張定安.全面推進地方政府簡政放權(quán)和行政審批制度改革的對策建議[J].中國行政管理,2014（08）:16-21.

[6]艾琳，王剛.行政審批制度改革探究[M].人民出版社，2015:62.

[7]珍妮特·登哈特，羅伯特·登哈特.新公共服務(wù)——服務(wù)而不是掌舵[M].中國人民大學出版社.2004:8.

[8]郭曉光.成立相對集中審批權(quán)的行政審批局之思考[J].中國行政管理,2014（8）:31-32.

[9]郁建興,黃飚.地方政府創(chuàng)新擴散的適用性[J].經(jīng)濟社會體制比較[J],2015（01）:171-181.

Study on the Local Government’s Relative Concentration of Administration Approval Reform——a Case Study on Nantong,Jiangsu Province

Wu Haodai
(Nanjing University School of Government,Jiangsu Nanjing,210000)

Administration approval is a fundamental approach of modern government in performing its functions. How to define,set up and implement the administration approvals not only reflects the value orientation of government's functional performance,but also reflects the role which government plays in the economic and social development models.In a new round of administration reform process which puts"Stream lining government and delegating authorities","building a service-oriented government"as a sign,the administration approval system reform becomes the key element once again.Among them,the reform exploration which makes relative concentration of administration approval as a plan becomes a breakthrough.In this paper,we take Nantong,Jiangsu province as an object of relative concentration of administration approval reform to explore and sum up lessons of the specific methods of Nantong reform model.At the same time,we try to capture the difficulties of the reform and provide some reference for other local governments in the reform of relative concentration of administration approval.

relative concentration;administration approval;innovation diffusion

D63-31

A

1008-780X（2016）04-0048-07

2016-06-21

吳昊岱（1990-），男，漢族，南京大學政府管理學院碩士研究生。研究方向：公共行政理論、公共政策、政府組織與管理。