李志林，包存寬*

(1.德國萊比錫大學(xué)地理研究所，萊比錫 04103；2.復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系，上海 200433)

德國空間規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評價的法律界定以及對我國的啟示

李志林1，包存寬2*

(1.德國萊比錫大學(xué)地理研究所，萊比錫 04103；2.復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系，上海 200433)

空間規(guī)劃是國際上戰(zhàn)略環(huán)境評價應(yīng)用較為活躍的領(lǐng)域之一，但在我國，無論是空間規(guī)劃還是空間規(guī)劃環(huán)評，均處于探索和研究階段。本文從德國空間規(guī)劃法入手，著重分析空間規(guī)劃法對戰(zhàn)略環(huán)境評價的具體要求，旨在為我國今后空間規(guī)劃開展戰(zhàn)略環(huán)評提供制度上的參考。文章重點研究了screening、scoping、 層級評價、環(huán)境報告、部門咨詢、公眾參與、決策考慮和跟蹤評價等8項有利于提高戰(zhàn)略環(huán)境評價有效性的主要議題。研究認為，德國的空間規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評價通過制度保障實施，采用規(guī)劃部門主導(dǎo)、其他相關(guān)部門輔助的模式，使得規(guī)劃制定與戰(zhàn)略環(huán)評實施可以有效結(jié)合，提倡經(jīng)濟型、節(jié)約型和務(wù)實性的環(huán)境評價，重視戰(zhàn)略環(huán)評結(jié)果，倡導(dǎo)透明決策。

德國；空間規(guī)劃；戰(zhàn)略環(huán)境評價；法律要求；有效性

引言

戰(zhàn)略環(huán)境評價（strategic environmental assessment，SEA）通過對擬議政策、計劃和規(guī)劃及替代方案的環(huán)境影響進行評價，旨在確保環(huán)境與經(jīng)濟和社會因素在早期決策中一并被考慮[1-3]。當(dāng)前，SEA已經(jīng)受到各國政府和國際組織的關(guān)注，2001年歐盟《關(guān)于特定規(guī)劃和計劃的環(huán)境影響評價指令》 （Directive 2001/42/EC on the Assessment of the Effects of Certain Plans and Programmes on the Environment,以下簡稱SEA指令） 的出臺更是推動了SEA在全球各領(lǐng)域的開展。

按照歐盟SEA指令，2004年7月21日各成員國須完成在各自內(nèi)部的轉(zhuǎn)化和實施。德國主要通過建筑行業(yè)應(yīng)對歐洲法律的適應(yīng)法 （European Law Adaptation Act for the Construction Sector，簡稱適應(yīng)法）分別對建筑法令（Federal Building Act）中的城市土地利用規(guī)劃和聯(lián)邦空間規(guī)劃法（Federal Spatial Planning Act）中的空間規(guī)劃的相關(guān)條款進行修訂，以及對原環(huán)評法（EIA Act）的修改，在聯(lián)邦層面上完成了對歐盟SEA指令的轉(zhuǎn)化。經(jīng)過10多年的發(fā)展，德國戰(zhàn)略環(huán)評的應(yīng)用已處于較高的水平[4], 在改善規(guī)劃和計劃的制定過程中已取得一定的經(jīng)驗。

德國與空間有關(guān)的規(guī)劃可分為綜合性/總體規(guī)劃和專項規(guī)劃。綜合性/總體規(guī)劃又分為跨區(qū)域/空間規(guī)劃（以下簡稱空間規(guī)劃）和地區(qū)規(guī)劃?？臻g規(guī)劃中包含了聯(lián)邦、州以及區(qū)域空間規(guī)劃，主要關(guān)注大范圍的、跨區(qū)域的、超越行政區(qū)的空間問題。地區(qū)規(guī)劃由城市土地利用規(guī)劃和建筑規(guī)劃組成，注重地方層面的具體土地的使用問題。對于空間規(guī)劃、地區(qū)規(guī)劃和專項規(guī)劃以及相應(yīng)的戰(zhàn)略環(huán)境評價，其相應(yīng)的法律文件和法律要求各不相同。圖1簡述了德國空間規(guī)劃體系和SEA的法律基礎(chǔ)。

本文主要從德國空間規(guī)劃法入手，著重探討空間規(guī)劃法包含的戰(zhàn)略環(huán)境評價的法律要求和應(yīng)用經(jīng)驗,旨在為我國今后空間規(guī)劃開展戰(zhàn)略環(huán)評提供制度上的參考。建筑法令包含的地區(qū)規(guī)劃（城市土地利用規(guī)劃和建筑規(guī)劃）以及環(huán)評法令包含的其他專項規(guī)劃的環(huán)境評價，不在本文研究的范圍。

1 德國空間規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)境評價實施進展及實施程序概述

1.1 戰(zhàn)略環(huán)境評價在空間規(guī)劃的實施

空間規(guī)劃是國際上戰(zhàn)略環(huán)境評價應(yīng)用較為活躍的領(lǐng)域之一[5,6]。在德國，區(qū)域空間規(guī)劃與城市土地利用規(guī)劃和景觀規(guī)劃一起，已成為德國戰(zhàn)略環(huán)境評價的重點實施區(qū)域[7]。根據(jù) Gei?le和Rehhausen[8]的研究報告，截至2014年，共有440個規(guī)劃執(zhí)行了戰(zhàn)略環(huán)境評價，其中空間規(guī)劃中的區(qū)域空間規(guī)劃占到了209個。本文主要以區(qū)域空間規(guī)劃為例具體闡述戰(zhàn)略環(huán)評的法律規(guī)定。

1.2 空間規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評價的制定程序

德國空間規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評價的制定程序主要包括:規(guī)劃/計劃篩選；調(diào)查范圍界定；環(huán)境報告書內(nèi)容起草；公眾與部門參與；環(huán)境報告書的審查；決定公開（環(huán)境報告書內(nèi)容、咨詢意見以及跨界咨詢意見均納入決策考慮）；監(jiān)督檢查等步驟（圖2）。

2 德國空間規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評價中的關(guān)鍵議題

2.1 空間規(guī)劃SEA的實施、編寫和審核

圖1 德國空間規(guī)劃體系及SEA法律基礎(chǔ)一覽圖

與歐盟戰(zhàn)略環(huán)評指令相符，德國空間規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評價是由規(guī)劃的擬議部門負責(zé)實施。在區(qū)域空間規(guī)劃中，主要由區(qū)域規(guī)劃協(xié)會①也稱區(qū)域協(xié)會/區(qū)域規(guī)劃社區(qū)/地區(qū)議會/區(qū)域集合體，具體名稱隨聯(lián)邦州而有所不同。區(qū)域規(guī)劃協(xié)會是依照公共法律成立的法人機構(gòu)，是由市和縣公共機構(gòu)的相關(guān)人員組織而成的聯(lián)合規(guī)劃協(xié)會，在法律框架內(nèi)以自己的方式管理相關(guān)事務(wù)。負責(zé)組織規(guī)劃的編制和SEA的實施。SEA環(huán)境報告的編制可以由規(guī)劃的擬議部門自行編寫，也可委托第三方編制。多數(shù)情況下，由于規(guī)劃部門面臨時間匱乏和相關(guān)專業(yè)人員不足的境況，因此環(huán)境報告通常委托有資質(zhì)的評估（咨詢）辦公室編制。類似于我國的環(huán)境評估公司。盡管環(huán)境報告可以外包給第三方，但環(huán)境報告的質(zhì)量依然由規(guī)劃部門負責(zé)和審核。

圖2 戰(zhàn)略環(huán)境評價與規(guī)劃制定過程

2.2 篩選

篩選（screening）主要用來確定規(guī)劃是否需要實施戰(zhàn)略環(huán)境評價。根據(jù)歐盟SEA指令，空間規(guī)劃原則上屬于戰(zhàn)略環(huán)評強制實施范圍， 即只要起草空間規(guī)劃， 就需實施戰(zhàn)略環(huán)評?？臻g規(guī)劃法§9 （1）明確規(guī)定了這一點。但歐盟SEA指令和空間規(guī)劃法§9（1）也指出，如果空間規(guī)劃只是進行小范圍的修改，規(guī)劃部門可以根據(jù)該法附錄中提出的指標（表1）來粗略評估規(guī)劃的修改是否會導(dǎo)致潛在的巨大的環(huán)境影響的產(chǎn)生。如果評估確認不會產(chǎn)生潛在的巨大環(huán)境影響， 則可以放棄進行戰(zhàn)略環(huán)境評價。需要注意的是，在該評估中，應(yīng)有受該規(guī)劃影響的、其工作范圍涉及環(huán)境和健康事宜的相關(guān)部門的參與。此外，放棄實施評價這一決定必須對公眾公開并給出放棄評價的理由。

2.3 范圍界定

范圍界定（scoping）主要包含評價框架、評價范圍和評價重點、評價深度的界定以及評價方法的使用等相關(guān)內(nèi)容。按照空間規(guī)劃法§9（1）要求，通過范圍界定這一過程，評價的具體框架（評價對象的確認；整個規(guī)劃內(nèi)容或規(guī)劃的某些具體決定；評價具體采用的方法；數(shù)據(jù)的使用；層級規(guī)劃和評價的重點；不同評價方法的結(jié)合使用和合理的費用等重要事宜）以及環(huán)境報告所要求的必要范圍和詳細程度都必須確定。如果擬議規(guī)劃可能會涉及某些相關(guān)的公共機構(gòu)和部門所負責(zé)的環(huán)境和健康職責(zé)，則這些公共機構(gòu)和部門應(yīng)參與到范圍界定過程中來。對于這些機構(gòu)和部門的參與形式和參與時間，無論是SEA指令抑或適應(yīng)法和空間規(guī)劃法并未做出進一步的規(guī)定和要求。

表1 實施篩選時須參考的指標

此外，法律指出，評價應(yīng)盡可能地使用現(xiàn)有的數(shù)據(jù)，其他的相關(guān)部門有義務(wù)提供評價需要的信息和數(shù)據(jù)。在環(huán)境報告中所包含的內(nèi)容應(yīng)與當(dāng)前領(lǐng)域的知識水平相當(dāng)。由于空間規(guī)劃法并沒有對評價使用的方法進行界定，因此SEA實施者可以根據(jù)評價需要選擇諸如《聯(lián)邦排放控制管理辦法》等普遍得到認可的評價方法?？臻g規(guī)劃法附件1（3）還指出，在合理的費用和現(xiàn)有的該領(lǐng)域知識水平下獲得的環(huán)境信息應(yīng)在環(huán)境影響報告中給予說明。編制過程中，對于那些和決策相關(guān)但限于當(dāng)前有限的知識水平和技術(shù)缺陷不能獲得的信息，可以允許作為知識差距存在，但需在環(huán)境報告中予以說明。這一點與我國《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》（第二十一條有下列情形之一的，審查小組應(yīng)當(dāng)提出不予通過環(huán)境影響報告書的意見：（一）依據(jù)現(xiàn)有知識水平和技術(shù)條件，對規(guī)劃實施可能產(chǎn)生的不良環(huán)境影響的程度或者范圍不能作出科學(xué)判斷的）的規(guī)定存在較大的差別。

2.4 層級評價

根據(jù)Arts 等[9]，層級（tiering）評價是指在不同的決策層面實施評價并進行銜接，對相關(guān)的不同的評價工具進行協(xié)調(diào)，確保在不同的決策層面關(guān)注不同的評價范圍與評價重點，允許細節(jié)議題的延后評價。在德國的評價體系中包含了針對特定規(guī)劃計劃的戰(zhàn)略環(huán)境評價、針對項目的環(huán)境影響評價（environmental impact assessment, EIA）、涉及或者影響歐盟棲息地的FFH（flora-faunahabitat）評價以及影響減緩規(guī)定評價。因此,無論是從橫向同一層面上的各類綜合性空間規(guī)劃SEA、FFH評價、影響減緩評價以及專項規(guī)劃和景觀規(guī)劃的SEA, 還是從縱向不同規(guī)劃層面上的SEA和EIA，都存在著評價內(nèi)容和評價空間方面的重疊，這也為實施層級評價提供了可能。德國空間法§9（3）強調(diào)實施空間規(guī)劃的SEA時，需核查在同一評價范圍內(nèi)是否已經(jīng)有實施了SEA和其他評價工具的相關(guān)的規(guī)劃/計劃。如果存在這樣的SEA評價和其他的評價，則該擬議規(guī)劃的SEA可以集中對本規(guī)劃產(chǎn)生的特有的和額外的環(huán)境影響進行評價，避免多重評價。圖3簡述了不同層次空間規(guī)劃、地區(qū)規(guī)劃與專項規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)境評價以及相關(guān)的其他評價工具之間的協(xié)調(diào)和層級關(guān)系。

2.5 環(huán)境報告

圖3 空間規(guī)劃與專項規(guī)劃的協(xié)調(diào)與層級關(guān)系

根據(jù)空間規(guī)劃法的規(guī)定，環(huán)境報告應(yīng)主要包含以下內(nèi)容：①前言：擬議空間規(guī)劃的內(nèi)容和重要目標的陳述；相關(guān)法律和規(guī)劃規(guī)定的、對擬議規(guī)劃具有重要意義的環(huán)境保護目標的闡述，以及在規(guī)劃起草時對這些環(huán)境目標和環(huán)境問題的考慮的說明。②環(huán)境影響的陳述和評價：a.當(dāng)前的環(huán)境現(xiàn)狀，受影響區(qū)域的環(huán)境特征，具有顯著社區(qū)作用的區(qū)域和德國聯(lián)邦自然保護法規(guī)定的歐洲鳥類保護區(qū)域的環(huán)境特征的陳述；b.實施與不實施擬議規(guī)劃條件下環(huán)境現(xiàn)狀發(fā)展的預(yù)測；c. 不利環(huán)境影響的預(yù)防減少和補償?shù)拇胧?；d.需要在后續(xù)的規(guī)劃中考慮的本擬議規(guī)劃的目標和空間使用范圍。③其他內(nèi)容：評價中使用的技術(shù)方法；信息處理時的困難（如技術(shù)和知識缺陷）；跟蹤評價中擬采取的措施；非技術(shù)性總結(jié)。表2簡要概括了戰(zhàn)略環(huán)境評價報告的主要特點和內(nèi)容。

表2 戰(zhàn)略環(huán)境評價報告的主要特點及內(nèi)容簡述

2.6 部門咨詢、公眾參與和跨國界咨詢

在德國，不同層面的空間規(guī)劃組織和參與者各不相同。州層面的空間規(guī)劃主要由州規(guī)劃局組織，公共行政管理機構(gòu)、區(qū)域協(xié)會、地區(qū)規(guī)劃的承擔(dān)者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理部門以及按照法律成立的與環(huán)境有關(guān)的各類協(xié)會等參與規(guī)劃制定。在戰(zhàn)略環(huán)境評價方面，空間規(guī)劃法明確規(guī)定了以下條件須有公共機構(gòu)的參與：①根據(jù)§9（2）在判定空間規(guī)劃（小范圍修改）是否實施戰(zhàn)略環(huán)境評價時；②根據(jù)§9（1）在范圍界定階段中對于評價范圍和評價深度的確定以及所需要的相關(guān)信息時；③空間規(guī)劃的草案和戰(zhàn)略環(huán)境評價報告書的意見征求時；④規(guī)劃草案修改時。傳統(tǒng)的空間規(guī)劃制定過程并不包含一般公眾的參與。修訂后的空間規(guī)劃法§10（1）規(guī)定： 規(guī)劃制定部門在起草規(guī)劃之前應(yīng)告知公眾，空間規(guī)劃的草案、戰(zhàn)略環(huán)境評價報告以及規(guī)劃部門提供的相關(guān)文件須納入公開范圍，公開時間應(yīng)不少于一個月。公開的具體內(nèi)容和時間應(yīng)在一周前告知公眾。如果規(guī)劃草案需要修改但修改的內(nèi)容與規(guī)劃的原則并未抵觸，則修改后的公眾參與可只限于直接受修改草案影響的公眾。

跨國界咨詢是歐盟SEA指令的一項重要內(nèi)容。德國空間規(guī)劃法§10（2）指出，如果規(guī)劃的實施可能對周邊國家產(chǎn)生較大的環(huán)境影響，跨界咨詢須本著互惠和平等的原則。具體的跨國界咨詢的實施可參照聯(lián)邦環(huán)評法令進行。

2.7 SEA在決策中的作用

空間規(guī)劃法§7（2）明確指出，規(guī)劃部門在確定規(guī)劃時，應(yīng)將SEA的結(jié)論以及部門和公眾意見一并納入決策中進行權(quán)衡。同時，§11（2）指出在公開空間規(guī)劃的最終決定時，應(yīng)闡述在決策時如何對環(huán)境影響進行權(quán)衡，如何考慮部門咨詢和公眾參與意見，如何遴選規(guī)劃替代方案以及如何確定跟蹤評價措施。從這些規(guī)定可以看出，戰(zhàn)略環(huán)境評價對于規(guī)劃決定并不具有實質(zhì)上的法律制約效力，但它確實為決策的可持續(xù)性提供了環(huán)境導(dǎo)向作用。盡管環(huán)境因素并不會因?qū)嵤?zhàn)略環(huán)境保護評價而具有優(yōu)先權(quán)，但環(huán)境因素納入決策一方面提高了決策的通明度，另一方面為決策者進行環(huán)境與其他利益的權(quán)衡提供了有效的信息支持，從而極大地優(yōu)化了決策過程。

2.8 跟蹤評價

德國的空間規(guī)劃法§9（4）指出，規(guī)劃擬議部門應(yīng)負責(zé)實施跟蹤評價，對空間規(guī)劃實施過程中不可預(yù)見的環(huán)境影響盡早查明，并及時采取應(yīng)對措施。跟蹤評價應(yīng)盡可能地采用現(xiàn)有的監(jiān)控手段（如動態(tài)空間監(jiān)控圖）和其他的如環(huán)境保護等專業(yè)部門的信息和數(shù)據(jù)，在滿足跟蹤評價的基礎(chǔ)上盡可能地減少相關(guān)費用?？臻g規(guī)劃法還進一步指出，與擬議規(guī)劃有關(guān)的其他相關(guān)部門如判斷該規(guī)劃會產(chǎn)生不可預(yù)見的巨大的環(huán)境影響，其有義務(wù)告知規(guī)劃部門。

3 德國空間規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評價的優(yōu)勢和存在的問題

經(jīng)過十多年的實踐應(yīng)用，德國的戰(zhàn)略環(huán)評在空間規(guī)劃領(lǐng)域方面已經(jīng)取得了一定的成效，主要表現(xiàn)為：

3.1 用制度保障戰(zhàn)略環(huán)評實施

空間規(guī)劃的復(fù)雜性、重要性和不確定性揭示了空間規(guī)劃實施戰(zhàn)略環(huán)境評價的必要性和強制性。德國通過建筑行業(yè)應(yīng)對歐洲法律的適應(yīng)法將歐盟SEA指令轉(zhuǎn)化為國家空間規(guī)劃法的法令要求，體現(xiàn)了空間規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評價的強制性和約束性，客觀上確保了空間規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評價的實施，一定程度上避免了過度依靠政治意愿實施SEA的現(xiàn)象。

3.2 采用規(guī)劃部門主導(dǎo)、其他相關(guān)部門輔助的模式

除規(guī)劃環(huán)評報告可以委托第三方編寫外，整個規(guī)劃環(huán)境評價的組織實施以及質(zhì)量審核均由規(guī)劃部門來完成。但規(guī)劃部門須在重要程序（如篩選、評價框架確定和跟蹤評價等）方面征求涉及的相關(guān)部門的意見。同時法律指出，其他部門有為規(guī)劃部門提供與評價相關(guān)信息的義務(wù)和責(zé)任。

3.3 規(guī)劃制定與戰(zhàn)略環(huán)評實施的高度結(jié)合

盡早介入和有效結(jié)合是戰(zhàn)略環(huán)評有效實施的重要指標。通過早期介入，用可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向的環(huán)境目標來指導(dǎo)規(guī)劃的制定，可以有效確保環(huán)境議題盡早納入規(guī)劃范圍。而高效結(jié)合有利于信息和數(shù)據(jù)的及時交流和共享。德國空間規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)評采用內(nèi)部評價模式，由規(guī)劃部門負責(zé)組織和實施，確保了在規(guī)劃擬定初期開展SEA。同時SEA作為規(guī)劃制定的一部分，實現(xiàn)了與規(guī)劃的有效結(jié)合，有利于提高規(guī)劃環(huán)評的有效性。

3.4 重視戰(zhàn)略環(huán)評結(jié)果，倡導(dǎo)透明決策

戰(zhàn)略環(huán)評的重要意義在于通過提供技術(shù)與信息支持，構(gòu)建交流平等、優(yōu)化決策程序、最終獲得具有可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向的規(guī)劃。通過對決策信息的公開（如擬采納的規(guī)劃草案，包含如何將環(huán)境因素納入規(guī)劃或計劃考慮、環(huán)境影響報告是否按照指令要求進行編制、公眾和有關(guān)部門意見的考慮情況、采納規(guī)劃或計劃或其他替代方案的原因等內(nèi)容的聲明以及針對跟蹤評價所采取的措施）和對環(huán)境與其他利益的權(quán)衡，空間規(guī)劃的制定過程得到了優(yōu)化，決策的透明度也有明顯提高。

3.5 提倡經(jīng)濟型、節(jié)約型和務(wù)實性環(huán)境評價

規(guī)劃環(huán)境評價費用的高低也是衡量評價有效性的重要指標。為此，德國空間法規(guī)定，規(guī)劃部門應(yīng)在合理的費用范圍內(nèi)實施戰(zhàn)略環(huán)評。如評價應(yīng)與現(xiàn)有的知識水平相當(dāng)，承認并允許知識差距的存在，滿足條件的前提下盡可能地使用現(xiàn)有的數(shù)據(jù)，重視層次評價和鼓勵多個評價的結(jié)合或者綁定（如空間規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評價與FFH評價的結(jié)合，同一區(qū)域的區(qū)域空間規(guī)劃與防洪規(guī)劃的結(jié)合等）。

此外，德國的空間規(guī)劃戰(zhàn)略評價在實施過程中也出現(xiàn)了一些問題，影響其有效性的提高，主要有以下幾個方面：

（1）層級評價實施效果有限。Gei?ler[11]和Phylip-Jones與Fischer[12]的研究都指出，項目環(huán)評與規(guī)劃環(huán)評形成的信息和數(shù)據(jù)未能達到有效傳遞和共享，因此二者之間的聯(lián)動和溝通并不確實有效，各自為政、互不參考的現(xiàn)象時有發(fā)生。

（2）公眾參與效果受限。Weiland[7]認為德國戰(zhàn)略環(huán)境評價的公眾參與通常被納入整個規(guī)劃的公眾參與，而整個規(guī)劃的公眾參與效果則主要由規(guī)劃部門的政治意愿決定。此外，空間規(guī)劃以及其環(huán)境評價內(nèi)容的抽象性也從客觀上降低了公眾參與的效果[13]。

（3）跟蹤評價缺乏保障措施。SEA指令以及德國空間規(guī)劃法對跟蹤評價的具體程序、技術(shù)方法以及實施跟蹤評價所需資源沒有進行具體的規(guī)定。

（4）缺乏管理手段來確保環(huán)境報告書質(zhì)量。德國的空間規(guī)劃法詳細規(guī)定了戰(zhàn)略環(huán)評報告書應(yīng)包含的內(nèi)容，但對于報告書的質(zhì)量并沒有提出相應(yīng)的保證措施和管理程序，報告書的水平和質(zhì)量主要取決于編制部門的專業(yè)素質(zhì)和能力。

4 對我國空間規(guī)劃戰(zhàn)略評價的啟示

我國的空間規(guī)劃體系正處于融合、健全和完善的過程。這一過程既為戰(zhàn)略環(huán)評的融入提供了一扇“機會窗”[14]，同時也對戰(zhàn)略環(huán)評提出了更高的要求。反觀我國的戰(zhàn)略環(huán)評，主要存在制度保障不夠、公眾參與不足、層級評價潛力發(fā)揮不足以及部門壁壘和部門權(quán)力分配等問題。參考德國空間規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評價制度的優(yōu)勢及其應(yīng)用教訓(xùn)，結(jié)合我國的實際情況，可從以下幾個方面提高我國戰(zhàn)略環(huán)評實施的有效性：

（1）用制度約束空間規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)評的實施。我國雖然出臺了環(huán)評法和規(guī)劃環(huán)評條例，對實施戰(zhàn)略環(huán)評提出了程序和要求，但是在各類與空間規(guī)劃相關(guān)的法律里鮮有體現(xiàn)，導(dǎo)致一些關(guān)鍵性規(guī)劃的SEA缺失。在空間規(guī)劃體系的構(gòu)建過程中，將戰(zhàn)略環(huán)評的要求納入空間規(guī)劃法的法律體系中，客觀上可以避免單純依靠政治意愿實施SEA，為SEA最終成為規(guī)劃部門的日常行為提供制度上的約束。

（2）將空間規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)評的公眾參與納入規(guī)劃的公眾參與過程中。獨立實施戰(zhàn)略環(huán)評的公眾參與會給規(guī)劃部門帶來額外的經(jīng)濟壓力以及人力資源的壓力，將戰(zhàn)略環(huán)評的公眾參與納入規(guī)劃的公眾參與可以提高規(guī)劃部門實施公眾參與的動力。但需防止規(guī)劃部門根據(jù)政治意愿弱化或者避免公眾參與。必要的外部監(jiān)督可能有利于督促規(guī)劃部門的行為。

（3）拓寬層級評價的應(yīng)用領(lǐng)域，充分發(fā)揮層級評價的潛力。我國空間規(guī)劃體系龐雜，這與規(guī)劃內(nèi)容重復(fù)有關(guān)。因此應(yīng)對現(xiàn)有的規(guī)劃進行整合，明確真正需要實施SEA的規(guī)劃范圍，合理使用層次評價，以便提高戰(zhàn)略環(huán)評的整體有效性。此外，在層級評價中應(yīng)考慮構(gòu)建環(huán)境信息平臺，重點關(guān)注相關(guān)數(shù)據(jù)和信息的收集與分享以及在不同評價層面中的使用。

（4）倡導(dǎo)規(guī)劃部門主導(dǎo)、環(huán)保部門監(jiān)督、其他相關(guān)部門合作的模式。戰(zhàn)略環(huán)評重視盡早介入和有效結(jié)合，采用規(guī)劃部門主導(dǎo)的自我評價方式有利于實現(xiàn)這兩大原則。但從實踐應(yīng)用來說，自我評價易導(dǎo)致環(huán)評過程和結(jié)果缺乏有力的外部監(jiān)督。因此在我國環(huán)境考量依然處于弱勢的實踐中，環(huán)保部門的監(jiān)督作用不可或缺。此外空間規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)評具有多領(lǐng)域、跨學(xué)科的特點，相關(guān)部門的協(xié)調(diào)管理和互相合作可以促進信息和數(shù)據(jù)的及時交流和共享，有利于環(huán)評有效性的提高。

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Legal Requirements of Strategic Environmental Assessment in German Spatial Planning and Its Inspirations

LI Zhilin1, BAO Cunkuan2*
(1.Institute of Geography of University of Leipzig in Germany, Leipzig 04103;
2.Department of Environmental Sciences and Engineering in Fudan University, Shanghai 200433)

Strategic Environmental Assessment (SEA) has already intensively been applied in international spatial planning systems, however, this research in China is still in process and it is urgent and necessary to learn from countries with comprehensive experiences in this field. Focusing on the German spatial planning law, this article aims to analyse the legal requirements on SEA in Germany. Main issues include screening, scoping, tiering, environmental report, authority consultation, public participation, decision making and monitoring, which have been considered important to enhance the effectiveness of SEA. The results shows that by integrating the legal requirements on SEA into the national spatial planning law, the German SEA employs the self - assessment mode, where the planning authorities play the dominant role with supporting by other relative departments. This mode can be beneficial to achieve the effective integration of plan formulation with SEA, and fulfill an economic, cost-saving and practical assessment.

Germany; spatial planning; strategic environmental assessment; legal requirements; effectiveness

X820.2

1674-6252（2016）06-0055-06

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.06.055

國家自然科學(xué)基金項目（41271508）：協(xié)作型戰(zhàn)略環(huán)境評價理論與模式——基于利益相關(guān)者分析和協(xié)作機制的研究；國家社會科學(xué)基金重大項目（13&ZD176）：我國市級發(fā)展規(guī)劃編制中的公眾參與機制研究。

李志林（1972—），女，德國萊比錫大學(xué)地理研究所博士生，研究方向為戰(zhàn)略環(huán)境評價與環(huán)境規(guī)劃， E-mail：tylzl1972@hotmail.com。

*責(zé)任作者： 包存寬（1971—），男，博士，復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系教授，博士生導(dǎo)師，研究方向為戰(zhàn)略環(huán)境評價與環(huán)境規(guī)劃，E-mail：baock@fudan.edu.cn。