張海柱

(中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

國家海洋局重組的制度邏輯
——基于歷史制度主義的分析*

張海柱

(中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

國家海洋局是我國海洋管理中的一項重要制度安排。以歷史制度主義為視角考察2013年國家海洋局重組的因果邏輯，研究發(fā)現(xiàn)國家海洋局制度變遷緣于特定行動者的倡議，不過，宏觀脈絡(luò)的發(fā)展在為行動者創(chuàng)造“機會”的同時也對其行為選擇產(chǎn)生了制約。在“結(jié)構(gòu)—行動者”的互動以及“路徑依賴”效應(yīng)的影響下，國家海洋局的早期改革主要體現(xiàn)為一種漸進制度變遷。而在2012年前后的“關(guān)鍵時刻”，國家海洋戰(zhàn)略的發(fā)展、國際形勢的變化、國家海洋局提升自身組織利益的訴求以及對海洋綜合管理理念的倡導(dǎo)等因素的共同作用則促成了國家海洋局制度的重大變革。

國家海洋局；歷史制度主義；路徑依賴；制度變遷

一、問題的提出

作為國家管理海洋事務(wù)的專門組織機構(gòu)，國家海洋局的設(shè)置是我國海洋管理中的一項重要制度安排。自1964年成立至今，國家海洋局的組織地位與職能權(quán)限經(jīng)歷了多次調(diào)整，并最終在2013年的國務(wù)院機構(gòu)改革中被重新組建。鑒于國家海洋局在我國海洋事務(wù)管理中的重要作用，它的重組引起了廣泛的社會關(guān)注，被視為“在我國海洋事業(yè)發(fā)展史上具有里程碑的意義，標(biāo)志著我國的海洋管理體制和工作機制發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)折”。[1]針對國家海洋局的重組，學(xué)界也展開了大量討論，既有研究主要側(cè)重于探討重組后國家海洋局的機構(gòu)特征、[2]執(zhí)法效率、[3]遺留問題以及進一步改革的建議[4][5]等。然而，與上述大量的對策性(評估或改革建議)研究相比，針對國家海洋局重組動因的解釋性研究卻十分缺乏。由此不僅使我們對影響國家海洋局重組的各種因素及其內(nèi)在邏輯缺乏了解，而且也會制約相關(guān)對策性研究質(zhì)量的提升，因為有效的對策建議必然要建立在對國家海洋局機構(gòu)改革中相關(guān)問題的成因及其本質(zhì)進行深入理解的基礎(chǔ)之上。

有鑒于此，本文選擇歷史制度主義(historical institutionalism)作為理論視角，通過各種歷史資料的梳理分析，致力于解釋國家海洋局重組的因果邏輯。在制度理論看來，機構(gòu)或組織設(shè)置自身就是一種重要的制度形式，因此國家海洋局的重組可以視為一個制度變遷過程。就歷史制度主義而言，它強調(diào)必須將對特定社會現(xiàn)象的解釋置于“歷史脈絡(luò)”(historical context)中，并注重考查制度變遷過程中“結(jié)構(gòu)與行動者相互構(gòu)成的特質(zhì)”，[6](P150)我們可以期待歷史制度主義能夠為更為深入地理解國家海洋局重組過程提供有益的理論借鑒。

二、歷史制度主義的制度變遷分析框架

歷史制度主義是20世紀80年代以來西方政治學(xué)研究中興起的“新制度主義”流派的一個重要分支，到現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)展成為解釋制度延續(xù)與變遷現(xiàn)象的重要理論工具。歷史制度主義的核心理論要素是“脈絡(luò)”與“歷史”。其中，脈絡(luò)是指能夠塑造和制約個人行為的制度性或結(jié)構(gòu)性因素，主要包括政治環(huán)境、經(jīng)濟條件、文化傳統(tǒng)、社會狀況以及現(xiàn)有制度體系等。以“脈絡(luò)”為焦點解釋個體行為是新制度主義的主要特征。在此基礎(chǔ)上，歷史制度主義進一步指出“形成脈絡(luò)的正是歷史”，“應(yīng)當(dāng)關(guān)注宏觀脈絡(luò)并分析歷史過程”。[7](P21)在這里，歷史被理解為“某種事件生發(fā)的時機和環(huán)境，而這種時機和環(huán)境之中又內(nèi)含有制度的遺產(chǎn)”。[8](P165)歷史并不是單純的“過去”，而是“強調(diào)過去的影響會延續(xù)至今的歷史因果關(guān)系”，[7](P29)特定時間點的選擇會持續(xù)制約未來選擇的路徑，這就是歷史制度主義所強調(diào)的“路徑依賴”(path dependence)現(xiàn)象?！奥窂揭蕾嚒笔菤v史制度主義的核心概念，也是它在解釋制度變遷問題時所依賴的重要理論工具之一。

路徑依賴廣義上是指“前一階段發(fā)生的事件對后來發(fā)生的事件產(chǎn)生影響”，強調(diào)“歷史重要”的觀點。[7](P86)政治學(xué)者皮爾遜(Paul Pierson)指出路徑依賴涉及正反饋過程，意味著制度具有自我強化機制，從而使其在產(chǎn)生之后能夠長期保持穩(wěn)定并延續(xù)下去。[9](P24-25)路徑依賴現(xiàn)象對于制度分析的重要意義在于指出了事件發(fā)生的“時機與次序”(timing and sequence)能夠決定它們影響社會結(jié)果程度的大小。在具有路徑依賴特征的情況下，“重要的不是發(fā)生何種事件，而是何時發(fā)生”，“這就意味著為解釋社會現(xiàn)象，研究有必要聚焦于歷史”。[7](P93)

路徑依賴有助于解釋制度的穩(wěn)定與延續(xù)現(xiàn)象，那么，重大的制度變遷(或者路徑依賴的打破)是如何發(fā)生的呢？為了回答這一問題，歷史制度主義聚焦于對“關(guān)鍵時刻”(critical junctures)的分析，它是指“一段相對較短的時間，但當(dāng)時行動者所作選擇卻根本地提高后續(xù)結(jié)果的幾率”。[10](P160)由于歷史制度主義強調(diào)制度或結(jié)構(gòu)性因素對行動者的制約作用，因此主要將關(guān)鍵時刻中的制度變遷動力歸諸于外部沖擊，即在特定時間發(fā)生的諸如經(jīng)濟危機、戰(zhàn)爭等偶然事件會形成扭轉(zhuǎn)制度路徑的外部沖擊，從而導(dǎo)致劇烈的制度變化等意外結(jié)果。這是早期歷史制度主義的主要觀點。

不過，正如歷史制度主義學(xué)者瑟倫(Kathleen Thelen)所批評的，早期歷史制度主義對制度變遷的解釋存在“過于強調(diào)偶然性和太過決定論”的缺陷,[11](P385)忽視了制度變遷的內(nèi)部動因的作用。為了完善對制度變遷動因的解釋，近期的歷史制度主義開始關(guān)注行動者的行為選擇(及其互動)對制度變遷的影響。為了解釋制度約束條件下的個人選擇問題，歷史制度主義除關(guān)注利益的驅(qū)動作用外，還開始關(guān)注“理念”(ideas)的作用，認為它可以形塑和改變個人的偏好，也可以改變行動者對于宏觀脈絡(luò)的界定和認知，從而導(dǎo)致最終行為選擇的改變。在這一過程中，個體具有了自主選擇和行動的可能性，經(jīng)常能夠突破結(jié)構(gòu)性制約因素促成制度的變遷。不過，在歷史制度主義看來，“理念的起源和影響力不可能脫離歷史和制度脈絡(luò)的約束”。[7](P35)理念不會自然而然轉(zhuǎn)化為制度，現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)可能會限制理念作用的發(fā)揮，也可能會為理念作用的發(fā)揮提供所需的資源。[12](P1296)因此總體而言，歷史制度主義在“結(jié)構(gòu)—能動”的二元對立問題上持一種折衷的立場，既強調(diào)結(jié)構(gòu)性因素對行動者行為選擇的約束(而非決定)，又承認行動者的策略互動對制度變遷的促成作用。正是在這種“結(jié)構(gòu)”與“行動者”的互動中，制度變遷得以發(fā)生。

三、路徑依賴與國家海洋局的漸進變遷

正如歷史制度主義所強調(diào)的，制度的變遷不是憑空產(chǎn)生的，而是鑲嵌于整個制度體系的演變過程之中。新制度總是包含著舊制度的遺產(chǎn)，因此，只有將對國家海洋局制度的考察置于整個歷史脈絡(luò)中，才能對近期國家海洋局的重組達成更為深刻的理解。

1964年國家海洋局的成立被視為“開創(chuàng)海洋工作新局面”的一件大事，標(biāo)志著我國開始有了專門的海洋管理部門。然而，國家海洋局的機構(gòu)屬性與職權(quán)范圍明顯受到了當(dāng)時歷史脈絡(luò)特征的影響。首先是歷史傳統(tǒng)問題，受長期以來“重陸輕?！钡挠^念與實踐傳統(tǒng)的影響，新中國成立之后的很長一段時期內(nèi)，海洋事務(wù)依然處于政府議事安排中的次要或從屬地位。其次，從政治環(huán)境來看，受新中國成立初期較為惡劣的國際形勢判斷的影響，當(dāng)時中國海洋事務(wù)的重心一直是“海防”問題。除海防事務(wù)外，包括海洋運輸、漁業(yè)、鹽業(yè)等在內(nèi)的海洋產(chǎn)業(yè)開始恢復(fù)發(fā)展，它們主要依托于各自的政府主管部門進行行業(yè)管理，由此形成了分散的行業(yè)管理這一海洋管理格局。除此之外，從上世紀50年代中期開始，我國的海洋科學(xué)調(diào)查事業(yè)開始起步，而正是組織實施海洋科學(xué)調(diào)查的現(xiàn)實需要催生了成立國家海洋局的倡議。*1963年3月，國家科委海洋專業(yè)組開會討論我國海洋科學(xué)十年發(fā)展規(guī)劃草案，與會專家建議“為加速發(fā)展我國海洋事業(yè)，應(yīng)成立國家海洋局，統(tǒng)一管理國家的海洋工作”。隨后，來自高校、中科院、海軍系統(tǒng)的29名海洋科學(xué)專家聯(lián)名向國家科委提出《關(guān)于加強海洋工作的幾點建議》，其中特別強調(diào)了成立國家海洋局的必要性。參見：楊文鶴.國家海洋局大事記(1963-1987)[Z].國家海洋局內(nèi)部資料，1990：1.在這些因素的共同影響下，新成立的國家海洋局從機構(gòu)性質(zhì)上屬于負責(zé)海洋科學(xué)調(diào)查的事業(yè)機構(gòu)，而不具有管理海洋事務(wù)的行政職能。

不過，國家海洋局的成立凝聚了一大批關(guān)心海洋事務(wù)的政府工作者和專家學(xué)者，他們成為此后推動國內(nèi)海洋事業(yè)發(fā)展以及海洋管理工作的重要倡導(dǎo)者。而且，作為一個正式的組織機構(gòu)，國家海洋局的成立意味著制度化部門利益的產(chǎn)生。為了維持并提升本組織的利益與合法性，它必然要努力提升自己的組織地位與管理權(quán)限，由此構(gòu)成了未來制度變遷的內(nèi)在動力。

自上世紀70年代末80年代初開始，中國海洋事務(wù)發(fā)展面臨的宏觀環(huán)境發(fā)生了明顯變化。就國際環(huán)境來看，以1979年中美建交為標(biāo)志，中國的海上安全形勢趨于緩和。鄧小平在該時期逐步提出的“擱置爭議、共同開發(fā)”思想也在很大程度上緩和了我國與周邊國家存在的海洋權(quán)益爭端，為國內(nèi)海洋開發(fā)利用創(chuàng)造了有利條件。此外，對外開放戰(zhàn)略的做出標(biāo)志著中國開始主動融入世界并積極參與國際性海洋事務(wù)，成為《聯(lián)合國海洋法公約》的最早締約國之一。在這一過程中，聯(lián)合國所倡導(dǎo)的各種海洋管理框架、原則與規(guī)范被引入到國內(nèi)，客觀上推動了中國海洋事務(wù)管理的進程。而就國內(nèi)環(huán)境來看，在改革開放之后強調(diào)經(jīng)濟建設(shè)的政策導(dǎo)向下，海洋開發(fā)利用的進程不斷加速，海洋產(chǎn)業(yè)對于國民經(jīng)濟增長的貢獻也在不斷提升，這在很大程度上使得國家黨政決策者對于海洋工作的重視程度在不斷提升。*典型體現(xiàn)包括1992年黨的十四大提出要維護海洋權(quán)益，1996年通過的“九五”計劃綱要中提出要“加強海洋資源調(diào)查，開發(fā)海洋產(chǎn)業(yè)，保護海洋環(huán)境”，2001年“十五”計劃綱要提出要“加大海洋資源調(diào)查、開發(fā)、保護和管理力度”，2002年黨的十六大報告中提出要“實施海洋開發(fā)”，2006年通過的“十一五”規(guī)劃綱要中提出要“保護海洋生態(tài)，開發(fā)海洋資源，實施海洋綜合管理，促進海洋經(jīng)濟發(fā)展”等。

上述宏觀環(huán)境的變化凸顯了分散的海洋行業(yè)管理體制的局限性，客觀上要求政府承擔(dān)起全面綜合管理海洋事務(wù)的職能，這就為國家海洋局的制度變革創(chuàng)造了有利條件。從1980年開始直到2010年期間，國家海洋局的組織設(shè)置經(jīng)歷了多次調(diào)整，在先后經(jīng)歷了海軍代管、科委領(lǐng)導(dǎo)、國務(wù)院直屬等階段之后，在1998年的機構(gòu)改革中確立了國土資源部管理的國家局這一組織地位并延續(xù)至今。與此同時，國家海洋局的職能范圍也在不斷調(diào)整，成為國務(wù)院管理全國海洋事務(wù)的職能部門，在海洋資源、環(huán)境、權(quán)益等領(lǐng)域的綜合管理職能在不斷提升。然而盡管如此，國家海洋局的幾次改革主要體現(xiàn)為一種漸進式制度變遷，長期維持的較低行政級別在很大程度上限制了其綜合管理職能的有效發(fā)揮，行業(yè)管理基礎(chǔ)上“碎片化”的分散管理局面也沒有發(fā)生明顯改變。

上述狀況表明了我國海洋事務(wù)管理領(lǐng)域中分散管理的“路徑依賴”的形成，究其成因一方面受到國家海洋局早期發(fā)展路徑的影響，盡管改革中被賦予了越來越多綜合管理職能，但是長期以來注重科學(xué)調(diào)查的傾向很難立即改變。另一方面，盡管宏觀環(huán)境的變化為國內(nèi)海洋事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了有利條件，但是特定領(lǐng)域海洋事業(yè)(例如海洋漁業(yè)、海洋油氣、海上交通)的發(fā)展更直接地是強化了相關(guān)行業(yè)管理部門的職能，這在客觀上會制約國家海洋局綜合管理職能的實現(xiàn)。事實上，行業(yè)管理體制下部門利益的固化是海洋分散管理的路徑依賴形成的深層根源。例如海洋執(zhí)法領(lǐng)域中的“五龍鬧?！备窬之a(chǎn)生了嚴重的職能交叉、效率低下等問題，但是由于權(quán)力重新配置以及部門利益協(xié)調(diào)的困難，執(zhí)法力量整合的工作一直難以進行。上述狀況表明，國家海洋局綜合管理職能的真正實現(xiàn)尚需要更加強有力的推動。

四、國家海洋局重組的動因分析

2013年國家海洋局的重組盡管并沒有提升其行政地位(副部級)，但是對海上執(zhí)法隊伍的整合意味著部門利益格局的打破，前述分散管理的“路徑依賴”在執(zhí)法領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了“路徑更換”。另外，國家海洋委員會的設(shè)立標(biāo)志著我國海洋綜合管理體制的初步確立，盡管這種體制并沒有采取由國家海洋局進行統(tǒng)一集中管理的形式，但是“承擔(dān)國家海洋委員會的具體工作”這一職責(zé)設(shè)定表明國家海洋局將在海洋管理實踐中發(fā)揮更具實質(zhì)性的作用。因此，如果說此前的幾次機構(gòu)改革主要體現(xiàn)為一種漸進式制度變遷的話，此次國家海洋局的重組則屬于一種重大的“劇烈”式制度變遷。那么，這種制度變遷緣何得以發(fā)生呢？借鑒歷史制度主義對于歷史脈絡(luò)以及“結(jié)構(gòu)—行動者”互動的強調(diào)，下文將在對各種結(jié)構(gòu)性、歷史性與行為性因素的綜合考察中來探究制度變遷的動力機制。

(一)外部動因：結(jié)構(gòu)性因素變化

如前所述，海洋文化傳統(tǒng)、國家海洋發(fā)展取向、政治經(jīng)濟環(huán)境、國際形勢等宏觀結(jié)構(gòu)性因素對中國海洋管理特別是國家海洋局的發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。在歷史制度主義看來，這些因素共同構(gòu)成了制度變遷的外部動因。而在2010-2013年期間這一“關(guān)鍵時刻”，上述因素的變化共同為國家海洋局的重組創(chuàng)造了有利條件。

首先是國家海洋事務(wù)宏觀發(fā)展取向的變化，如前所述，改革開放之后國家黨政高層對于海洋事務(wù)的重視程度在不斷提升。而在進入新世紀第二個十年之后，我國海洋綜合管理工作的推進獲得了更高層次的動力。2010年通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中明確提出要提高海洋“綜合管理能力”，這是中共中央在五年規(guī)劃中首次強調(diào)海洋綜合管理的重要性。在2011年正式公布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》中專門論述了加強海洋綜合管理問題，提出要“加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善海洋管理體制”。更為重要的則是2012年黨的十八大報告中明確提出了建設(shè)“海洋強國”的戰(zhàn)略目標(biāo)，這是對我國海洋事業(yè)發(fā)展提出的最高要求。國家海洋局的重組正是因應(yīng)了建設(shè)海洋強國的需要，被視為我國在海洋強國戰(zhàn)略中的一項重要“頂層設(shè)計”。

其次，作為國務(wù)院職能部門的國家海洋局，它的制度變革還會直接受到國務(wù)院行政體制或機構(gòu)改革的影響。從1982年開始，國務(wù)院每隔五年左右時間都會進行一次集中的機構(gòu)改革。這種定期改革有利于打破既有體制或機構(gòu)設(shè)置的僵化，為國家海洋局制度變革的倡導(dǎo)者提供了重要的制度性機會。事實上，80年代之后國家海洋局所經(jīng)歷的主要制度變遷也都是借助于國務(wù)院機構(gòu)改革的機會實現(xiàn)的。綜觀國務(wù)院機構(gòu)改革歷程，“轉(zhuǎn)變職能”和“精簡機構(gòu)”作為兩大主要的改革取向，[13]都對國家海洋局制度變遷產(chǎn)生了直接影響。其中，“轉(zhuǎn)變職能”為國家海洋局綜合管理海洋職能的實現(xiàn)創(chuàng)造了有利條件，而“精簡機構(gòu)”的改革取向則意味著海洋執(zhí)法領(lǐng)域的“五龍鬧?！本置嬉呀?jīng)與當(dāng)前深化行政體制改革的根本導(dǎo)向不相符合，從而為海洋執(zhí)法隊伍的整合提供了重要的合法性支持。

此外，國家海洋局重組還與該時期我國海洋事務(wù)所面臨的國際環(huán)境變化密切相關(guān)。特別是2010年美國宣布“重返亞太”、實施“再平衡戰(zhàn)略”以來，[14](P32)我國周邊海洋“熱點”問題開始不斷出現(xiàn)，2012年先后發(fā)生了多起侵犯我國海洋權(quán)益的事件，包括菲律賓挑起的黃巖島對峙、日本非法“國有化”釣魚島、越南將我國南沙和西沙群島作為其領(lǐng)土寫入新頒布的《海洋法》等。對于海洋權(quán)益的維護一直以來都是我國高層決策者十分關(guān)注的問題，早在1992年黨的十四大政治報告中就明確提出要維護“領(lǐng)海主權(quán)和海洋權(quán)益”，十八大報告中更是表明要“堅決維護國家海洋權(quán)益”。不過，不同時期我國政府應(yīng)對海洋權(quán)益問題的策略有所不同。長期以來，我國在“擱置爭議、共同開發(fā)”的原則下以維護地區(qū)的和平穩(wěn)定為主要目標(biāo)，但是現(xiàn)實來看這種策略未能實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。在2009年前后，我國的海洋維權(quán)政策開始調(diào)整，并以2012年應(yīng)對黃巖島與釣魚島爭端的行為選擇為標(biāo)志，我國開始進入海洋維權(quán)的“積極作為期”。[15](P29-30)

海洋權(quán)益的維護除了軍事力量外，還需要海洋管理特別是執(zhí)法力量的參與?，F(xiàn)實來看，國家海洋局所屬的中國海監(jiān)主要通過特定海域的定期巡航等方式來進行海洋維權(quán)工作，*從2006年開始，中國海監(jiān)的巡航工作逐步定期化，巡航海域也由東海逐漸擴展為包括黃海、東海、南海在內(nèi)的全部海域。參見：國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所課題組.中國海洋發(fā)展報告(2009)[M].北京：海洋出版社，2009:424.然而，有限的海監(jiān)力量以及分散的執(zhí)法隊伍在維權(quán)問題上較為乏力。為此，許多人都在呼吁進行海洋管理體制的變革以更好地維護海洋權(quán)益。其中，進一步提升國家海洋局的地位與權(quán)限被視為海洋管理體制變革的重要內(nèi)容。例如2011年全國政協(xié)委員、原國家海洋局局長王曙光曾提議將國家海洋局恢復(fù)為國務(wù)院直屬機構(gòu)，并對海洋執(zhí)法隊伍進行整合。[16]

(二)內(nèi)部動因：行動者的倡導(dǎo)

除了宏觀的結(jié)構(gòu)性因素或歷史脈絡(luò)的變化外，國家海洋局的制度變遷還直接緣于相關(guān)行動者的倡導(dǎo)和推動，其中最重要的是國家海洋局自身的訴求與行動。如前所述，作為一個正式的組織機構(gòu)，國家海洋局必然要努力提升自身的組織地位與職能權(quán)限，從而維護其組織利益與合法性。事實上，考察國家海洋局成立之后的實際運作可以發(fā)現(xiàn)，除了主要從事海洋科學(xué)調(diào)查工作外，它也在努力將職能范圍擴展到一些其他事務(wù)領(lǐng)域，例如早在1974年國家海洋局就曾針對海洋環(huán)境保護工作問題向國務(wù)院環(huán)保辦公室提出過成立海洋環(huán)保機構(gòu)等建議。[17](P49)到了1979年9月，國家海洋局向國務(wù)院報送了《關(guān)于國家海洋局職能、基本任務(wù)和管理體制的請示》，首次提出“國家海洋局是管理全國海洋工作的職能部門”，并確定了包括制定海洋政策規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)海洋調(diào)查、開發(fā)、環(huán)境監(jiān)測與保護等10項國家海洋局的基本任務(wù)，[17](P93)由此拉開了80年代改革的序幕。

幾次改革所賦予的職責(zé)權(quán)限在不斷增加，但是在國家海洋局看來改革仍不徹底。1995年時任局長張登義在國家海洋局政策座談會上的講話清楚表達了當(dāng)時海洋局的態(tài)度：“我們局管理職能太弱”，“這是長期形成的，也與國家給我們的授權(quán)不多直接相關(guān)”，“不把海洋局管理職權(quán)搞大，誓不罷休”。[18](P15)為了實現(xiàn)“把海洋局管理職權(quán)搞大”的目標(biāo)，張登義無論是在局長任期內(nèi)(1995-2000)還是卸任后，多次單獨或與繼任局長王曙光(2000-2005)一起聯(lián)名向國家高層建議提升國家海洋局的組織地位與管理權(quán)限。*相關(guān)建議或提案內(nèi)容可參見：張登義.管好用好海洋[M].海洋出版社，2007.

除了組織利益的追求外，“海洋綜合管理”這一理念因素對于包括國家海洋局在內(nèi)的相關(guān)行動者的行為選擇也產(chǎn)生了重要影響。*對海洋綜合管理理念的產(chǎn)生、發(fā)展及其對我國海洋管理體制影響的分析，可參見：張海柱.理念與制度變遷：新中國海洋綜合管理體制變遷分析[J].當(dāng)代世界與社會主義，2015(6).該理念是在聯(lián)合國等國際組織的倡議下產(chǎn)生與發(fā)展的，迄今已被越來越多沿海國家納入到了海洋管理實踐中。就我國而言，1974年我國派出以國家海洋局副局長羅鈺如為首的代表團出席聯(lián)合國海洋法第三次會議，以此為開端，海洋綜合管理理念逐漸被引入國內(nèi)，而國家海洋局也自然成為該理念最重要的倡導(dǎo)者。1988年國家海洋局“三定”方案中明確指出“海洋不僅需要各類開發(fā)活動的行業(yè)管理，更需要從權(quán)益、資源和環(huán)境整體利益出發(fā)實行綜合管理”。[19](P147)正是此次改革后，我國開始建立了聯(lián)合國所倡導(dǎo)的海洋綜合管理制度。不過，聯(lián)合國等國際組織在倡導(dǎo)“海洋綜合管理”的過程中，更多地是提出了宏觀性的管理理念、原則或目標(biāo)，并沒有明確提出具體的實現(xiàn)路徑或制度模式。而國家海洋局對該理念的詮釋方向之一則是要提升自身的組織地位與管理權(quán)限，例如前述張登義在座談會講話中曾明確指出“綜合管理海洋工作，是聯(lián)合國提出的，是聯(lián)合國對各國政府的要求”，“我們對海洋工作能行使綜合管理的職責(zé)時，我們局升格為國務(wù)院直屬局，甚至升為國家正部級部或總局，是理所當(dāng)然的”。[18](P15)

在歷史制度主義看來，理念對制度的具體影響受到歷史脈絡(luò)的制約。改革開放之后我國海洋事務(wù)領(lǐng)域宏觀環(huán)境的變化，特別是海洋開發(fā)利用過程中產(chǎn)生的環(huán)境污染、生態(tài)資源破壞等問題引起了海洋管理者對傳統(tǒng)分散管理體制的反思，這對海洋綜合管理理念在國內(nèi)的傳播創(chuàng)造了有利條件。就80年代之后歷次國家海洋局機構(gòu)改革來看，很大程度上也是受到該理念的影響。不過，實施海洋綜合管理是不是必然意味著要提升國家海洋局的組織權(quán)限并由其進行海洋事務(wù)的集中性管理？這一點似乎并沒有獲得國家高層決策者的認同。例如在1997年召開的國務(wù)院機構(gòu)改革座談會上，張登義提出將國家海洋局提升為正部級的意見，并將“強化綜合管理”作為主要理由之一，但是該提議被主持會議的朱镕基副總理批評，認為“你講的(國家海洋局)升格問題不可能，理由也不充分”。[18](P147-148)

除了與高層領(lǐng)導(dǎo)的認識分歧外，既有的制度體系也對海洋綜合管理理念的發(fā)展構(gòu)成了制約，典型的是部門利益間的沖突。海洋行業(yè)管理體制意味著各涉海部門組織利益的形成并固化，國家海洋局所倡導(dǎo)的綜合管理體制的建立將影響到原行業(yè)管理部門的利益，因而必然會受到抵制。例如時任國家海洋局管理司司長的鹿守本在1998年曾指出，在當(dāng)時“對實施海洋綜合管理的客觀性、必要性仍有不少部門和單位抱有懷疑態(tài)度”。[20](P22)

長期以來所追求的通過提升行政層級與管理權(quán)限來實現(xiàn)綜合管理的思路一直未能實現(xiàn)這一事實，使國家海洋局自身認識到部門利益整合的難度過大，因而將呼吁重點轉(zhuǎn)向在國務(wù)院成立海洋綜合管理的“協(xié)調(diào)機制”。一個典型體現(xiàn)是曾積極倡導(dǎo)提升國家海洋局地位的張登義在2003年全國“兩會”期間建議“在現(xiàn)有管理體制不變動的基礎(chǔ)上，國務(wù)院成立國家海洋管理委員會”，并“把國家海洋局作為辦事機構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)助管理復(fù)雜的海洋事務(wù)”。[18](P327)2007年由國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所發(fā)布的《中國海洋發(fā)展報告》中也明確指出：“海洋的綜合管理與協(xié)調(diào)并不是說把所有涉海的工作都集中在一個部門，而是強調(diào)在宏觀上要有國家政策、規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略等統(tǒng)一指導(dǎo)和對重大事務(wù)的協(xié)調(diào)，具體工作仍按分工由各涉海部門承擔(dān)管理”。[21](P277)這體現(xiàn)了國家海洋局對“海洋綜合管理”理念的理解與詮釋的變化，這種新的詮釋在很大程度上有利于減輕行業(yè)管理的部門利益對綜合管理體制改革的阻力。

總結(jié)來看，宏觀脈絡(luò)中的各種變化一方面為國家海洋局制度變遷的倡導(dǎo)者提供了有利的機會，另一方面也對行動者的倡導(dǎo)性理念與行為選擇產(chǎn)生了制約作用。因此行動者如何調(diào)整自己的行動策略從而適應(yīng)歷史脈絡(luò)的變化顯得尤為重要。如前所述，部門利益的固化導(dǎo)致分散管理路徑依賴的形成，這是國家海洋局制度變遷的最主要阻力。為了減輕阻力，在保留現(xiàn)有涉海部門權(quán)限的基礎(chǔ)上成立協(xié)調(diào)機構(gòu)以及單獨整合執(zhí)法部門的方案“在業(yè)內(nèi)似已形成共識”。[22]不過，即便是執(zhí)法隊伍的單獨整合也面臨部門利益的阻礙，*例如在關(guān)于海上執(zhí)法力量整合的討論中，農(nóng)業(yè)部一位參與改革設(shè)計的人士曾在接受采訪時指出“這些年各部門的人也都知道，從大局出發(fā)(整合)是有百利而無一害的。但誰都不愿意從自己身上切一塊肉出去”。參見：師小涵等.海洋局內(nèi)部人士談海警局誕生[N].南方周末，2013-4-7.此次初步整合的實現(xiàn)除了相關(guān)行動者的倡導(dǎo)外，很大程度上是由于該時期海洋權(quán)益爭端問題的集中出現(xiàn)所形成的維權(quán)壓力以及我國海洋維權(quán)政策取向與策略的調(diào)整。因此，正是各種結(jié)構(gòu)性、歷史性與行為性因素在2012年前后這一“關(guān)鍵時刻”的聚合，共同促成了國家海洋局制度的重大變革。

五、結(jié)論與討論

本文將國家海洋局的重組視為一個制度變遷過程，并選擇歷史制度主義作為理論視角考察了制度變遷的因果機制問題。歷史制度主義認為，對制度變遷等社會政治現(xiàn)象的解釋必須置于歷史脈絡(luò)中，詳細考察各種結(jié)構(gòu)性、歷史性與行為性因素的交互作用對制度變遷的影響。有鑒于此，本文將對國家海洋局的考察置于其發(fā)展演變的整個歷史脈絡(luò)中，重點關(guān)注了宏觀環(huán)境中的各種變化是如何影響作為制度變遷積極倡導(dǎo)者的國家海洋局自身的行為選擇的。本文考察發(fā)現(xiàn)，我國海洋管理領(lǐng)域中分散的行業(yè)管理這一“路徑依賴”的形成在很長時期內(nèi)制約了國家海洋局制度的變革，而行業(yè)管理體制下部門利益的形成與固化是“路徑變更”的最大阻礙。受此影響，國家海洋局機構(gòu)設(shè)置與職能權(quán)限的幾次調(diào)整都屬于漸進式制度變遷。

路徑依賴的“打破”往往是在諸如戰(zhàn)爭、經(jīng)濟危機等突發(fā)事件的沖擊下實現(xiàn)的，2012年集中出現(xiàn)的多起侵犯我國海洋權(quán)益的事件在一定程度上可以視為對分散的海洋管理體制的沖擊，因而成為推動國家海洋局制度變革的重要因素。不過，在歷史制度主義看來，細微變化經(jīng)由長時期的積累也能夠?qū)е螺^大范圍的制度變革。[23]2013年的重大制度變革正是體現(xiàn)了這一點，它是相關(guān)行動者的長期倡導(dǎo)特別是“海洋綜合管理”理念在我國海洋管理領(lǐng)域的影響長期累積的結(jié)果。當(dāng)然，理念對于制度變遷的影響同樣受到歷史脈絡(luò)的制約。直接推動海洋綜合管理理念作用發(fā)揮的正是前文所揭示的各種因素或事件在2012年前后發(fā)生的時機與次序“組合”情況。

歷史制度主義有助于解釋國家海洋局的重組緣何得以發(fā)生，除此之外，如何看待重組后的制度績效以及未來制度變遷的方向呢？由于歷史脈絡(luò)在制度變遷過程中的制約作用，因此歷史制度主義“不贊同制度是人為設(shè)計出來的，并且可以有效解決現(xiàn)存問題的觀點”，而是“強調(diào)環(huán)境變化和制度變化之間、理想效果和實際效果之間的偏差，以及歷史的無效率性和偶然性”。[7](P30)由此來看，國家海洋局的重組是否能夠?qū)崿F(xiàn)提升海洋綜合管理與海上維權(quán)能力的目的尚有待觀察，因為在特定歷史脈絡(luò)的影響下，制度變遷的現(xiàn)實結(jié)果往往會偏離“理性”設(shè)計者的預(yù)期目標(biāo)。也正因如此，我們很難準確預(yù)測未來時期國家海洋局制度進一步變革的可能性與方向，例如海上執(zhí)法力量是否會完全得到整合以及國家海洋局的組織地位是否會進一步提升，因為歷史脈絡(luò)的變化包括偶然發(fā)生的意外事件都有可能主導(dǎo)制度變遷的方向。不過，隨著國家對于海洋事務(wù)重視程度的不斷提升，建設(shè)“海洋強國”的訴求可能會為未來的制度變革提供更多機會。

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責(zé)任編輯：鞠德峰

Institutional Logic of the Restructuring of the State Oceanic Administration in China: A Historical Institutional Analysis

Zhang Haizhu

(School of Law and Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

The State Oceanic Administration (SOA) is an important institutional arrangement of China's marine management. This paper explained the causal logic of the restructuring of the SOA from the perspective of historical institutionalism and found that the changes of the SOA were due to specific actors' initiatives; however, the development of macro contexts has given the actors both the "opportunity" and the constrains. Under the influences of "structure-agency" and "path dependence", the main changes of the SOA were mainly gradual institutional changes. However, in the "critical junctures" around 2012, the combined effect of changes in international situation, the development of national marine strategy, the pursuit of the SOA's own interests, and the influence of "integrated marine management" has promoted the major institutional change of the SOA.

State Oceanic Administration; Historical Institutionalism; Path Dependence; Institutional Change

2016-11-26

中國博士后科學(xué)基金“歷史制度主義視角下新中國海洋管理體制變遷研究”(2015M582148)；山東省博士后創(chuàng)新項目“海洋綜合管理體制發(fā)展的歷史制度邏輯”(201603041)；國家海洋信息中心項目“基于陸海統(tǒng)籌的藍色海灣整治管理創(chuàng)新研究”階段性成果

張海柱(1985- )，男，河北鹽山人，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院講師，博士，主要從事公共治理與海洋管理研究。

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1672-335X(2017)01-0009-07