唐海濤

(四川外國(guó)語(yǔ)大學(xué) 國(guó)際商學(xué)院， 重慶 400031)

多邊視角下的教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入：法律壁壘與解決途徑*

唐海濤

(四川外國(guó)語(yǔ)大學(xué) 國(guó)際商學(xué)院， 重慶 400031)

面對(duì)教育服務(wù)貿(mào)易全球化趨勢(shì)的不斷加強(qiáng)，各成員都試圖在自身現(xiàn)實(shí)需求與利益保護(hù)之間尋求市場(chǎng)準(zhǔn)入的平衡。但在多邊貿(mào)易規(guī)則體系下，不同利益群體之間仍存在復(fù)雜的分歧與博弈,教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入的發(fā)展還面臨諸多法律壁壘。未來(lái)要想有所突破，應(yīng)充分利用好當(dāng)前多邊貿(mào)易規(guī)則體系的已有平臺(tái)，發(fā)揮其它國(guó)際性、區(qū)域性公約和雙邊協(xié)議的作用，繼續(xù)完善國(guó)內(nèi)教育服務(wù)貿(mào)易涉外法律體系。而我國(guó)也應(yīng)利用現(xiàn)有規(guī)則，適度開(kāi)放，完善法規(guī)體系，建立與自身發(fā)展需要相適應(yīng)的教育服務(wù)貿(mào)易法規(guī)體系。

教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入；法律壁壘；產(chǎn)生原因；解決途徑；我國(guó)應(yīng)對(duì)

自從教育服務(wù)貿(mào)易被納入多邊貿(mào)易規(guī)則體系*學(xué)者一般認(rèn)為多邊貿(mào)易體制可以與(世界貿(mào)易組織)WTO劃等號(hào)，本文中教育服務(wù)貿(mào)易的多邊規(guī)則指(世界貿(mào)易組織/服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定)WTO/GATS。以來(lái)，獲得了巨大的發(fā)展，教育服務(wù)貿(mào)易資源的全球化趨勢(shì)越來(lái)越明顯，關(guān)于教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)開(kāi)放和準(zhǔn)入的規(guī)則也越來(lái)越具體和明確。然而，當(dāng)前因多邊貿(mào)易規(guī)則發(fā)展形成的僵局及教育服務(wù)貿(mào)易本身的特殊性等原因，使當(dāng)前的教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入的發(fā)展面臨很多法律壁壘。基于此，本文將系統(tǒng)闡釋當(dāng)前教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入發(fā)展面臨的具體法律困境及其動(dòng)因；并在當(dāng)前的規(guī)則體系背景下探尋解決途徑，并提出我國(guó)的應(yīng)對(duì)之策。

一、當(dāng)前教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)貿(mào)易準(zhǔn)入的法律壁壘

(一)四種提供方式市場(chǎng)準(zhǔn)入的法律壁壘

非關(guān)稅壁壘對(duì)教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入產(chǎn)生了過(guò)多的影響，事實(shí)上，在所有服務(wù)部門中，教育服務(wù)不僅是監(jiān)控最嚴(yán)厲的一個(gè)部門，也是政府管理者、立法者最謹(jǐn)慎的服務(wù)部門。當(dāng)前，在教育服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，很多成員都在多邊體制下對(duì)本國(guó)的教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)進(jìn)行了不同程度的開(kāi)放，但同時(shí)，各成員之間還存在很多“軟性的”或“隱形的”壁壘。[1]這些壁壘一直是教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入法律的研究焦點(diǎn)，很多成員都試圖通過(guò)進(jìn)一步談判，消除教育服務(wù)貿(mào)易承諾局限帶來(lái)的壁壘。具體而言，可以通過(guò)教育服務(wù)貿(mào)易不同提供方式來(lái)闡釋市場(chǎng)準(zhǔn)入法律壁壘。*GATS中的教育服務(wù)貿(mào)易提供方式分為：跨境提供(模式1)、境外消費(fèi)(模式2)、商業(yè)存在(模式3)和自然人存在(模式4)。

教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入法律壁壘表*資料源自：Jane Knight，“GATS帶給跨境教育的影響指南”，給英聯(lián)邦學(xué)習(xí)共同體和聯(lián)合國(guó)教科文組織(溫哥華和巴黎)的一份報(bào)告，2011年。

依上表來(lái)看，幾種教育服務(wù)貿(mào)易提供方式的市場(chǎng)準(zhǔn)入所體現(xiàn)的法律壁壘不同的。模式1和模式2的市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘相對(duì)較少，主要是對(duì)電子形式的課程資料、學(xué)歷互認(rèn)等方面的限制。但當(dāng)前教育服務(wù)貿(mào)易的主要份額還是通過(guò)模式2來(lái)完成的，對(duì)學(xué)生流動(dòng)和學(xué)位互認(rèn)的限制性規(guī)定和措施可能更值得關(guān)注。當(dāng)前，雖然各國(guó)在雙邊、區(qū)域范圍內(nèi)有很多措施和機(jī)制來(lái)完善教育服務(wù)貿(mào)易的質(zhì)量保證、學(xué)歷互認(rèn)和資格認(rèn)證等事項(xiàng)，但除了發(fā)達(dá)成員外，其他成員的學(xué)歷要得更普遍的認(rèn)可，存在很多的困難。模式3中存在最多的市場(chǎng)準(zhǔn)入法律壁壘，目前對(duì)此種提供方式的闡釋也最為詳細(xì)，主要涉及到當(dāng)?shù)爻煞?、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、教育機(jī)構(gòu)的審批、教育投資等領(lǐng)域的限制。當(dāng)然，在模式4中也存在一些市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘，成員對(duì)移民和勞工市場(chǎng)調(diào)控仍然會(huì)對(duì)此種模式的教育服務(wù)貿(mào)易構(gòu)成主要壁壘。為了盡量減少教育服務(wù)貿(mào)易的市場(chǎng)準(zhǔn)入法律壁壘，有學(xué)者提出，WTO中的發(fā)展中成員應(yīng)在對(duì)消除這些教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘有更多的要求和發(fā)出更強(qiáng)的聲音。但也有學(xué)者認(rèn)為，教育服務(wù)貿(mào)易會(huì)直接與不同的教育體系、語(yǔ)言、文化相結(jié)合，在一定程度上也與種族、宗教有關(guān)，而這些因素在整個(gè)國(guó)家中的不對(duì)稱性可能會(huì)對(duì)教育服務(wù)貿(mào)易產(chǎn)生持續(xù)威脅。因此，區(qū)域和雙邊貿(mào)易協(xié)定應(yīng)在促進(jìn)教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入的進(jìn)程發(fā)揮更為積極作用。[2]

(二)代表成員國(guó)對(duì)教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入法律壁壘的分析和總結(jié)

總體上而言，目前可以將教育服務(wù)貿(mào)易的市場(chǎng)準(zhǔn)入法律壁壘分為國(guó)內(nèi)法規(guī)壁壘和國(guó)際法律壁壘。國(guó)內(nèi)法律壁壘主要涉及成員國(guó)國(guó)內(nèi)涉外法律對(duì)教育服務(wù)的提供條件和提供質(zhì)量的規(guī)定，特別是對(duì)教育服務(wù)貿(mào)易機(jī)構(gòu)的規(guī)模、生源及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定；國(guó)際性法律壁壘主要涉及具體教育服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制或禁止，如拒絕對(duì)文憑、學(xué)歷的承認(rèn)。而美國(guó)、新西蘭、澳大利亞和日本等代表性成員在提交給WTO的教育服務(wù)貿(mào)易提案文本中，對(duì)教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入的法律壁壘進(jìn)行了分析和總結(jié)。主要壁壘涉及到不允許外國(guó)提供者來(lái)提供教育服務(wù)貿(mào)易、國(guó)內(nèi)法律法規(guī)的不明確和不透明、對(duì)教育服務(wù)貿(mào)易的市場(chǎng)準(zhǔn)入進(jìn)行審批程序復(fù)雜且時(shí)間太長(zhǎng)、拒絕許可的私營(yíng)部門的教育服務(wù)貿(mào)易提供商在自愿基礎(chǔ)上從當(dāng)?shù)鼗蚍潜镜睾献骰锇榈暮腺Y企業(yè)進(jìn)入和退出、收益匯回受到過(guò)度昂貴的費(fèi)用和/或稅收進(jìn)行貨幣換算、對(duì)外國(guó)教育服務(wù)貿(mào)易提供者的資質(zhì)不予承認(rèn)等方面。

總體而言，當(dāng)前幾個(gè)代表性成員對(duì)教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入法律壁壘進(jìn)行了詳細(xì)分析和總結(jié)。對(duì)法律壁壘的劃分是綜合性的，每一種分類所涉及的范圍很廣，幾乎涵蓋了所有教育服務(wù)貿(mào)易提供方式。但同時(shí)，表中幾種類型的法律準(zhǔn)入壁壘并沒(méi)有清晰的區(qū)分，在現(xiàn)實(shí)中的影響可能是一個(gè)綜合形式的表現(xiàn)，而且不同國(guó)家的行政部門或質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以采取任何一種準(zhǔn)入壁壘措施。[3]其中很多教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入法律壁壘類型涉及到了公共教育服務(wù)貿(mào)易，很多是屬于政府特權(quán)的規(guī)定，從這一角度來(lái)看，很多教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入法律壁壘是源于國(guó)家主權(quán)下的政府政策。

二、教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入法律壁壘的產(chǎn)生原因

(一)各群體之間存在巨大的利益分歧

在多哈回合談判開(kāi)始后，一些國(guó)家及地區(qū)形成了不同的意見(jiàn)聯(lián)盟。一方面，美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、法國(guó)等教育服務(wù)貿(mào)易強(qiáng)國(guó)，更加傾向于教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)的自由化。還有一部分成員處于中間狀態(tài)，如中國(guó)、印度等國(guó)家，但一般也是更多的傾向于自由主義。另一方面，77國(guó)集團(tuán)等發(fā)展中國(guó)家、意大利、比利時(shí)等發(fā)達(dá)國(guó)家堅(jiān)決主張保守主義。

與此同時(shí)，在一國(guó)或某區(qū)域內(nèi)部的政府各部委之間、政府和私人之間、專業(yè)團(tuán)體和參與者之間，也存在很多的利益分歧。一些機(jī)構(gòu)強(qiáng)烈反對(duì)將教育服務(wù)貿(mào)易納入到GATS框架下進(jìn)行自由化談判，如歐洲大學(xué)協(xié)會(huì)(EUA)、加拿大大學(xué)與學(xué)院協(xié)會(huì)(AUCC)、美國(guó)教育委員會(huì)(ACE)和高等教育認(rèn)證理事會(huì)(CHEA)的主席簽署了一項(xiàng)聯(lián)合聲明，對(duì)高等教育和GATS中的教育服務(wù)貿(mào)易表示強(qiáng)烈反對(duì)，要求所有參與者都不要將教育服務(wù)貿(mào)易的承諾放在GATS框架下談判。[4]當(dāng)然，為了確保實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的教育、低成本的支出、公平的教育機(jī)會(huì)、以及培養(yǎng)公民文化和價(jià)值觀的總體教育目標(biāo)，各國(guó)的教育部門需要在教育服務(wù)貿(mào)易服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入的選擇中進(jìn)行合理的平衡。

(二)公私立教育服務(wù)貿(mào)易提供者之間的分歧

教育服務(wù)貿(mào)易歷來(lái)被認(rèn)為是政府的職能，教育服務(wù)貿(mào)易的提供應(yīng)是一項(xiàng)公共事業(yè)，而不是基于商業(yè)基礎(chǔ)。因此，公立教育機(jī)構(gòu)的教師和學(xué)生一般都反對(duì)在GATS中作出教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾，擔(dān)心教育服務(wù)貿(mào)易的自由化會(huì)產(chǎn)生教育的私有化和監(jiān)管的松懈，從而導(dǎo)致公立教育服務(wù)貿(mào)易的分解。有學(xué)者擔(dān)心，如果一些成員，特別是發(fā)展教育資金不足的發(fā)展中成員，對(duì)外國(guó)教育服務(wù)貿(mào)易提供者開(kāi)放教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)，會(huì)存在很大的風(fēng)險(xiǎn)，造成對(duì)本國(guó)教育服務(wù)貿(mào)易的沖擊，甚至主導(dǎo)本國(guó)教育服務(wù)貿(mào)易，從而使這些成員失去對(duì)本國(guó)教育服務(wù)貿(mào)易的主權(quán)監(jiān)管。[5]而反對(duì)這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，GATS所強(qiáng)調(diào)的教育服務(wù)貿(mào)易已經(jīng)將政府行使職權(quán)所提供的教育服務(wù)貿(mào)易排除在外，開(kāi)放本國(guó)的教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)，不存在對(duì)公立教育產(chǎn)生根本影響。[6]因此，私立教育機(jī)構(gòu)要求教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)的進(jìn)一步自由化，更關(guān)注有關(guān)教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制規(guī)則，特別是外資準(zhǔn)入的限制條款。

依據(jù)GATS規(guī)則，各成員對(duì)本國(guó)教育服務(wù)貿(mào)易部門及五個(gè)分部門的市場(chǎng)準(zhǔn)入可以進(jìn)行自由的選擇。但對(duì)很多發(fā)展中成員而言，在不能夠?yàn)楸緡?guó)公民提供充分的教育資源時(shí)，很多還是會(huì)選擇開(kāi)放自己的教育服務(wù)貿(mào)易部門，特別是高等教育服務(wù)貿(mào)易部門。但也應(yīng)看到，像美國(guó)、歐盟、澳大利亞等很多教育服務(wù)貿(mào)易發(fā)達(dá)成員，也會(huì)迫于國(guó)內(nèi)公立教育服務(wù)貿(mào)易提供者的反對(duì)和嚴(yán)厲批評(píng)，對(duì)本國(guó)的初等教育、中等教育，甚至高等教育市場(chǎng)準(zhǔn)入進(jìn)行限制。因此，教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入很大程度上要考慮公立和私立教育服務(wù)貿(mào)易提供者的利益平衡。

(三)教育服務(wù)貿(mào)易成員之間的質(zhì)量保證與認(rèn)證分歧

依據(jù)各國(guó)一般做法，教育服務(wù)貿(mào)易要根據(jù)政府的官方認(rèn)可，或者通過(guò)教育服務(wù)的主管機(jī)構(gòu)對(duì)教育服務(wù)貿(mào)易提供者的質(zhì)量進(jìn)行控制和認(rèn)證，以保障教育服務(wù)本身的質(zhì)量。但是，這些質(zhì)量保證和認(rèn)證制度在實(shí)際的應(yīng)用過(guò)程中很可能成為教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入的壁壘。質(zhì)量保證和認(rèn)證已經(jīng)在大多數(shù)教育服務(wù)貿(mào)易發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)發(fā)和應(yīng)用了相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間。*美國(guó)從20世紀(jì)初開(kāi)始，學(xué)校的評(píng)審和規(guī)則的認(rèn)可已經(jīng)成為一種普遍的程序；從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，一些東歐和北歐的國(guó)家在高等教育領(lǐng)域進(jìn)行評(píng)估，目前歐洲國(guó)家基本都建立了某種形式的認(rèn)可或評(píng)估機(jī)構(gòu)。See Ajitava Raychaudhuri and Prabir De.Barriers to Trade in Higher Education Services: Empirical Evidence from Asia-Pacific Countries[J].Asia-Pacific Trade and Investment Review,2007,13(2):68.在WTO的多邊談判中，教育服務(wù)貿(mào)易的質(zhì)量保證和認(rèn)證問(wèn)題已經(jīng)成為WTO范圍內(nèi)的問(wèn)題。但在現(xiàn)實(shí)的教育服務(wù)貿(mào)易中，從事教育服務(wù)貿(mào)易的大多數(shù)國(guó)家和利益相關(guān)方不想在WTO/GATS中設(shè)置質(zhì)量控制或認(rèn)可程序，所以目前并沒(méi)有在GATS中創(chuàng)建一個(gè)適用于教育服務(wù)貿(mào)易質(zhì)量保證與認(rèn)證的框架體系的意圖。[7]但同時(shí)，一些成員也提出了對(duì)教育服務(wù)貿(mào)易的質(zhì)量保證與認(rèn)證問(wèn)題的意見(jiàn)，如對(duì)“質(zhì)量”的定義范圍的關(guān)注，明確教育質(zhì)量問(wèn)題的作用和重要性。然而，大多數(shù)機(jī)構(gòu)的質(zhì)量認(rèn)證工作都有了自己的措施及對(duì)質(zhì)量認(rèn)證的定義，要完成這樣的修改存在很多的困難。有人認(rèn)為，盡管這一復(fù)雜而敏感的問(wèn)題很難盡快解決，但教育服務(wù)貿(mào)易的不斷自由化也許是在國(guó)際框架范圍內(nèi)建立資格質(zhì)量保證/認(rèn)證體系的加速器。[8]未來(lái)還存在在一個(gè)廣泛的框架或范圍內(nèi)達(dá)成一致的可能性。

三、教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入發(fā)展的可能解決途徑

(一)多邊貿(mào)易體系框架內(nèi)的進(jìn)一步磋商

由于教育服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域涉及到各成員國(guó)的意識(shí)形態(tài)、文化、傳統(tǒng)習(xí)俗、宗教信仰等方面，各成員對(duì)此領(lǐng)域的市場(chǎng)開(kāi)放都抱有比較謹(jǐn)慎的態(tài)度。雖然有不少成員試圖在多邊磋商中加快對(duì)這一領(lǐng)域的開(kāi)放速度，但其進(jìn)展還是比較緩慢的。而且在當(dāng)前多邊貿(mào)易法律發(fā)展的大背景下，在未來(lái)的談判中可能會(huì)繼續(xù)停滯。因此，有學(xué)者對(duì)多邊貿(mào)易體系框架內(nèi)的教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)自由化談判設(shè)想了兩種可能的路徑。[9]第一，在多邊貿(mào)易體制中將教育服務(wù)貿(mào)易部門與其他部門一起進(jìn)行談判。當(dāng)然，如果多邊貿(mào)易體制發(fā)展比較順利，這樣的方案還是比較可行的。但鑒于目前多邊貿(mào)易體制發(fā)展的具體情況，加上教育服務(wù)貿(mào)易部門本身的特殊性，要進(jìn)一步達(dá)成教育服務(wù)貿(mào)易的市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾，也是很艱難的。第二，創(chuàng)建一個(gè)類似于公共采購(gòu)和信息技術(shù)貿(mào)易領(lǐng)域的多邊解決方案。具體而言，本方案可以由愿意進(jìn)行教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)自由化的成員進(jìn)行磋商，提出一個(gè)解決方案，只要參與談判的國(guó)家占到世界教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)份額的70%就可以簽訂協(xié)議，其他WTO成員國(guó)將因最惠國(guó)待遇原則從達(dá)成的方案中得到好處。當(dāng)然，教育服務(wù)貿(mào)易水平較高的發(fā)達(dá)成員接受這個(gè)方案是比較愿意的，而廣大發(fā)展中成員或教育服務(wù)貿(mào)易水平較低成員很難接受這樣的解決方案。

(二)多邊貿(mào)易體系現(xiàn)有規(guī)則的進(jìn)一步細(xì)化

目前，多邊貿(mào)易體制下的進(jìn)一步開(kāi)放談判存在很大的困難，有的人甚至直言，未來(lái)要在多邊貿(mào)易體制的達(dá)成一個(gè)新的廣泛談判，幾乎沒(méi)有可能。但面對(duì)教育服務(wù)的不斷全球化，多邊貿(mào)易體制對(duì)該領(lǐng)域的法律規(guī)制作用將會(huì)仍然存在。至少在逐步自由化的原則下，多邊貿(mào)易體系為未來(lái)教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入的發(fā)展提供了一個(gè)良好的平臺(tái)，未來(lái)教育服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展無(wú)法避免對(duì)該體系的依賴和遵從。因此，要在多邊貿(mào)易體制框架內(nèi)尋求解決辦法，可以從以下幾個(gè)方面入手。第一，注重教育服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域中關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)的基本概念、內(nèi)涵和外延的研究。應(yīng)當(dāng)在多邊貿(mào)易體制下，對(duì)教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入中的基本屬于進(jìn)一步明確，包括對(duì)教育服務(wù)貿(mào)易本身的概念和內(nèi)涵的明確化、具體化；對(duì)各分部門的涵蓋范圍進(jìn)行研究，使之更加的明確。第二，對(duì)已承諾開(kāi)放的教育服務(wù)貿(mào)易分部門進(jìn)行細(xì)化和區(qū)分承諾。對(duì)所涉及的領(lǐng)域進(jìn)一步細(xì)化，進(jìn)一步明確各分部門的具體范圍，并進(jìn)行更有針對(duì)性的市場(chǎng)準(zhǔn)入開(kāi)放承諾，這是比較現(xiàn)實(shí)和可行的。比如各成員對(duì)初等教育服務(wù)貿(mào)易分部門的承諾十分謹(jǐn)慎，要么沒(méi)有市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾，要么設(shè)置了嚴(yán)格的限制和監(jiān)管。針對(duì)這種情況，可以進(jìn)行更加具體的細(xì)分，如分部門中單純的語(yǔ)言培訓(xùn)服務(wù)、各種技能培訓(xùn)服務(wù)等，是否可以考慮進(jìn)行區(qū)別性承諾。第三，對(duì)“其他教育服務(wù)貿(mào)易”的范圍解讀。目前，在所有58個(gè)對(duì)教育服務(wù)貿(mào)易作出承諾的成員中，有9個(gè)對(duì)其他教育服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域做出了具體的限定。*老撾、墨西哥、薩摩亞、特立尼達(dá)和多巴哥、塔吉克斯坦、約旦、越南、愛(ài)沙尼亞、黑山等。這些成員基本都是發(fā)展中或最不發(fā)達(dá)成員，限定的范圍主要集中在語(yǔ)言培訓(xùn)服務(wù)、技能培訓(xùn)服務(wù)、教育測(cè)試服務(wù)和課程外的輔導(dǎo)服務(wù)等方面。但對(duì)“其他教育服務(wù)貿(mào)易”的具體范圍很難確定，似乎把前四個(gè)教育服務(wù)貿(mào)易分部門以外的所有教育服務(wù)貿(mào)易都涵蓋進(jìn)去了，在以后的研究和實(shí)踐中，可以進(jìn)一步明確對(duì)該領(lǐng)域的細(xì)化。

(三)對(duì)已有國(guó)際性公約和協(xié)議規(guī)則的解讀與借鑒

在教育服務(wù)領(lǐng)域，除了多邊貿(mào)易體制的規(guī)制外，還有很多全球性或區(qū)域性的國(guó)際公約，這些公約的存在對(duì)全球教育服務(wù)貿(mào)易的歷史發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用，未來(lái)仍將繼續(xù)在理論和實(shí)踐方面對(duì)教育服務(wù)貿(mào)易產(chǎn)生影響。目前，這方面的公約既有全球性國(guó)際公約，*如《職業(yè)與技術(shù)教育公約》、《關(guān)于21世紀(jì)高等教育行動(dòng)與目標(biāo)的世界宣言》等。也有區(qū)域性的國(guó)際公約，*如《拉丁美洲和加勒比海高等教育學(xué)歷、文憑和學(xué)位認(rèn)可公約》、《歐洲地區(qū)國(guó)家高等教育學(xué)歷、文憑和學(xué)位認(rèn)可公約》、《關(guān)于非洲國(guó)家高等教育學(xué)歷、文憑、學(xué)位及其他學(xué)術(shù)資格認(rèn)可的區(qū)域公約》、《亞洲和太平洋地區(qū)高等教育學(xué)歷、文憑和學(xué)位認(rèn)可的區(qū)域公約》、歐洲地高等教育資格認(rèn)可公約》(又稱《里斯本公約》)、《歐洲教育部長(zhǎng)聯(lián)合申明》(又稱《博洛尼亞宣言》)等。還有雙邊性的國(guó)際公約。*如我國(guó)與俄羅斯、白俄羅斯、匈牙利、烏克蘭、德國(guó)等簽定的雙邊協(xié)議。這些不同范圍內(nèi)的國(guó)際公約主要內(nèi)容涉及到對(duì)教育服務(wù)貿(mào)易的基本原則的規(guī)定、對(duì)學(xué)位和文憑的相互承認(rèn)、教育服務(wù)貿(mào)易的質(zhì)量保證的規(guī)定、學(xué)術(shù)資格的相互認(rèn)可等方面，對(duì)教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入起到具體規(guī)范或指導(dǎo)作用。

但是，目前這些已有的國(guó)際公約或協(xié)議的內(nèi)容范圍還比較有限，主要是集中在學(xué)業(yè)資格，如證書、學(xué)歷、學(xué)位的相互認(rèn)可方面。是教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入中很小的一部分，在教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入的其他很多規(guī)定都未涉及。此外，很多協(xié)議的達(dá)成主要局限于有共同文化背景、相近政治體制和意識(shí)形態(tài)的國(guó)家之間，除了歐洲所達(dá)成的一些區(qū)域性公約比較成功外，其他公約的局限性還是難以避免。但也應(yīng)看到，這些公約在多邊貿(mào)易體系明確對(duì)教育服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)制之前就發(fā)揮了巨大的作用，特別是當(dāng)前多邊貿(mào)易體制發(fā)展面臨巨大困難的背景下，必須發(fā)揮其他國(guó)際性、區(qū)域性公約和雙邊協(xié)議的作用，并通過(guò)制定更多關(guān)于教育服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的行業(yè)規(guī)范或準(zhǔn)則，對(duì)教育服務(wù)貿(mào)易質(zhì)量的有效監(jiān)管和控制發(fā)揮重要作用。特別是對(duì)有關(guān)資格認(rèn)可的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則以及教育服務(wù)貿(mào)易行業(yè)和職業(yè)實(shí)務(wù)的共同國(guó)際準(zhǔn)則的制定。

(四)加強(qiáng)成員國(guó)有關(guān)教育服務(wù)貿(mào)易規(guī)則的國(guó)內(nèi)法制定

各國(guó)在不違背國(guó)際條約的前提下，依據(jù)各自的教育政策，通過(guò)制定國(guó)內(nèi)法來(lái)對(duì)與本國(guó)教育服務(wù)市場(chǎng)相聯(lián)系的教育服務(wù)提供者或教育服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)控或管制。在教育服務(wù)國(guó)內(nèi)法制定的相對(duì)完善的主要包括美、澳、英等教育服務(wù)水平較高的國(guó)家，這些國(guó)家都是在多邊貿(mào)易體制中作出教育服務(wù)承諾的成員國(guó)。比如，澳大利亞的《留學(xué)生教育服務(wù)法》(1991年)、《留學(xué)生教育服務(wù)保證金交存法》(2000年)、《留學(xué)生教育服務(wù)年審收費(fèi)法》(2000年)、《注冊(cè)主管機(jī)構(gòu)和留學(xué)生教育與培訓(xùn)服務(wù)提供者聯(lián)邦行為規(guī)范》(2001年)、《關(guān)于高等教育服務(wù)審批的聯(lián)邦議定書》(2001年)等涉外教育服務(wù)法律規(guī)范，全面、系統(tǒng)地對(duì)本國(guó)的教育服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行了闡釋和規(guī)制，這對(duì)推動(dòng)澳大利亞的教育服務(wù)發(fā)展和保證教育服務(wù)質(zhì)量有重要的意義。再如，英國(guó)也有較為完備的留學(xué)生教育制度，但與澳大利亞不同，英國(guó)對(duì)國(guó)內(nèi)一些高等教育機(jī)構(gòu)參與提供國(guó)際教育服務(wù)的系列活動(dòng)是沒(méi)有制定專門的法律來(lái)進(jìn)行規(guī)制的，也沒(méi)有類似《關(guān)于高等教育服務(wù)審批的聯(lián)邦議定書》這樣有強(qiáng)制約束力的協(xié)議。而英國(guó)對(duì)于國(guó)內(nèi)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)與國(guó)外教育服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行高等教育領(lǐng)域的合作辦學(xué)活動(dòng)，都完全取決于國(guó)內(nèi)外教育服務(wù)機(jī)構(gòu)的自愿參與，而合作辦學(xué)的質(zhì)量保證由獨(dú)立的非政府機(jī)構(gòu)——英國(guó)高等教育質(zhì)量保證機(jī)構(gòu)制定的行業(yè)規(guī)范來(lái)實(shí)現(xiàn)，包括《高等教育學(xué)術(shù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估準(zhǔn)則》(1999年)、《高等教育學(xué)術(shù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估準(zhǔn)則：合作辦學(xué)》(2001年)等。而加拿大、馬來(lái)西亞、韓國(guó)、中國(guó)香港等未在多邊貿(mào)易體制中作出教育服務(wù)承諾的成員，也在國(guó)內(nèi)(或地區(qū))立法中對(duì)教育服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入進(jìn)行了相關(guān)的規(guī)定。比如在1993年以前，我國(guó)的香港地區(qū)對(duì)學(xué)生到海外留學(xué)、海外教育機(jī)構(gòu)到香港提供函授課程和海外機(jī)構(gòu)在香港舉辦高等教育服務(wù)提供方式都沒(méi)人任何限制。但1994年生效的《非本地高等及專業(yè)教育(規(guī)管)條例》對(duì)涉及教育服務(wù)的系列問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)和詳細(xì)的規(guī)定，這是未加入多邊貿(mào)易體制教育服務(wù)承諾的成員的典型代表。

雖然不同發(fā)展水平和不同情況的成員國(guó)都在一定程度上通過(guò)制定相關(guān)國(guó)內(nèi)法律或制度來(lái)調(diào)整本國(guó)的教育服務(wù)領(lǐng)域，但由于各國(guó)政策目標(biāo)的差異，加上各國(guó)對(duì)開(kāi)放本國(guó)教育服務(wù)市場(chǎng)的謹(jǐn)慎態(tài)度，所以縱觀目前各國(guó)的教育服務(wù)國(guó)內(nèi)立法，大多數(shù)國(guó)家的教育服務(wù)涉外法律還很零散，只有少數(shù)國(guó)家有比較成熟的法律、規(guī)章和其他措施。而鑒于目前國(guó)際法中有約束力的只有GATS規(guī)則，而當(dāng)GATS進(jìn)一步發(fā)展面臨困境時(shí)，調(diào)整教育服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入的法律就主要由各國(guó)的國(guó)內(nèi)法來(lái)進(jìn)行。因此，國(guó)內(nèi)法的發(fā)展應(yīng)當(dāng)是未來(lái)教育服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則的一個(gè)重要的方向，在多邊貿(mào)易法律體制不能夠取得突破的情形下，國(guó)內(nèi)教育服務(wù)貿(mào)易法規(guī)的制定，應(yīng)當(dāng)是未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)各成員迫切考慮和進(jìn)行的立法工作。

四、我國(guó)的應(yīng)對(duì)之策

(一)利用規(guī)則，適度開(kāi)放

盡管我國(guó)在GATS中對(duì)教育服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域作出了廣泛的承諾，在五個(gè)教育服務(wù)貿(mào)易分部門中都作出了一定的開(kāi)放承諾，但還是應(yīng)在未來(lái)的磋商中明確和細(xì)化每個(gè)教育服務(wù)貿(mào)易分部門的具體承諾。

第一，我們應(yīng)當(dāng)在總的框架范圍內(nèi)認(rèn)真研究多邊規(guī)則，利用提交談判建議書的機(jī)會(huì)積極闡釋我們對(duì)教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入法律發(fā)展的立場(chǎng)與態(tài)度；要闡明教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入開(kāi)放程度的選擇必須要堅(jiān)持獨(dú)立自主和多元化的原則，堅(jiān)持尊重每個(gè)成員對(duì)開(kāi)放本國(guó)教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)的態(tài)度與意愿，反對(duì)搞雙重標(biāo)準(zhǔn)或利用自己的優(yōu)勢(shì)地位對(duì)其他成員施加壓力。我國(guó)應(yīng)當(dāng)依據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、教育服務(wù)貿(mào)易發(fā)展水平和自身的文化傳統(tǒng)，來(lái)選擇自己的教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入開(kāi)放度。我們應(yīng)當(dāng)基于在GATS中的教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾，充分利用我國(guó)在WTO中的發(fā)展中國(guó)家身份，堅(jiān)持在逐步和合理范圍內(nèi)的教育服務(wù)貿(mào)易開(kāi)放策略。

第二，我們要在教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)的開(kāi)放與限制之間找到符合我國(guó)教育發(fā)展實(shí)際情況和需要的平衡點(diǎn)。開(kāi)放我國(guó)教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)對(duì)于提升我國(guó)的教育服務(wù)貿(mào)易水平、學(xué)習(xí)國(guó)際先進(jìn)的教育理念和管理經(jīng)驗(yàn)都有很大的幫助；但同時(shí)也會(huì)帶來(lái)教育服務(wù)貿(mào)易部門競(jìng)爭(zhēng)的加劇、文化沖突、教育主權(quán)的讓渡和教育服務(wù)貿(mào)易質(zhì)量的保障等問(wèn)題。因此，我們既要大膽、準(zhǔn)確地研究和利用多邊貿(mào)易規(guī)則，又要依據(jù)自身的發(fā)展情況和現(xiàn)實(shí)需要對(duì)教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)進(jìn)行適度的準(zhǔn)入限制。

(二)注重系統(tǒng)，完善立法

我國(guó)自加入WTO后，國(guó)內(nèi)教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)逐步開(kāi)發(fā)，相關(guān)教育服務(wù)貿(mào)易立法取得較大發(fā)展，針對(duì)國(guó)內(nèi)高校到國(guó)外開(kāi)展合作辦學(xué)及外國(guó)教育機(jī)構(gòu)與我國(guó)國(guó)內(nèi)高校或其它教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作辦學(xué)，都專門制定了相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)教育服務(wù)貿(mào)易的有序發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但從教育服務(wù)貿(mào)易法律體系的角度來(lái)看還存在很多不完善的地方，甚至存在空白。

第一，現(xiàn)存法規(guī)的條文過(guò)于抽象，缺乏可操作性，總體而言，我國(guó)目前的教育服務(wù)貿(mào)易立法遠(yuǎn)不能夠滿足全球化時(shí)代對(duì)教育部門的需要。我國(guó)的教育服務(wù)貿(mào)易法規(guī)體系中盡管有較多法律、法規(guī)和各級(jí)地方教育行政管理部門的規(guī)章制度，但是面對(duì)教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)的日益開(kāi)放，我們的法律仍然不能有效的規(guī)制教育服務(wù)貿(mào)易中的外資準(zhǔn)入，也不能夠很好的保護(hù)教育服務(wù)貿(mào)易消費(fèi)者和教育服務(wù)貿(mào)易提供者的利益。[10](P341)因此，我們需要從更加體系化和全球化的視角來(lái)完善教育服務(wù)貿(mào)易相關(guān)法規(guī)和制度的建設(shè)，以適應(yīng)教育服務(wù)貿(mào)易不斷加強(qiáng)的全球化和自由化的趨勢(shì)。

第二，在教育服務(wù)貿(mào)易立法方面要注重加強(qiáng)對(duì)教育機(jī)構(gòu)、學(xué)生利益保護(hù)、教育投資、公立資金教育和終生教育等領(lǐng)域的相關(guān)立法。教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)的準(zhǔn)入與開(kāi)放運(yùn)行是一個(gè)極為復(fù)雜和敏感的問(wèn)題，涉及到的利益層面和利益群體也是多面和復(fù)雜的，因此，應(yīng)當(dāng)完善或填補(bǔ)當(dāng)前教育服務(wù)貿(mào)易立法中還沒(méi)有具體規(guī)定或沒(méi)有涉及到的領(lǐng)域，改變目前教育立法體系更多是原則指導(dǎo)而非具體規(guī)則適用的現(xiàn)狀。

第三，立法中也應(yīng)當(dāng)加入對(duì)教育服務(wù)貿(mào)易質(zhì)量保證、國(guó)際學(xué)歷與文憑的認(rèn)可規(guī)則以及其他涉外教育法規(guī)。我國(guó)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)與其他國(guó)家加強(qiáng)教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)開(kāi)放方面的交流與合作，在雙邊和區(qū)域協(xié)議中加強(qiáng)教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則的制定與完善，特別是在國(guó)際學(xué)歷、學(xué)位的互認(rèn)和教育服務(wù)貿(mào)易質(zhì)量保證制度的建立與完善，為我國(guó)教育服務(wù)貿(mào)易的輸出和外國(guó)優(yōu)秀教育服務(wù)貿(mào)易資源的引進(jìn)提供法律和制度支持，從而為我國(guó)的教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)開(kāi)放與發(fā)展提供和創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

(三)加強(qiáng)監(jiān)管，保證質(zhì)量

教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入與開(kāi)放必然會(huì)涉及到教育服務(wù)貿(mào)易本身的質(zhì)量保證，目前，質(zhì)量保證已經(jīng)成為教育服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域和市場(chǎng)準(zhǔn)入非常關(guān)注和重視的一個(gè)問(wèn)題，一些國(guó)家、國(guó)際組織或行業(yè)協(xié)會(huì)在教育服務(wù)貿(mào)易質(zhì)量保證的研究和探索中取得了一定的成果，并制定了一些參考標(biāo)準(zhǔn)，但總體上都還處于對(duì)教育服務(wù)貿(mào)易質(zhì)量保證標(biāo)準(zhǔn)的摸索和形成階段，目前得到廣泛認(rèn)可的主要有歐盟和UNESCO制定的《跨國(guó)教育服務(wù)貿(mào)易良好行為準(zhǔn)則》。當(dāng)前各國(guó)都特別重視對(duì)教育服務(wù)貿(mào)易質(zhì)量保證準(zhǔn)則或標(biāo)準(zhǔn)的研究與制定，特別是教育服務(wù)貿(mào)易水平較高的國(guó)家或教育服務(wù)貿(mào)易出口大國(guó)對(duì)這一問(wèn)題更是十分重視。對(duì)此，我國(guó)在參與教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入法律規(guī)則的討論與制定的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)積極參與教育服務(wù)貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)的制定。

第一，要盡快建立和完善我國(guó)教育服務(wù)貿(mào)易質(zhì)量保證體系，并嚴(yán)格執(zhí)行教育服務(wù)貿(mào)易質(zhì)量保證體系的標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)監(jiān)管，充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)在教育機(jī)構(gòu)評(píng)估、質(zhì)量認(rèn)證等方面的積極作用，這也是實(shí)現(xiàn)教育服務(wù)貿(mào)易可持續(xù)發(fā)展和教育終極目標(biāo)的需要。

第二，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)我國(guó)境內(nèi)合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的教育服務(wù)貿(mào)易質(zhì)量監(jiān)管，確保學(xué)生的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；同時(shí)加強(qiáng)我國(guó)境外辦學(xué)的質(zhì)量監(jiān)管，發(fā)揮教育行業(yè)組織在質(zhì)量保證和資質(zhì)認(rèn)證方面的專業(yè)作用。

第三，教育服務(wù)貿(mào)易質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)必須考慮文化影響的參考標(biāo)準(zhǔn)。在教育服務(wù)貿(mào)易開(kāi)放過(guò)程中，國(guó)外的教育服務(wù)貿(mào)易提供者可能會(huì)帶來(lái)更多元化的思想觀念和價(jià)值體系，也可能會(huì)侵蝕我國(guó)的主流價(jià)值觀念和國(guó)家文化，特別是文化單邊主義霸權(quán)的危害極大。因此，我國(guó)的教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入政策中一定要密切關(guān)注文化的影響，特別是對(duì)外國(guó)教育服務(wù)貿(mào)易提供者的監(jiān)管。

第四，我們應(yīng)當(dāng)積極與UNESCO及其他有關(guān)教育服務(wù)貿(mào)易的國(guó)際組織合作，爭(zhēng)取利用國(guó)際組織的影響來(lái)反映發(fā)展中國(guó)家的要求，同時(shí)吸收發(fā)達(dá)國(guó)家建立質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)驗(yàn)。

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責(zé)任編輯：周延云

Market Access of Educational Service Trade from Multilateral Perspective: Legal Barrier and Solution

Tang Haitao

(International Business School, Sichuan International Studies University, Chongqing 400031, China)

Facing the trend of globalization of educational service trade, all members are trying to find the balance of market access between their real needs and interests. However, under the system of multilateral trade rules, there are still many differences and games between different interest groups, and the market access of educational service trade also faces many legal barriers. In order to make a breakthrough in the future, we should make full use of the existing multilateral trading rule system, play the role of other international and regional conventions and bilateral agreements, and continue to improve the domestic legal system of foreign trade in educational services. China should make use of the existing rules, be moderately open and perfect the legal system, and establish a legal system of educational service trade that adapts to its own development needs.

educational service market access; legal barriers; causes; solutions; China's response

2016-10-16

四川外國(guó)語(yǔ)大學(xué)年度科研項(xiàng)目“‘走出去’背景下我國(guó)企業(yè)海外投資法律保障問(wèn)題研究”(sisu201608)

唐海濤(1980- )，男，四川蓬安人，四川外國(guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)際商學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要從事國(guó)際貿(mào)易法研究。

DF964

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1672-335X(2017)01-0084-06