徐緒卿

(浙江樹人大學(xué)，浙江 杭州 310015)

民辦高等教育

關(guān)于貫徹落實(shí)《民辦教育促進(jìn)法修正案》五大熱點(diǎn)問題的思考

徐緒卿

(浙江樹人大學(xué)，浙江 杭州 310015)

《民辦教育促進(jìn)法修正案》頒布以后，各省(市、區(qū))政府緊鑼密鼓地開展了相關(guān)實(shí)施辦法和配套措施的制定工作。由于《修正案》實(shí)施工作量大、牽涉面廣，許多問題引發(fā)爭論，其貫徹落實(shí)問題成為2017年教育研究界的重要議題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，過渡期、現(xiàn)有民辦學(xué)校的補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)政扶持、辦學(xué)自主權(quán)以及教師權(quán)益保障，是貫徹落實(shí)《修正案》的五大關(guān)鍵問題，需要各省(市、區(qū))根據(jù)各地的實(shí)際情況進(jìn)行制度創(chuàng)新，充分利用制度紅利，促進(jìn)我國民辦教育的健康發(fā)展。

《民辦教育促進(jìn)法修正案》；過渡期；補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)；財(cái)政扶持；辦學(xué)自主權(quán)；教師權(quán)益保障；制度變遷

2016年11月7日，全國人大常委會(huì)經(jīng)過三次審議，通過并頒布了《民辦教育促進(jìn)法修正案》(以下簡稱“《修正案》”)，這是我國民辦教育發(fā)展歷史上值得記載的重大事件。《修正案》決定實(shí)施民辦教育分類管理，明確了營利性民辦學(xué)校和非營利性民辦學(xué)校的劃分標(biāo)準(zhǔn)為舉辦者能否取得辦學(xué)收益、辦學(xué)結(jié)余如何處理。營利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，非營利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益。《修正案》正式認(rèn)可了民辦學(xué)校分類管理的合法性。該法第二章第十九條明確規(guī)定：“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校。”允許舉辦營利性民辦學(xué)校(義務(wù)教育階段除外)，突破了我國有史以來教育不可以營利的傳統(tǒng)觀念，從國家法律高度為社會(huì)力量舉辦營利性民辦學(xué)校掃清了障礙，開始建立全新的國家民辦教育發(fā)展制度，因此受到各界的高度關(guān)注。

《修正案》是國家層面的制度建設(shè)?？紤]到我國幅員遼闊、各地發(fā)展不平衡的實(shí)際，法律在作出普遍規(guī)定的同時(shí)，還留有各地配套政策制定和實(shí)施的空間，以便各地根據(jù)實(shí)際情況作出調(diào)整和安排。全國人大修法以后，筆者先后調(diào)查了浙江、貴州、廣西、廣東、山東、上海、內(nèi)蒙古、寧夏和陜西等10多個(gè)省(市、區(qū))，走訪了大量各方面的相關(guān)代表。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，過渡期、現(xiàn)有民辦學(xué)校的補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)政扶持、辦學(xué)自主權(quán)以及教師權(quán)益保障，是貫徹落實(shí)《修正案》過程中反映較強(qiáng)烈的五大關(guān)鍵問題，有的問題在相關(guān)文件中規(guī)定得不清晰，有的問題尚未在舉辦者、學(xué)校、政府及學(xué)術(shù)界達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，均給后續(xù)的貫徹落實(shí)帶來一定的影響，值得關(guān)注和探索。

一、關(guān)于過渡期的問題

全國人大常委會(huì)在《關(guān)于修改〈中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法〉的決定》中明確：“本決定自2017年9月1日起實(shí)施?！敝腥A人民共和國主席令第五十五號(hào)也規(guī)定：“《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法〉的決定》已由中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議于2016年11月7日通過，現(xiàn)予公布，自2017年9月1日起施行?！?/p>

從2017年9月1日到各個(gè)民辦學(xué)校正式選擇非營利性或營利性期間有一個(gè)過渡期。過渡期是新舊法律銜接過程中需要留有的過渡階段，客觀上也是一個(gè)“政策空窗期”。在過渡期內(nèi)，民辦學(xué)校實(shí)際上處于“法律真空”狀態(tài)。《修正案》從2017年9月1日開始實(shí)施，但是由于各方面原因，民辦學(xué)校尚未作出非營利性或營利性的選擇，這是法律所允許的。問題的關(guān)鍵是，在此期間，民辦學(xué)校應(yīng)依據(jù)哪一部法律開展活動(dòng)，該享受什么樣的政策待遇，具體表現(xiàn)在：第一，根據(jù)《修正案》，非營利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，營利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，但是民辦學(xué)校尚未作出非營利性或營利性的選擇，那么，民辦學(xué)校是否可以繼續(xù)獲得合理回報(bào)？第二，在過渡期內(nèi)，民辦學(xué)校應(yīng)該享受非營利性民辦學(xué)校的稅收優(yōu)惠、財(cái)政扶持和學(xué)生資助等優(yōu)惠政策還是營利性民辦學(xué)校的相關(guān)政策？有的地方規(guī)定，在地方配套政策到位以后，未作出選擇的民辦學(xué)校在過渡期內(nèi)一律視作非營利性，但這個(gè)規(guī)定缺乏上位法的支撐，也影響民辦學(xué)校真正自主自愿的選擇。

過渡期的長短受三個(gè)方面因素的制約。第一，地方配套政策的出臺(tái)時(shí)間。由于各地政府相關(guān)部門制定配套文件需要足夠的時(shí)間和相應(yīng)的流程等，至今還沒有一個(gè)省(市、區(qū))公布實(shí)施方案。地方配套政策不出臺(tái)，民辦學(xué)校就無法作出非營利性或營利性的選擇，自然就處于“政策空窗期”內(nèi)。第二，地方配套政策對(duì)過渡期的規(guī)定。從對(duì)各地調(diào)研獲得的信息看，為了改革的整體推進(jìn)，不少地區(qū)從實(shí)際出發(fā)，統(tǒng)一設(shè)置或按學(xué)段分別設(shè)置2—10年不等的過渡期。如果允許民辦學(xué)校在10年內(nèi)作出選擇，那么民辦學(xué)校所處的“空窗期”就會(huì)更長。第三，民辦學(xué)校自身的選擇。選擇非營利性或營利性，對(duì)民辦學(xué)校的舉辦者和學(xué)校的未來發(fā)展均是大事：選擇非營利性，可以獲得更多的財(cái)政扶持、更優(yōu)惠的稅收政策，但是可能會(huì)失去獲得合理回報(bào)的機(jī)會(huì)，失去很多融資機(jī)會(huì)，而且國家的財(cái)務(wù)監(jiān)管將大大加強(qiáng)，再通過“關(guān)聯(lián)交易”等方式獲得合理回報(bào)的法律成本將大大增加；選擇營利性，所享受的優(yōu)惠政策則要少些，但是可以進(jìn)行更靈活的資金運(yùn)作、獲得更多的融資機(jī)會(huì)。這對(duì)舉辦者而言是一種艱難的抉擇，在短時(shí)間內(nèi)作出選擇確實(shí)有困難。因此，即使地方出臺(tái)政策，民辦學(xué)校可能還有一段時(shí)間的“猶豫期”。

過渡期過長會(huì)導(dǎo)致政府無法有效管理民辦學(xué)校，過渡期過短會(huì)導(dǎo)致民辦學(xué)校匆忙間作出非理性的選擇。筆者認(rèn)為，正確對(duì)待過渡期問題要把握好兩個(gè)原則：第一，各地要根據(jù)不同類型、不同層級(jí)民辦學(xué)校發(fā)展的實(shí)際情況，因地制宜制定規(guī)定；第二，對(duì)尚未作出選擇的民辦學(xué)校，主要應(yīng)依據(jù)各校的教育質(zhì)量進(jìn)行財(cái)政資助，通過專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)而非生均經(jīng)費(fèi)的方式對(duì)其提供財(cái)政資助，而對(duì)已經(jīng)作出選擇的非營利性民辦學(xué)校，則提供以生均經(jīng)費(fèi)為主的財(cái)政資助更加合適。

二、關(guān)于現(xiàn)有民辦學(xué)校的補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)問題

全國人大常委會(huì)在《關(guān)于修改〈中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法〉的決定》中明確：本決定公布前設(shè)立的民辦學(xué)校，選擇登記為非營利性民辦學(xué)校的，根據(jù)依照本決定修改后的學(xué)校章程繼續(xù)辦學(xué)，終止時(shí)，民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)依照本法規(guī)定進(jìn)行清償后有剩余的，根據(jù)出資者的申請(qǐng)，綜合考慮在本決定施行前的出資、取得合理回報(bào)的情況以及辦學(xué)效益等因素，給予出資者相應(yīng)的補(bǔ)償或者獎(jiǎng)勵(lì)，其余財(cái)產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學(xué)校辦學(xué)；選擇登記為營利性民辦學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行財(cái)務(wù)清算，依法明確財(cái)產(chǎn)權(quán)屬，并繳納相關(guān)稅費(fèi)，重新登記，繼續(xù)辦學(xué)。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。

關(guān)于補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)問題，也存在需要繼續(xù)探索的空間。第一，獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)償是針對(duì)現(xiàn)有民辦學(xué)校的，因此，在此規(guī)定以后建立的民辦學(xué)校將不能享受。但是，在2016年11月7日以前籌備、2017年9月1日以前獲批的民辦學(xué)校是否符合這一規(guī)定，則需要由各地自行作出規(guī)定。第二，獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)償只有在學(xué)校辦學(xué)終止后才可以實(shí)施，那么可否在學(xué)校運(yùn)行期間、在不影響學(xué)校資金穩(wěn)定性的前提下提前獲得補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)？第三，獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)償?shù)慕?jīng)費(fèi)是從終止辦學(xué)清算積余經(jīng)費(fèi)中開支的，如果清算以后沒有結(jié)余，獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)償?shù)慕?jīng)費(fèi)就沒有著落，似乎不符合獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)償?shù)臈l件，因此不可能實(shí)施。第四，對(duì)具體的補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)測算方案也存在爭議。有的地方認(rèn)為，補(bǔ)償數(shù)額為累積出資額或累積出資額及其增值部分，應(yīng)視情況再給予不同額度和形式的獎(jiǎng)勵(lì)。也有的地方認(rèn)為，應(yīng)該以依法清償后的凈資產(chǎn)作為核算依據(jù)，扣除已經(jīng)取得的“合理回報(bào)”后，按照比例進(jìn)行補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)。還有人認(rèn)為，應(yīng)對(duì)民辦學(xué)校的辦學(xué)效益和貢獻(xiàn)進(jìn)行補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)。這有一定的道理，但從調(diào)查的情況來看，還沒有地區(qū)這樣考慮。

補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)是激發(fā)現(xiàn)有民辦學(xué)校舉辦者辦學(xué)積極性的主要方面，能真正體現(xiàn)國家對(duì)舉辦者以往辦學(xué)貢獻(xiàn)的認(rèn)可和鼓勵(lì)，鼓勵(lì)民辦學(xué)校選擇非營利性辦學(xué)。對(duì)于選擇非營利性并繼續(xù)辦學(xué)的民辦學(xué)校，各地應(yīng)從辦學(xué)層次、資產(chǎn)規(guī)模和原始投入等方面加以考慮，采取不同的獎(jiǎng)勵(lì)政策。比如，對(duì)初始投入很少、辦學(xué)歷史較長及目前資產(chǎn)規(guī)模較大的民辦學(xué)校的補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)政策，應(yīng)區(qū)別于初始投入較大、辦學(xué)歷史較短的民辦學(xué)校，必須遵循“一事一議、一校一策”的原則。對(duì)于選擇營利性并繼續(xù)辦學(xué)的民辦學(xué)校，則可采取“扣除財(cái)政投入和社會(huì)捐贈(zèng)等之后都是舉辦者”的簡單原則，允許民辦學(xué)校在繳納土地出讓金之后繼續(xù)辦學(xué)。由于民辦學(xué)校建校時(shí)往往以“行政劃撥”的方式獲得土地使用權(quán)，現(xiàn)在選擇營利性的民辦學(xué)校一般需要以“出讓”的方式獲得土地使用權(quán)，而“出讓”土地的價(jià)格與當(dāng)時(shí)“行政劃撥”的價(jià)格存在很大的價(jià)格差，導(dǎo)致民辦學(xué)校無法承受，也就無法順利轉(zhuǎn)為營利性民辦學(xué)校。因此，各地需要根據(jù)實(shí)際情況，制定轉(zhuǎn)變?yōu)闋I利性民辦學(xué)校的土地政策。

三、關(guān)于財(cái)政扶持民辦教育的問題

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》明確提出：“健全公共財(cái)政對(duì)民辦教育的扶持政策。政府委托民辦學(xué)校承擔(dān)有關(guān)教育和培訓(xùn)任務(wù)，撥付相應(yīng)教育經(jīng)費(fèi)?？h級(jí)以上人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況設(shè)立專項(xiàng)資金，用于資助民辦學(xué)校。國家對(duì)發(fā)展民辦教育作出突出貢獻(xiàn)的組織、學(xué)校和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)和表彰?！?《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》(以下簡稱“30條”)明確指出：“國家積極鼓勵(lì)和大力支持社會(huì)力量舉辦非營利性民辦學(xué)校。各級(jí)人民政府要完善制度政策，在政府補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)、土地劃撥和稅費(fèi)減免等方面對(duì)非營利性民辦學(xué)校給予扶持。各級(jí)人民政府可根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和公共服務(wù)需求，通過政府購買服務(wù)及稅收優(yōu)惠等方式對(duì)營利性民辦學(xué)校給予支持?！薄暗胤礁骷?jí)人民政府應(yīng)建立健全政府補(bǔ)貼制度，明確補(bǔ)貼的項(xiàng)目、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、用途。完善政府購買服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立績效評(píng)價(jià)制度，制定向民辦學(xué)校購買就讀學(xué)位、課程教材、科研成果、職業(yè)培訓(xùn)和政策咨詢等教育服務(wù)的具體政策措施。地方各級(jí)人民政府可按照國家關(guān)于基金會(huì)管理的規(guī)定設(shè)立民辦教育發(fā)展基金，支持成立相應(yīng)的基金會(huì)，組織開展各類有利于民辦教育事業(yè)發(fā)展的活動(dòng)?！?/p>

建立公共財(cái)政對(duì)民辦學(xué)校的支持制度，既是體現(xiàn)教育公平、解決民辦學(xué)校資金不足的重大舉措，也是落實(shí)《修正案》、實(shí)施分類管理的關(guān)鍵。近年來，各地出臺(tái)了許多好的政策和做法，如設(shè)立民辦教育專項(xiàng)資金、通過建立購買服務(wù)機(jī)制(生均經(jīng)費(fèi)撥付、市場供需匹配型的購買服務(wù)等)、分擔(dān)辦學(xué)成本(補(bǔ)助教師工資、社保和培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)；補(bǔ)助校舍租賃建設(shè)費(fèi)、教學(xué)設(shè)備購置維修費(fèi)、融資貸款利息等)和實(shí)施各種獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制(辦學(xué)績效獎(jiǎng)勵(lì)、引資引智獎(jiǎng)勵(lì)、捐資、投資辦學(xué)獎(jiǎng)勵(lì))等。這些舉措對(duì)激勵(lì)民辦學(xué)校的辦學(xué)熱情、提高教育質(zhì)量以及鼓勵(lì)社會(huì)資金的投入，均起到了重要作用。陜西、上海和重慶等地的政策創(chuàng)新特別值得借鑒和推廣，在全國民辦教育政策制定中發(fā)揮了引領(lǐng)作用。

在實(shí)施分類管理后，推進(jìn)公共財(cái)政資助民辦學(xué)校政策的制定，需要進(jìn)一步解放思想、大膽創(chuàng)新。事實(shí)上，各地在政策制定過程中也是將此作為工作重點(diǎn)，認(rèn)真論證，以“加大財(cái)政投入力度、創(chuàng)新財(cái)政扶持方式、明確財(cái)政扶持重點(diǎn)、加強(qiáng)財(cái)政資金監(jiān)管”為著力點(diǎn)，完善非營利性民辦學(xué)校的財(cái)政資助體系，提出切實(shí)可行的突破性方案。比如，陜西省將在每年3億元民辦高校發(fā)展專項(xiàng)基金的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高標(biāo)準(zhǔn)；吉林省繼續(xù)設(shè)立“民辦高等教育發(fā)展專項(xiàng)資金”和“民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金”。目前了解到的政策草案有：湖北省從2018年起，省級(jí)財(cái)政每年單列1億元專項(xiàng)資金，重點(diǎn)支持一批高水平民辦學(xué)校的發(fā)展；河北省從2018年起，省級(jí)財(cái)政每年設(shè)立2億元專項(xiàng)資金，重點(diǎn)支持一批高水平非營利性民辦學(xué)校的發(fā)展。估計(jì)絕大部分省(市、區(qū))都將建立“民辦高等教育發(fā)展專項(xiàng)資金”和“民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金”，并根據(jù)管理權(quán)限，分層分級(jí)實(shí)施，落實(shí)支持政策。江蘇省明確：本區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校，可依據(jù)購買的學(xué)位數(shù)，按照不低于生均義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)(教職工編制標(biāo)準(zhǔn)、工資標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等)給予足額補(bǔ)助；對(duì)政府認(rèn)定的普惠性幼兒園，按公辦同類幼兒園學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上限收取學(xué)費(fèi)，政府以購買服務(wù)的形式補(bǔ)助辦學(xué)成本的差額部分；在“十三五”期間，省財(cái)政對(duì)非營利性民辦高校的生均經(jīng)費(fèi)投入達(dá)到公辦高校生均撥款的30%。安徽省提出：對(duì)義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校，落實(shí)與公辦學(xué)校同等的生均公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助政策；對(duì)非義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校，按照不低于公辦學(xué)校生均撥款或生均公用經(jīng)費(fèi)的30%給予補(bǔ)貼。在財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的使用方面，有的地區(qū)傾向于寬松的安排，也有的地區(qū)設(shè)定了一定的條件。遼寧、上海等地提出：財(cái)政扶持民辦教育發(fā)展的資金重點(diǎn)用于鼓勵(lì)、扶持、促進(jìn)民辦學(xué)校的內(nèi)涵發(fā)展和特色創(chuàng)建，民辦教育公共服務(wù)和信息平臺(tái)建設(shè)，非營利性高水平民辦學(xué)校的重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，表彰和獎(jiǎng)勵(lì)為民辦教育作出突出貢獻(xiàn)的集體、個(gè)人，推動(dòng)民辦教育重大改革和發(fā)展等。可以相信，隨著分類管理的積極推進(jìn)和不斷深化，公共財(cái)政支持民辦學(xué)校尤其是非營利性民辦學(xué)校的發(fā)展將成為新常態(tài)，并逐步擴(kuò)大和增加。

四、關(guān)于辦學(xué)自主權(quán)的問題

辦學(xué)自主權(quán)是民辦學(xué)校面向市場的依據(jù)，也是民辦教育發(fā)展的必要條件。對(duì)于民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，《修正案》沒有過多涉及，但是在國務(wù)院“30條”中明顯增加了相關(guān)內(nèi)容，可見隨著分類管理的實(shí)施和深化，民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)將權(quán)歸原主，得到充分的尊重和落實(shí)。就目前來看，民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)主要體現(xiàn)為三個(gè)方面的“自主”。

1.自主設(shè)置專業(yè)。這一權(quán)利主要針對(duì)民辦高校和中職學(xué)校。中職學(xué)校大部分已下放縣、市舉辦，相關(guān)矛盾不是很突出。高職院校近年來主要由省級(jí)政府管理，在專業(yè)設(shè)置方面大多已實(shí)現(xiàn)自主設(shè)置，因此難題還是在民辦本科院校層面。盡管《高等教育法》第三十三條規(guī)定“高等學(xué)校依法自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)”，但實(shí)際上并未得以實(shí)施。國務(wù)院“30條”提出：“擴(kuò)大民辦高等學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校專業(yè)設(shè)置自主權(quán)，鼓勵(lì)學(xué)校根據(jù)國家戰(zhàn)略需求和區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，依法依規(guī)設(shè)置和調(diào)整學(xué)科專業(yè)?！碑?dāng)前，本科院校設(shè)置專業(yè)大多需要通過專家論證、條件評(píng)估和申報(bào)批準(zhǔn)三個(gè)流程。民辦高校面向市場設(shè)置專業(yè)，往往難以做到“萬事俱備，只欠東風(fēng)”，很多情況下是先組織專業(yè)申報(bào)、后投入專業(yè)建設(shè)、再逐步完善辦學(xué)條件，因此很多專業(yè)設(shè)置難以獲得“備案”。在調(diào)研過程中，許多民辦高校的領(lǐng)導(dǎo)呼吁主管部門理解民辦高校專業(yè)設(shè)置的難處，掌握面向市場辦學(xué)的真諦，真正體現(xiàn)自主設(shè)置專業(yè)。

2.自主招生。招生自主權(quán)是法律賦予民辦學(xué)校的權(quán)利。2004年出臺(tái)的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第二十七條明確規(guī)定：“民辦學(xué)校享有與同級(jí)同類公辦學(xué)校同等的招生權(quán)，可以自主確定招生的范圍、標(biāo)準(zhǔn)與方式?？h級(jí)以上地方人民政府教育行政部門、勞動(dòng)與社會(huì)保障行政部門應(yīng)當(dāng)為外地的民辦學(xué)校在本地招生提供平等待遇，不得實(shí)行地區(qū)封鎖，不得濫收費(fèi)用。”國務(wù)院“30條”也規(guī)定：“支持民辦學(xué)校參與考試招生制度改革。民辦高等職業(yè)學(xué)?？稍诤硕ǖ霓k學(xué)規(guī)模內(nèi)自主確定招生范圍和年度招生計(jì)劃。中等以下層次民辦學(xué)校按照國家有關(guān)規(guī)定，在核定的辦學(xué)規(guī)模內(nèi)與當(dāng)?shù)毓k學(xué)校同期面向社會(huì)自主招生。各地不得對(duì)民辦學(xué)?？鐓^(qū)域招生設(shè)置障礙?！痹谵k學(xué)實(shí)際中，落實(shí)民辦學(xué)校招生自主權(quán)并不簡單。一些優(yōu)質(zhì)民辦學(xué)校傾向于擴(kuò)大招生范圍，而一些非品牌學(xué)校則希望招生區(qū)域保護(hù)，民辦學(xué)校“掐尖”式的招生對(duì)整體招生秩序造成沖擊，破壞了當(dāng)?shù)亟逃鷳B(tài)，還可能加劇學(xué)校發(fā)展的不平衡，加劇應(yīng)試教育。在民辦學(xué)校充分享有招生自主權(quán)和地方教育部門維持整體招生秩序的努力之間，可能短期內(nèi)還難以取得平衡，要完全解決這一問題還需要過渡時(shí)間。

3.自主收費(fèi)。國務(wù)院“30條”提出：“實(shí)行分類收費(fèi)政策。規(guī)范民辦學(xué)校收費(fèi)。非營利性民辦學(xué)校收費(fèi)，通過市場化改革試點(diǎn)，逐步實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)，具體政策由省級(jí)人民政府根據(jù)辦學(xué)成本以及本地公辦教育保障程度、民辦學(xué)校發(fā)展情況等因素確定?！痹凇睹褶k教育促進(jìn)法》修訂前，江蘇、福建、山東、湖南、廣西、寧夏和陜西等省(市、區(qū))相繼放開了民辦高校的收費(fèi)管制。江西、山東、云南和湖南等10多個(gè)省(市、區(qū))全面放開民辦學(xué)校收費(fèi)，實(shí)行自主定價(jià)。實(shí)施分類管理后，大多數(shù)地區(qū)對(duì)非營利性民辦學(xué)校的收費(fèi)辦法傾向于放開，由學(xué)校自主確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并向社會(huì)公開。一些物價(jià)部門擔(dān)心放開收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)導(dǎo)致民辦學(xué)校學(xué)費(fèi)的全面漲價(jià)，成為社會(huì)不穩(wěn)定的因素，但從已經(jīng)實(shí)施的地區(qū)來看，這一擔(dān)心完全是多余的。相反，有的民辦學(xué)校還主動(dòng)降低了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)榕e辦者會(huì)更加理性地看待收費(fèi)，將收費(fèi)、辦學(xué)成本和增強(qiáng)學(xué)校競爭力等因素加以全盤考慮，使之更加符合市場預(yù)期。

一方面，自主辦學(xué)是民辦學(xué)校生存的機(jī)制優(yōu)勢(shì)所在，政府應(yīng)從民辦教育可持續(xù)發(fā)展的高度，切實(shí)落實(shí)好民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)；另一方面，自主辦學(xué)不是“自由”辦學(xué)，需要與之相應(yīng)的條件和行為。自主辦學(xué)并不意味著政府放手不管，而是管理的方法和路徑發(fā)生改變。比如，專業(yè)自主設(shè)置以后的專業(yè)建設(shè)督查問題、自主招生的校域計(jì)劃協(xié)調(diào)問題和收費(fèi)放開以后的亂收費(fèi)治理等問題，都需要政府的監(jiān)管和督查，以維持民辦學(xué)校發(fā)展的良好生態(tài)環(huán)境，真正做到把好事辦好。

五、關(guān)于教師權(quán)益保障的問題

教師隊(duì)伍建設(shè)是民辦學(xué)?？沙掷m(xù)發(fā)展的核心競爭力。民辦學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)已引起政府相關(guān)部門的關(guān)注，在《修正案》中也有體現(xiàn)。近年來，在“全面提高教育質(zhì)量、辦人民滿意的教育”方針的指導(dǎo)下，各地在加強(qiáng)民辦學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)方面已有不少政策創(chuàng)新和實(shí)踐。比如：調(diào)劑部分公辦學(xué)校教師到民辦學(xué)校交流任教，通過制定最低工資指導(dǎo)線、發(fā)放長期從教津貼等方式提高民辦學(xué)校教師工資待遇；通過制定相關(guān)政策允許符合條件的民辦學(xué)校教師參加事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)、鼓勵(lì)民辦學(xué)校為教師辦理補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，提高民辦學(xué)校教師在職和退休待遇；完善人事代理制度，落實(shí)民辦學(xué)校教師在職稱評(píng)審、評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)、培訓(xùn)提高和專業(yè)發(fā)展等方面的同等權(quán)益；探索人事制度變革，協(xié)調(diào)教師在公辦與民辦學(xué)校之間流動(dòng)的人事關(guān)系、社會(huì)保險(xiǎn)、工齡和教齡計(jì)算等問題，促進(jìn)教師的合理流動(dòng)；加大對(duì)民辦學(xué)校師資建設(shè)的扶持力度，對(duì)符合條件的民辦學(xué)校選派公辦學(xué)校的教師支教或長期任教，核增公辦學(xué)校教師編制專項(xiàng)用于民辦學(xué)?；?yàn)閮?yōu)質(zhì)民辦學(xué)校核定教師事業(yè)編制數(shù)等等。這些舉措，對(duì)加強(qiáng)當(dāng)前民辦學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)具有積極的意義。

實(shí)施分類管理后，教師權(quán)益保障政策的重點(diǎn)有以下兩個(gè)方面。

1.教師參加事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的問題。由于事業(yè)單位和企業(yè)單位人員退休后的待遇存在較大差距，民辦學(xué)校教師要求參與事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)、享受事業(yè)單位退休待遇的呼聲不絕于耳，認(rèn)為這是落實(shí)“公辦、民辦學(xué)校教師同等待遇”的集中體現(xiàn)?，F(xiàn)有政策享受人員面小且不穩(wěn)定，在事業(yè)單位養(yǎng)老制度出臺(tái)以后又面臨新的問題，因此呼吁能切實(shí)落實(shí)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，解決這一問題也有難度。從政府有關(guān)部門來看，改革的方向是減少事業(yè)編制，他們擔(dān)心人員大批涌入事業(yè)編制養(yǎng)老，會(huì)造成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)支付能力的不足；現(xiàn)實(shí)中事業(yè)單位養(yǎng)老制度剛剛實(shí)施，2014年以前的事業(yè)編制人員視同已交，而民辦學(xué)校教師若享受事業(yè)單位養(yǎng)老政策，將面臨公共財(cái)政無力承擔(dān)巨額“視同繳納”費(fèi)用的問題。部分民辦學(xué)校舉辦者則顧慮參與事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)將增加巨額的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)而不愿參與，認(rèn)為不符合民辦學(xué)校的體制需求。從目前政策制定過程中了解到，普遍的考慮是為符合條件的非營利性民辦學(xué)校教師繳納事業(yè)編制養(yǎng)老保險(xiǎn)，并對(duì)單位繳納部分給予一定比例的補(bǔ)助。此外，各地對(duì)民辦學(xué)校為教師繳納年金普遍給予支持。這一政策落地的難點(diǎn)在于目前養(yǎng)老制度的改革，缺乏合理的制度支撐。

2.教師的培訓(xùn)與提高問題。由于經(jīng)費(fèi)不落實(shí)、時(shí)間沒保證和領(lǐng)導(dǎo)不重視，民辦學(xué)校教師往往得不到培訓(xùn)與提高，甚至連參加學(xué)術(shù)會(huì)議的機(jī)會(huì)都很少，形成了自身知識(shí)更新慢、教學(xué)水平難提高的職業(yè)發(fā)展困境?！睹褶k教育促進(jìn)法》第三十二條規(guī)定：“民辦學(xué)校教職工在業(yè)務(wù)培訓(xùn)、職務(wù)聘任、教齡和工齡計(jì)算、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、社會(huì)活動(dòng)等方面依法享有與公辦學(xué)校教職工同等權(quán)利?！睂?duì)于教師參加培訓(xùn)難的問題，各方的認(rèn)知都比較一致，但是政策尚未落地。多地在制定政策中已經(jīng)考慮到這一問題的嚴(yán)重性，也在想方設(shè)法地推動(dòng)問題的解決。目前的解決思路是：從教師成長、學(xué)校發(fā)展和學(xué)生受益的角度考慮，應(yīng)該為教師安排一定的時(shí)間和機(jī)會(huì)參加培訓(xùn)，經(jīng)費(fèi)也應(yīng)由學(xué)校和相關(guān)部門共同承擔(dān)。

《修正案》將在很多方面影響我國民辦教育的發(fā)展，這是一個(gè)深刻的制度變遷過程。閻鳳橋認(rèn)為，《修正案》對(duì)我國民辦高校的內(nèi)部治理和發(fā)展態(tài)勢(shì)所造成的影響只能看作“潛在”的：“由于我國法律具有原則性較強(qiáng)而操作性較弱的特點(diǎn)，今后面臨著如何以及在多大程度上將分類管理的思想落實(shí)到實(shí)處的挑戰(zhàn)。”修法之后民辦教育如何發(fā)展，存在兩種可能性：第一種是后續(xù)的配套措施不及時(shí)，舉辦者我行我素，民辦教育系統(tǒng)沒有發(fā)生明顯變化；第二種是后續(xù)配套及時(shí)跟進(jìn)，國家以較大的行政力量促進(jìn)民辦教育分類管理*閻鳳橋：《我國民辦教育格局會(huì)因修法而得到怎樣的改變？》，《教育與經(jīng)濟(jì)》2016年第6期，第3-4頁。。

教育制度、經(jīng)濟(jì)制度和政治制度的形成原因基本是一致的，都是個(gè)體在追求自身利益的過程中經(jīng)過多方博弈所形成的規(guī)則?？涤谰弥赋觯逃贫取案灿谌藗冏陨淼慕逃婧屠硇杂?jì)算，是各種力量相互沖突和妥協(xié)的結(jié)果”。教育制度的創(chuàng)新“不是在歷史發(fā)展的客觀需要、而是在個(gè)人發(fā)展的主觀欲求的引導(dǎo)下進(jìn)行的”*康永久：《教育制度的生成與變革——新制度教育學(xué)論綱》，教育科學(xué)出版社2003年版，第89頁。。民辦教育發(fā)展中的主要利益群體包括舉辦者、校長、管理干部、教師和學(xué)生等，這些群體的利益有相互沖突之處，但更多時(shí)候是一致的。根據(jù)制度變遷的相關(guān)理論，利益相關(guān)者能否爭取到對(duì)自身有利的政策，主要依賴于各利益相關(guān)者能否開展卓有成效的集體行動(dòng)*曼瑟爾·奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1995年版，第39頁。。如果民辦教育的各個(gè)利益相關(guān)者能夠高度團(tuán)結(jié)，深刻影響到媒體、學(xué)者等政策精英以及政策制定者，讓政策制定者明白當(dāng)前民辦教育發(fā)展的困難、發(fā)展民辦教育的重要意義以及今后的政策著力點(diǎn)，就可能使教育政策朝著更有利于民辦教育發(fā)展的方向快速前進(jìn)。

注：王一濤博士應(yīng)邀為本文作了修改工作。

(責(zé)任編輯毛紅霞)

Refection on the Five Hot Issues in the Implementation ofAmendment of Non-governmental Education Promotion Law

XU Xuqing

(ZhejiangShurenUniversity，Hangzhou，Zhejiang， 310015，China)

After the publication of theAmendmentofNon-governmentalEducationPromotionLaw， the governments of the provinces (cities， districts) have carried out the formulation of relevant implementation and supporting measures. As theAmendmenthas a large workload and a wide range of implications， many issues have caused controversy and its implementation has become an important issue for the education and research community in 2017. The investigation found that in the transitional period， the problems of compensation and reward， financial support， school-running autonomy and teachers’ rights protection in the existing non-governmental education institutions are the five key issues in implementing theAmendment. The provinces (cities and districts) need to innovate their systems according to the actual conditions in different places and make full use of the system bonus to promote the healthy development of non-governmental education in China.

AmendmentofNon-governmentalEducationPromotionLaw; transitional period; compensation and reward; financial support; school-running autonomy; teachers’ rights protection; system changes

※貫徹落實(shí)《民辦教育促進(jìn)法修正案》專題

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.06.001

2017-10-23

國家社科基金教育學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目(AFA150012)

徐緒卿，男，浙江江山人，教授，教育學(xué)博士，浙江樹人大學(xué)校長，中國民辦高等教育研究院院長。