摘 要 海洋權(quán)益是國家權(quán)益的重要組成部分，維護海洋權(quán)益符合“海洋強國戰(zhàn)略”。海事部門承擔維護海域權(quán)益的職責主要包括維護海上交通安全，為經(jīng)濟發(fā)展保駕護航；控制海上船舶污染物排放，保護海洋生態(tài)環(huán)境；代表國家行使海事調(diào)查權(quán)，維護國家經(jīng)濟利益。海事部門在維護國家海洋權(quán)益中面臨著如下問題：在海事履約中職責存在重疊，模糊部分，履約效率受影響；在維護海洋權(quán)益的法律制度方面不健全，國際公約國內(nèi)化程度不到位；對中國海事維護國家海洋權(quán)益的理論研究不足；海事部門海上監(jiān)管能力薄弱。為此，應在更新海事管理觀念，強化海洋維權(quán)意識；加快海事立法進程，構(gòu)建海事法律體系等層面加以完善；借鑒《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定，以我國《海上交通安全法》修訂為契機做好國際公約國內(nèi)化的細化工作。

關鍵詞 海事部門 國家海洋權(quán)益 問題

中圖分類號：D993.5 文獻標識碼：A

1海事部門承擔維護海洋權(quán)益的職責

中國海事局作為保護國家海洋權(quán)益的主要力量之一，是國家法律授權(quán)的主管海上交通安全和防治船舶污染海洋環(huán)境的機關，代表國家履行國際海事公約，執(zhí)行國家制定的有關海上安全及防治水域污染相關法律、法規(guī)及規(guī)章，維護我國海洋權(quán)益。具體來說，海事部門維護海洋權(quán)益有以下幾方面：

（1）維護海上交通安全，為經(jīng)濟發(fā)展保駕護航。

（2）控制海上船舶污染物排放，保護海洋生態(tài)環(huán)境。根據(jù)國際海事公約《MARPOL73/78》的相關防污染規(guī)定，在我國主要由海事部門對管轄的海域的船舶進行監(jiān)督檢查，控制散裝有毒液體污染，防治船舶油類污染、海運包裝貨物的污染、船舶生活污水污染及垃圾污染。

（3）代表國家行使海事調(diào)查權(quán)，維護國家經(jīng)濟利益。海事調(diào)查是法律賦予海事主管機關的重要職責之一。

2海事部門在維護國家海洋權(quán)益中面臨的主要問題

2.1國家相關部門在海事履約中職責存在重疊，模糊部分，履約效率受影響

國家海洋局和交通部海事局都是維護我國海洋權(quán)益的重要部門，但是兩者在履行海事國際公約過程中國家規(guī)定的職責存在重疊，模糊不清。

國家海洋局主要職責：（1）負責組織擬訂海洋維權(quán)執(zhí)法的制度和措施，制定執(zhí)法規(guī)范和流程。在我國管轄海域?qū)嵤┚S權(quán)執(zhí)法活動。管護海上邊界，防范打擊海上走私、偷渡、販毒等違法犯罪活動，維護國家海上安全和治安秩序，負責海上重要目標的安全警衛(wèi)，處置海上突發(fā)事件。負責機動漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線外側(cè)和特定漁業(yè)資源漁場的漁業(yè)執(zhí)法檢查并組織調(diào)查處理漁業(yè)生產(chǎn)糾紛。負責海域使用、海島保護及無居民海島開發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)、海底電纜管道鋪設、海洋調(diào)查測量以及涉外海洋科學研究活動等的執(zhí)法檢查。指導協(xié)調(diào)地方海上執(zhí)法工作。參與海上應急救援，依法組織或參與調(diào)查處理海上漁業(yè)生產(chǎn)安全事故，按規(guī)定權(quán)限調(diào)查處理海洋環(huán)境污染事故等。（2）負責開展海洋領域國際交流與合作，參與涉外海洋事務談判與磋商，組織履行《聯(lián)合國海洋法公約》、《南極條約》等國際海洋公約、條約和協(xié)定，承擔極地、公海和國際海底相關事務。

交通部海事局主要職責：（1）統(tǒng)一管理水上交通安全和防治船舶污染。監(jiān)督管理船舶所有人安全生產(chǎn)條件和水運企業(yè)安全管理體系；調(diào)查、處理水上交通事故、船舶污染事故及水上交通違法案件；指導船舶污染損害賠償工作。（2）組織實施國際海事條約；履行“船旗國”、“港口國”及“沿岸國”監(jiān)督管理義務，依法維護國家主權(quán)；負責有關海事業(yè)務國際組織事務和有關國際合作、交流事宜。

在上述職責規(guī)定中，兩機構(gòu)在組織實施國際海洋法公約和國際海事條約的職責不清，易導致履約中的糾紛，導致海事維權(quán)履行效率不高，履行效果不佳。

按全國人大通過的《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》（2013年3月14日）第（五）條規(guī)定，我國將國家海洋局與中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部的中國漁政、海關總署的海上緝私警察隊伍進行整合，重新組建了國家海洋局，由國土資源部管理。海洋局的主要職責是，擬訂海洋發(fā)展規(guī)劃，實施海上維權(quán)執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用、海洋環(huán)境保護等。授權(quán)國家海洋局下屬中國海警局進行海上維權(quán)執(zhí)法，海警局接受公安部業(yè)務指導。我國還設立國家海洋委員會作為高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項。國家海洋委員會的具體工作也是由國家海洋局承擔。至2013年7月，新版國家海洋局“三定”方案公布，中國海警局正式成立。全國人大和國務院整合海上執(zhí)法資源成立中國海警局，旨在結(jié)束“九龍鬧海”格局，形成國家海洋全方位的職責管理，從而維護我國海洋權(quán)益。但是目前我國海警局法制建設不能及時跟上形勢發(fā)展的需要，相關配套行政規(guī)章不全，執(zhí)法范圍與交通部海事部門交叉重疊。

2.2海事管理部門在維護海洋權(quán)益的法律制度方面不健全，國際公約國內(nèi)化程度不到位

（1）國際海事公約與國內(nèi)海事立法之間的關系未能明確；

（2）國際公約國內(nèi)化進程不能跟上公約的變化；

國際公約修訂往往是根據(jù)國際航運形勢發(fā)展的進程不斷進行，但是國內(nèi)配套的相關法規(guī)更新極慢，無法與國際公約接軌。交通部海事局2002年制定的《海事法規(guī)體系框架》，依據(jù)我國海事管理實際提出了諸多的立法建議。但是，13年后發(fā)現(xiàn)“目前《框架》提出“待制定”的3個法律一個也沒有制定；“待制定”的8個行政法規(guī)有7個未制定，只通過了《船員管理條例》；“待修訂”的7個行政法規(guī)雖然有多個經(jīng)過修改，但基本上不是本來規(guī)劃意義上的修改，而從行政審批制度改革角度進行的適應性修改。”，在比如《海上交通安全法》的修訂，從2004年至今，十幾年時間尚未完成。因此，有關公約條款中涉及海事管理的部分國內(nèi)化進程無法跟上公約變化，導致海上維權(quán)內(nèi)容執(zhí)行難度較大。

（3）海事管理職責交叉或缺位導致相關法律規(guī)定存在矛盾和不協(xié)調(diào)問題。

按照我國目前海事管理體制，交通部海事局不是唯一的執(zhí)行涉及國際公約及附則有關規(guī)定的主管機關，中國海警局（2013年成立）在履行國際公約、維護國家海洋權(quán)益時，也有為了履行相應的職責而制定的行政法規(guī)的權(quán)限。所以涉海管理部門的分工交叉或缺位的情況將繼續(xù)存在。交通部海事局以及中國海警局在履行海事國際公約方面權(quán)限、協(xié)調(diào)機制等并不明確，會造成行政管理立法上的矛盾和執(zhí)法上的不協(xié)調(diào)。

2.3對中國海事維護國家海洋權(quán)益的理論研究不足

海事管理機構(gòu)雖然越來越重視維護國家海洋權(quán)益工作，但由于對國家海洋權(quán)益缺乏系統(tǒng)的研究，尤其是對海事維權(quán)的有關國際公約和履約實踐的研究明顯不足，造成海事維權(quán)的法理和實踐理論基礎仍然較為薄弱。

2.4海事部門海上監(jiān)管能力薄弱

《聯(lián)合國海洋法公約》對專屬經(jīng)濟區(qū)做出明確定義并設立了所屬國對專屬經(jīng)濟區(qū)的權(quán)利和義務，對科研調(diào)查權(quán)、資源勘探與開發(fā)權(quán)、航行自由權(quán)、海底電纜管道鋪設自由權(quán)等給予了限制性規(guī)定，根據(jù)公約規(guī)定：各國在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)行使其權(quán)利以及履行其義務時，應適當顧及沿海國的權(quán)利和義務，并應遵守沿海國按照本公約的規(guī)定和其他國際法規(guī)則所制定的與本部分不相抵觸的法律和法規(guī)。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，漁業(yè)、體育運動、航運、旅游觀光、科學研究、礦產(chǎn)開采、資源利用等活動大量增加，專屬經(jīng)濟區(qū)的作業(yè)以及相關的設施（如石油平臺、人工漁礁）建設呈增加趨勢。一些國家更是借科學考察之名從事不法作業(yè)活動，損害我國的海洋利益。海事部門在努力維護國家海洋權(quán)益的同時，也暴露出對我國遠海施工作業(yè)監(jiān)管上的不足。

3改進海事部門在維護國家海洋權(quán)益中面臨主要問題的對策

海洋權(quán)益一詞源自美國馬漢“海權(quán)三部曲”中第一部《海權(quán)對歷史的影響》一書，后被西方海洋法學者廣泛應用于立法以及學術著作之中。上世紀90年代，我國頒布了《中華人民共和國領海及毗連區(qū)法》（1992年）和《中華人民共和國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》（1998年），前一部法律在序言和第一條，后一部法律在第一條引進海洋權(quán)益這一術語。海洋權(quán)益是國家權(quán)益的重要組成部分，維護海洋權(quán)益符合“海洋強國戰(zhàn)略”。

（1）更新海事管理觀念，強化海洋維權(quán)意識。海洋是國家安全的屏障，保障海洋安全、維護海洋權(quán)益，是發(fā)展國際貿(mào)易、加強國際交流的基礎。海事機構(gòu)應樹立起經(jīng)營海洋的管理理念，積極與國際法律制度接軌，改變長期以港口、近海海域為主的管理理念和管理模式，充分發(fā)揮法律賦予的職能，進一步完善執(zhí)法裝備、提高執(zhí)法水平，加強對遠程海域的安全管理和執(zhí)法監(jiān)督。同時，要在海事執(zhí)法隊伍中開展強化海洋維權(quán)意識、維護海洋權(quán)益的宣傳和教育工作，更新執(zhí)法理念、創(chuàng)新工作方法，以法律視角分析我國的海洋國情，以更加堅定的信心處理執(zhí)法過程中遇到的問題，真正擔負起維護國家海洋權(quán)益，樹立海事權(quán)威，弘揚海事文化的重任。

（2）加快海事立法進程，構(gòu)建海事法律體系。與時俱進的法律法規(guī)和完備的法律體系，是海事機構(gòu)順利開展工作的重要基礎，針對海事管理法律方面存在的問題，提出如下完善建議：一是盡快修訂不符合新形勢需要的“海安法”和“防止船舶污染海域管理條例”等法律法規(guī)，在“海安法”中增加關于“緊追權(quán)”的規(guī)定，進一步明確領海、專屬經(jīng)濟區(qū)等水域的管理權(quán)限，與“鄰海及毗連區(qū)法”和“專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法”做到有效銜接。對“防止船舶污染海域管理條例”進一步細化，使其在防治船舶污染方面更具可操作性。二是在制定和修改法律時，要在堅持國家主權(quán)原則、國家安全原則的前提下，切實履行《聯(lián)合國海洋法公約》成員國的義務，與《聯(lián)合國海洋法公約》和其他國際海事公約在內(nèi)容方面實現(xiàn)有效對接，充分體現(xiàn)公約賦予海事機構(gòu)的職能。三是在加快海事立法進程的同時，逐步構(gòu)建起具有科學性、前瞻性，內(nèi)容全面，上下位銜接有序的海事法律體系，使海事立法工作更加系統(tǒng)，為海事機構(gòu)在保障水上交通安全、保障人命財產(chǎn)安全和保護海洋環(huán)境等方面提供更強大的法律支撐。

（3）借鑒《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定，以我國《海上交通安全法》修訂為契機做好國際公約國內(nèi)化的細化工作。

《海上交通安全法》是維護海上交通安全的龍頭法，是海事部門維護海洋權(quán)益執(zhí)法的根本依據(jù)，2014年由交通部研究，國務院審核，現(xiàn)該法草案已征求意見階段。《海上交通安全法》在海洋權(quán)益保護的制度設計方面應充分發(fā)揮海事管理部門的積極作用。當前我國海洋權(quán)益維護面臨著嚴峻的國際形勢，為了解決海事部門在維護國家海洋權(quán)益中所（下轉(zhuǎn)第140頁）（上接第123頁）面臨的問題，參照《聯(lián)合國海洋法公約》及相關國際海洋公約規(guī)定，借鑒海事管理發(fā)達國家的海事立法，《海上交通安全法》建立了以下幾個方面的制度：海上安全預警預控體系；建立和完善無害通過、登臨檢查和緊追權(quán)制度；聯(lián)合海洋執(zhí)法制度以及海洋環(huán)境公益訴訟制度。

在國家賦予海事部門職責范圍內(nèi)，《海上交通安全法》引入無害通過、登臨檢查及緊追權(quán)制度將使海事部門維護國家的海洋權(quán)益落到實處。一旦《海安法》修訂案在全國人大通過，海事部門將以此為契機修訂細則，強化海事維權(quán)機能。

作者簡介：楊俊敏（1970-），男，江西瑞金人，華東政法大學國際法博士生，上海海事大學法學院講師，研究方向：國際海商法。

參考文獻

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