汪全勝,黃蘭松

(山東大學(xué)，山東 威海 264209)

論我國(guó)食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制的完善
——以北京、山東、廣東、海南的四省制度文本為考察對(duì)象*

汪全勝,黃蘭松

(山東大學(xué)，山東 威海 264209)

為打擊食品安全違法犯罪行為，2011年后北京、山東、廣東、海南根據(jù)本省的實(shí)際情況制定了食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。然而這些制度實(shí)施效果并不是很好，雖然這四省市都設(shè)計(jì)了相關(guān)的食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制，但在機(jī)制設(shè)計(jì)上仍然存在舉報(bào)主體不全面、接受舉報(bào)的主體設(shè)置不合理、舉報(bào)方式單一、舉報(bào)程序不具有可操作性、獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不科學(xué)、獎(jiǎng)勵(lì)程序缺少正當(dāng)性、舉報(bào)人權(quán)利保護(hù)措施欠缺等問(wèn)題，為保證食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的有效實(shí)施，就需要健全食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制，在舉報(bào)主體、接受舉報(bào)的機(jī)關(guān)、舉報(bào)程序、獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、舉報(bào)人的權(quán)利保護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì)程序等方面進(jìn)一步完善設(shè)置，提高食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制的科學(xué)性與可操作性。

食品安全；舉報(bào)機(jī)制；舉報(bào)人權(quán)利保護(hù)；食品安全法

我國(guó)食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度最早在本世紀(jì)初就有所醞釀，2001年財(cái)政部、國(guó)家工商總局與國(guó)家質(zhì)檢總局就聯(lián)合制定了《舉報(bào)制售假冒偽劣產(chǎn)品違法犯罪活動(dòng)有功人員獎(jiǎng)勵(lì)辦法》。其后一些地方開(kāi)始確立這樣的制度，2003年黑龍江牡丹江市就設(shè)立了“食品舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)專(zhuān)項(xiàng)基金”；2004年北京市就出臺(tái)了《北京市食品安全違法案件線索舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》；2005 年1月，南京市試行放心食品有獎(jiǎng)舉報(bào)制度*徐景波.推行“隱名舉報(bào)”制度[N].中國(guó)醫(yī)藥報(bào),2012-07-02(3).。但作為一項(xiàng)制度普遍實(shí)施還得歸結(jié)為國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)2011 年7月7日發(fā)布的《關(guān)于建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求全國(guó)各省、市、自治區(qū)根據(jù)本省實(shí)際制定食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。至2012年我國(guó)就有21個(gè)省份出臺(tái)了食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。2015年4月24日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議修訂通過(guò)了《食品安全法》，并于2015年10月1日正式實(shí)施，在該法第12、13條用法律的形式確立了“食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度”。

如果說(shuō)從國(guó)務(wù)院發(fā)布指導(dǎo)意見(jiàn)開(kāi)始，我國(guó)食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度已實(shí)施一段時(shí)間，但實(shí)施效果如何呢？有消息指出，“3年過(guò)去了，全國(guó)各地政府設(shè)立的總額上千萬(wàn)百萬(wàn)元的食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)金，卻依然沒(méi)怎么動(dòng)過(guò)。在貴州，300 萬(wàn)元的食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)專(zhuān)項(xiàng)資金，去年僅獎(jiǎng)勵(lì)出去 10 萬(wàn)元，前年也不過(guò) 20萬(wàn)元;在廣東佛山，100 萬(wàn)元的專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)金在去年底也只獎(jiǎng)勵(lì)出去 10 萬(wàn)元?！庇浾哒{(diào)查發(fā)現(xiàn)，獎(jiǎng)金發(fā)不出去是普通現(xiàn)象，有些地方甚至分文未發(fā)出，“比如 2012 年福建省設(shè)立的 500 萬(wàn)元專(zhuān)項(xiàng)資金在當(dāng)年未發(fā)出去一筆?！?陳益刊.千萬(wàn)食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)為何發(fā)不出[N].第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào),2015-02-03(16).我們就需要反思一下，是我國(guó)食品安全問(wèn)題解決了很多，可能沒(méi)有人認(rèn)同；那么，食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度實(shí)施效果不佳的癥結(jié)在哪兒？我們認(rèn)為，我們需要對(duì)我國(guó)現(xiàn)行食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制反思。本文結(jié)合北京、山東、廣東、海南四省制定的食品安全獎(jiǎng)勵(lì)制度的文本為考察對(duì)象，探析我國(guó)現(xiàn)行食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制存在的問(wèn)題，提出完善我國(guó)食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制的建議與措施。

一、 四省市食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的制定狀況

四省市現(xiàn)行有效的食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度都是制定于國(guó)務(wù)院發(fā)布《指導(dǎo)意見(jiàn)》之后，時(shí)間跨度是從2011年到2014年，不過(guò)有省市如北京市的《北京市食品藥品違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》是修訂稿，是根據(jù)《食品安全法》以及國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)發(fā)布的《通知意見(jiàn)》而修訂。

表1 四省市食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度制定的基本情況

這四個(gè)省市制定的食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，北京、山東、廣東的制定主體是省級(jí)食品安全委員會(huì)。這個(gè)機(jī)構(gòu)起源于2009年的《食品安全法》第4條規(guī)定的“國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)”，作為食品監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌指導(dǎo)食品安全工作，提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施，督促落實(shí)食品安全監(jiān)管責(zé)任。后全國(guó)各省市紛紛設(shè)立對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)即省級(jí)食品安全委員會(huì)。海南省的《食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)實(shí)施辦法(試行)》則是由海南省人民政府制定的，依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行立法體制的規(guī)定，它屬于地方政府規(guī)章，屬于“法律”的范疇。相比于前三者的規(guī)范性文件來(lái)講，海南省制定的辦法約束力更具有硬性，可以作為司法機(jī)關(guān)案件裁決的依據(jù)，前三者的規(guī)范性文件僅有執(zhí)法效力，無(wú)司法上的效力。

從名稱(chēng)上來(lái)看，北京市舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度規(guī)制的對(duì)象，范圍更廣一些，不僅包括食品，還包括藥品；其他三個(gè)地方都只是明確規(guī)制對(duì)象是食品，食品與藥品有一定的交叉，不論是食品還是藥品都涉及到食用安全的問(wèn)題。從條文數(shù)量來(lái)看，除北京市的條文數(shù)量少一點(diǎn)，其余都是20多條，但根據(jù)國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)發(fā)布的《指導(dǎo)意見(jiàn)》來(lái)看，關(guān)于食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制都進(jìn)行了設(shè)計(jì)。從制度的結(jié)構(gòu)來(lái)看，僅廣東設(shè)置了六章，北京、山東、海南都只設(shè)置條款，沒(méi)有劃分章節(jié)內(nèi)容。

二、四省市食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制的具體設(shè)計(jì)

“機(jī)制”一詞，英文表述為“mechanism”，主要含義有：“一是指事物各組成要素的相互聯(lián)系，即結(jié)構(gòu)；二是指事物在有規(guī)律的運(yùn)動(dòng)中發(fā)揮作用、效應(yīng)即功能；三是指發(fā)揮功能的作用過(guò)程和作用原理?！卑讶呔C合起來(lái)，更概括地說(shuō)，機(jī)制就是“帶規(guī)律性的模式?！?鄭杭生.社會(huì)學(xué)概論新編(修訂本)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1998．食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制一般包括舉報(bào)主體、舉報(bào)對(duì)象、接受舉報(bào)機(jī)關(guān)、舉報(bào)方式與途徑、舉報(bào)程序、授獎(jiǎng)主體、受獎(jiǎng)主體、獎(jiǎng)勵(lì)等級(jí)與標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)勵(lì)程序等要素。

(一)關(guān)于舉報(bào)主體

食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度設(shè)計(jì)的初衷是基于這樣的現(xiàn)實(shí)：我國(guó)現(xiàn)行食品安全形勢(shì)不容樂(lè)觀、監(jiān)管力量不足，為了加強(qiáng)對(duì)食品安全的治理，發(fā)揮社會(huì)公眾的作用，群防群治，為有效激勵(lì)社會(huì)公眾參與食品安全的治理，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度便應(yīng)運(yùn)而生。應(yīng)該說(shuō)公民、法人或其他組織都可以構(gòu)成食品安全的舉報(bào)主體。但是在四省市的制度設(shè)計(jì)中，列舉了不適用該制度的范圍，從而確立了不具備舉報(bào)主體甚至獎(jiǎng)勵(lì)主體資格的范圍。

表2 不屬于舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)范圍的舉報(bào)事項(xiàng)

從以上列舉的不予以獎(jiǎng)勵(lì)的舉報(bào)事項(xiàng)來(lái)看，有一些人不可以成為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)利人，即不具備這個(gè)權(quán)利資格，概括起來(lái)有：食品安全監(jiān)管部門(mén)的工作人員、工作人員直系親屬以及授意的他人；假冒偽劣產(chǎn)品的被假冒方或其代表、委托人；申訴案件的當(dāng)事人；從事危害食品安全活動(dòng)的人等?？梢钥闯?，四省市關(guān)于不具備權(quán)利資格的舉報(bào)人范圍是不一樣的。

(二)接受舉報(bào)的主體

設(shè)計(jì)食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，必須明確接受舉報(bào)的機(jī)關(guān)。但在我國(guó)因?yàn)闅v史形成的原因以及食品安全監(jiān)管的復(fù)雜性，我國(guó)采取的是“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的多元主體監(jiān)管方式，那就涉及到接受舉報(bào)的主體是誰(shuí)的問(wèn)題。在這四個(gè)省市的制度規(guī)定中，有這樣的模式：

1.由各食品安全監(jiān)管部門(mén)設(shè)立舉報(bào)接受機(jī)構(gòu)，明確各部門(mén)接受舉報(bào)的職責(zé)范圍。山東省在制度文本中明確各監(jiān)管主體接受舉報(bào)的職能范圍，海南省在制度文本的附件一明確各食品安全監(jiān)管部門(mén)接受舉報(bào)的職責(zé)范圍，北京與廣東未在制度文本中明確各食品安全監(jiān)管部門(mén)接受舉報(bào)的職責(zé)范圍。舉報(bào)受理機(jī)構(gòu)如果受理的舉報(bào)屬于本部門(mén)職責(zé)范圍內(nèi)，由本部門(mén)負(fù)責(zé)查處；如果屬于其他相關(guān)職能部門(mén)，要及時(shí)移送有關(guān)職能部門(mén)或交由省、市食品安全委員會(huì)移送有關(guān)職能部門(mén)；涉及食品安全犯罪的，移送公安部門(mén)查處。任何部門(mén)不得拒絕或推諉舉報(bào)。

2.建立“首問(wèn)負(fù)責(zé)制”。在這四個(gè)省市中只有山東省明確建立“首問(wèn)負(fù)責(zé)制”，“各監(jiān)管部門(mén)對(duì)舉報(bào)不得推諉拒絕，對(duì)屬于本部門(mén)監(jiān)管職責(zé)范圍內(nèi)的，應(yīng)當(dāng)詳細(xì)記錄舉報(bào)情況并及時(shí)安排核實(shí)查處；對(duì)不屬于本部門(mén)職責(zé)范圍內(nèi)的舉報(bào)，應(yīng)及時(shí)移交相關(guān)職能部門(mén)處理并告知舉報(bào)人。對(duì)舉報(bào)內(nèi)容涉及多個(gè)監(jiān)管領(lǐng)域，首次接到舉報(bào)的有關(guān)部門(mén)，應(yīng)及時(shí)將舉報(bào)受理材料轉(zhuǎn)交同級(jí)政府食品安全辦，由食品安全辦確定主要受理部門(mén)及配合部門(mén)?！?徐景波.推行“隱名舉報(bào)”制度[N].中國(guó)醫(yī)藥報(bào),2012-07-02(3).

3.設(shè)立統(tǒng)一的接受舉報(bào)主體。海南省規(guī)定省食品安全委員會(huì)是接受全省舉報(bào)的唯一主體。

(三)舉報(bào)的對(duì)象

舉報(bào)對(duì)象一般涉及食品安全的違法行為，那么對(duì)食品安全的違法行為，山東、廣東、海南三省均采取列舉的方式說(shuō)明?！渡綎|省食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法(試行)》第5條列舉了九類(lèi)食品安全違法行為可以作為舉報(bào)的對(duì)象；《廣東省食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第10條列舉了十一類(lèi)食品安全違法行為可以作為舉報(bào)的對(duì)象；《海南省食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)實(shí)施辦法(試行)》第3條規(guī)定了四大類(lèi)50余項(xiàng)的食品安全違法行為可以作為舉報(bào)的對(duì)象；而《北京市食品藥品違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》對(duì)舉報(bào)對(duì)象沒(méi)有規(guī)定。

(四)舉報(bào)的途徑與方式

一般舉報(bào)的途徑規(guī)定有來(lái)人來(lái)訪、電子郵件、電話、信件、傳真等方式，北京、山東、廣東都對(duì)舉報(bào)的多元途徑作了規(guī)定，但海南僅規(guī)定了電話舉報(bào)。四省市在對(duì)舉報(bào)方式上也采取不同態(tài)度：

1. 只能實(shí)名舉報(bào)，如廣東；

2. 鼓勵(lì)實(shí)名舉報(bào)，也可匿名舉報(bào)，如山東，海南、北京。

(五)獲得獎(jiǎng)勵(lì)的舉報(bào)條件

北京與廣東兩個(gè)地方明確了獲得獎(jiǎng)勵(lì)的舉報(bào)應(yīng)具備的條件：違法案件發(fā)生在本省行政區(qū)域內(nèi)；有明確、具體的被舉報(bào)方；舉報(bào)線索事先未被食品安全監(jiān)管部門(mén)掌握；舉報(bào)的情況經(jīng)查證屬實(shí)。但北京“對(duì)舉報(bào)的情況經(jīng)查證屬實(shí)”規(guī)定得更加詳細(xì)：“舉報(bào)的線索經(jīng)查證屬實(shí)；舉報(bào)的案件有處理結(jié)果；舉報(bào)案件的違法行為屬于可能導(dǎo)致公眾身體健康和生命安全危害的?！鄙綎|與海南沒(méi)有規(guī)定獲得獎(jiǎng)勵(lì)的舉報(bào)條件。四省市都明確規(guī)定了不屬于獎(jiǎng)勵(lì)的舉報(bào)事項(xiàng)(參看表二)。

(六)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的基本程序

雖然四省市規(guī)定舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的程序有細(xì)微差異，但總體上遵循這樣的程序：

1.舉報(bào)，即有關(guān)社會(huì)主體向特定的食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報(bào)；

2.受理。接受舉報(bào)的機(jī)關(guān)受理舉報(bào)，如果不屬于自己職權(quán)范圍內(nèi)，則移送或交由食品安全委員會(huì)移送有管轄權(quán)的食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)。受理要進(jìn)行受理舉報(bào)記錄；

3.調(diào)查核實(shí)。有關(guān)的食品安全監(jiān)管部門(mén)應(yīng)對(duì)有關(guān)食品安全的舉報(bào)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，如果調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)所舉報(bào)事項(xiàng)涉嫌犯罪，則移送公安機(jī)關(guān)處理；

4.確定獎(jiǎng)勵(lì)。在確定獎(jiǎng)勵(lì)這個(gè)環(huán)節(jié)，通常有如下具體內(nèi)容：

(1)確定獎(jiǎng)勵(lì)等級(jí)。山東省依據(jù)所舉報(bào)的案件的涉案貨值金額的一定比例獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)人，設(shè)定了四個(gè)等級(jí)；廣東設(shè)計(jì)了三個(gè)等級(jí)，獎(jiǎng)勵(lì)額度分別按案件罰沒(méi)入庫(kù)金額的5%、3%、1%計(jì)算；北京則分為三個(gè)等級(jí)，分別按涉案貨值的6%、4%、2%進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；海南省根據(jù)被舉報(bào)人是被處以行政處罰還是刑事責(zé)任而分別給予不同的獎(jiǎng)勵(lì)等級(jí)，如果是涉及行政處罰的，獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)人按行政處罰額的15%、10%和5%三個(gè)等級(jí)給予獎(jiǎng)勵(lì)，如果是被處以刑事責(zé)任的，則根據(jù)刑罰類(lèi)型給予舉報(bào)人不同程度的獎(jiǎng)勵(lì)。在一些地方雖然按舉報(bào)貨值計(jì)算，但會(huì)設(shè)定最低與最高獎(jiǎng)勵(lì)。如山東省規(guī)定：“每次舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)最高金額一般不超過(guò)30萬(wàn)元。舉報(bào)人有特別重大貢獻(xiàn)的，經(jīng)同級(jí)食品安全委員會(huì)批準(zhǔn)，可以不受此限制?！鄙綎|未設(shè)獎(jiǎng)勵(lì)的最低限額；廣東設(shè)定最低不低于300元，最高不超過(guò)30萬(wàn)元；北京也規(guī)定最高不超過(guò)30萬(wàn)元，最低獎(jiǎng)勵(lì)300元；海南規(guī)定最高獎(jiǎng)勵(lì)不超過(guò)50萬(wàn)元，最低僅100元。

(2)確定獎(jiǎng)勵(lì)的對(duì)象。一般規(guī)定實(shí)名舉報(bào)的人，直接獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)人。對(duì)于匿名舉報(bào)的，經(jīng)有關(guān)部門(mén)核實(shí)后，可以申領(lǐng)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)。但有時(shí)出現(xiàn)這樣的情況，多人對(duì)同一食品安全案件進(jìn)行舉報(bào)怎么進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，或者同時(shí)有兩人以上共同舉報(bào)某一食品安全案件如何處理呢？對(duì)于多人舉報(bào)同一個(gè)食品安全案件，四省市都規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)最初舉報(bào)的人。但海南還規(guī)定，如果其他舉報(bào)人舉報(bào)同一案件，對(duì)調(diào)查有補(bǔ)充作用的，可以給予500元的獎(jiǎng)勵(lì)；如果多人同時(shí)或共同舉報(bào)一個(gè)食品安全案件，一般都按一起舉報(bào)事件來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)，不重復(fù)獎(jiǎng)勵(lì)；但是對(duì)于兩人以上共同舉報(bào)，獎(jiǎng)勵(lì)如何分配，山東與海南兩省規(guī)定先由舉報(bào)人進(jìn)行協(xié)商，如果協(xié)商不成的，由案件查處部門(mén)裁決。北京與廣東兩地的制度對(duì)這種情形沒(méi)有作出規(guī)定。

(3)獎(jiǎng)勵(lì)的程序。食品安全監(jiān)管部門(mén)要給予舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)，但獎(jiǎng)勵(lì)程序如何進(jìn)行呢？各地規(guī)定不一致。北京規(guī)定由食品安全案件查處部門(mén)在作出案件處罰決定書(shū)之日起30日內(nèi)，對(duì)舉報(bào)事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定，對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)條件和獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額予以初審，填寫(xiě)《食品藥品安全違法案件線索舉報(bào)結(jié)案審批表》，提出獎(jiǎng)勵(lì)意見(jiàn)。由市食品安全委員會(huì)審定并批準(zhǔn)。批準(zhǔn)后舉報(bào)人可以憑有效證件去市食品安全委員會(huì)領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)或授權(quán)他人在一定期限內(nèi)領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)，逾期不領(lǐng)的(自接到通知起30日)視為放棄。山東省關(guān)于食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的程序與北京大致相似。廣東的做法有些不同，對(duì)于舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的領(lǐng)取，必須由舉報(bào)人提出申請(qǐng)，由案件查處部門(mén)提出獎(jiǎng)勵(lì)意見(jiàn)，報(bào)送省食品安全委員會(huì)審核批準(zhǔn)，最后由查處部門(mén)指定專(zhuān)人去省食品安全委員會(huì)領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)，并負(fù)責(zé)核實(shí)后發(fā)放給舉報(bào)人。海南省對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)程序規(guī)定很詳細(xì)，很全面，但基本程序也包括以上環(huán)節(jié)：查處部門(mén)提出獎(jiǎng)勵(lì)意見(jiàn)；省食品安全委員會(huì)進(jìn)行審核批準(zhǔn)；然后發(fā)出獎(jiǎng)勵(lì)通知；最后是獎(jiǎng)勵(lì)領(lǐng)取?！逗Ｄ鲜∈称钒踩歇?jiǎng)舉報(bào)實(shí)施辦法(試行)》第16條對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)程序規(guī)定最為全面，又具有可操作性。

三、四省市食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制存在的問(wèn)題與不足

食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的實(shí)施效果決定于食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制的全面性、可操作性。但考察我國(guó)四省市的食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制，存在以下的問(wèn)題與不足之處：

(一) 制度約束力不強(qiáng)，不具有司法操作性

前文我們分析了，只有海南省制定的有獎(jiǎng)舉報(bào)制度才屬于“法”的范圍，其他三省市制定的都只屬于“規(guī)范性文件”，雖然有執(zhí)法約束力，但沒(méi)有司法約束力，特別是在舉報(bào)人尋求權(quán)利救濟(jì)時(shí)，法院是不可以依據(jù)這種不屬于“法”范疇的規(guī)范性文件作為法律適用的依據(jù)的。在某種程度上，降低了它發(fā)揮作用的空間。

(二) 關(guān)于舉報(bào)主體規(guī)定的不全面性

舉報(bào)主體是社會(huì)公眾，但社會(huì)公眾是有一定范圍的，因此很多地方制定食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度時(shí)，總是對(duì)一些不屬于舉報(bào)事項(xiàng)的舉報(bào)主體進(jìn)行排除式的規(guī)定，但有些排除式的規(guī)定并不科學(xué)：

1.未將食品安全監(jiān)管部門(mén)人員及其近親屬授意的人排除在外，如山東省就沒(méi)有將這類(lèi)人作出排除式規(guī)定。食品安全監(jiān)管部門(mén)的人員可能獲悉一些不為外界所知的食品安全事件的情況，他自己或他的親屬以及他自己或親屬授意的人為了騙取舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)而進(jìn)行的舉報(bào)。

2.未將“假冒偽劣產(chǎn)品的被假冒方或其代表、委托人”排除在外，如北京市。假冒偽劣產(chǎn)品的被假冒方或其代表、委托人可以舉報(bào)，但不是屬于“有獎(jiǎng)舉報(bào)”的舉報(bào)，它的舉報(bào)是保護(hù)自己產(chǎn)品的必然職責(zé)，是為了自己的利益。一般來(lái)說(shuō)，食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)是鼓勵(lì)社會(huì)公眾為了社會(huì)的利益，防止有關(guān)食品影響社會(huì)性公眾的人身安全與健康。

3.有規(guī)定“兜底條款”的，缺少可操作性。如北京市規(guī)定的“其他不符合法律、法規(guī)規(guī)定的獎(jiǎng)勵(lì)情形”；山東規(guī)定的“其他不屬于有獎(jiǎng)舉報(bào)范圍的”；海南規(guī)定的“其他不符合有關(guān)法律、法規(guī)的舉報(bào)”等，太模糊，不具有可操作性。對(duì)以上不屬于舉報(bào)范圍內(nèi)的主體不好判斷，我們認(rèn)為可采取廣東的做法，索性不做出規(guī)定。

4.只獎(jiǎng)勵(lì)最先舉報(bào)人，對(duì)其他舉報(bào)人不予以獎(jiǎng)勵(lì)，不利于發(fā)動(dòng)群眾舉報(bào)。四省市的制度都規(guī)定當(dāng)多人舉報(bào)某一食品安全事件時(shí)，只獎(jiǎng)勵(lì)最先舉報(bào)的主體。只有海南規(guī)定對(duì)其他舉報(bào)人有一定的獎(jiǎng)勵(lì)，但獎(jiǎng)勵(lì)限于對(duì)案件調(diào)查有補(bǔ)充作用，獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額也太少，不利于發(fā)動(dòng)社會(huì)公眾積極舉報(bào)。

(三)舉報(bào)方式規(guī)定不全面

一般舉報(bào)途徑有來(lái)人來(lái)訪、電話、電子郵件、信函等，但有的地方規(guī)定的方式較為單一，如海南省雖然規(guī)定了統(tǒng)一的食品安全案件舉報(bào)受理的統(tǒng)一平臺(tái)，但是只公布了電話作為唯一的舉報(bào)途徑，途徑過(guò)于單一。除了舉報(bào)途徑不全面以外，舉報(bào)方式還有如下不足之處：

1.舉報(bào)方式有的僅限于實(shí)名舉報(bào)，在獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)也多傾向獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)名舉報(bào)。對(duì)匿名舉報(bào)不太鼓勵(lì)?，F(xiàn)在一些地方存在“從理論上并不反對(duì)匿名舉報(bào)，但在操作上對(duì)匿名舉報(bào)極其冷淡，不予理睬”的狀況*沈棲.舉報(bào)人70%遭打擊報(bào)復(fù)[N].上海法治報(bào),2014-06-23(7).。四省市都作出了如此規(guī)定。更沒(méi)有倡導(dǎo)其他方式如隱名舉報(bào)制度。隱名舉報(bào)是上海的創(chuàng)造，既凡是舉報(bào)人認(rèn)為其舉報(bào)行為可能損害自身安全的，可以不提供其真實(shí)姓名或名稱(chēng)，但提供了其他能夠辨別其身份的信息，使行政部門(mén)事后能夠與之取得聯(lián)系的形式檢舉、揭發(fā)食品安全違法行為或違法線索。

2.有的地方以舉報(bào)人參與食品安全調(diào)查作為發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)等級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)，如海南省規(guī)定的三個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)等級(jí)，要求第一個(gè)等級(jí)的舉報(bào)人要到現(xiàn)場(chǎng)指證；對(duì)第二個(gè)等級(jí)的舉報(bào)人要求協(xié)助案件調(diào)查。這就將舉報(bào)人僅僅限制在實(shí)名舉報(bào)上，或雖然不采用實(shí)名舉報(bào)，但舉報(bào)人被陷入暴露境地有一定的風(fēng)險(xiǎn)。

(四)接受舉報(bào)的機(jī)關(guān)存在不合理之處

1.接受舉報(bào)的機(jī)關(guān)太多，讓人無(wú)所適從

在這四個(gè)省市的制度規(guī)定中，海南省統(tǒng)一了食品安全事件舉報(bào)機(jī)構(gòu)即省食品安全委員會(huì)，山東省規(guī)定了不同食品安全監(jiān)管部門(mén)接受舉報(bào)的食品安全事件范圍，“農(nóng)業(yè)行政、海洋與漁業(yè)、畜牧獸醫(yī)部門(mén)受理食用農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)違法行為舉報(bào)；質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)受理食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)違法行為舉報(bào)；工商行政管理部門(mén)受理食品流通環(huán)節(jié)違法行為舉報(bào)；食品藥品監(jiān)管部門(mén)受理餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)違法行為舉報(bào)；商務(wù)部門(mén)受理生豬屠宰環(huán)節(jié)違法行為舉報(bào)；出入境檢驗(yàn)檢疫部門(mén)受理食品進(jìn)出口環(huán)節(jié)違法行為舉報(bào)；公安部門(mén)受理涉嫌食品安全犯罪行為舉報(bào)?！边@種規(guī)定對(duì)舉報(bào)人舉報(bào)某一類(lèi)食品安全事件有一定的導(dǎo)向性，但也會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公眾無(wú)所適從，不知該向什么樣的機(jī)關(guān)舉報(bào)，因?yàn)橐恍┥鐣?huì)公眾缺少對(duì)食品安全事件的認(rèn)識(shí)與判斷。

2.制度未明確接受舉報(bào)的機(jī)關(guān)，不具有可操作性

北京與廣東的食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度并沒(méi)有明確接受舉報(bào)的機(jī)關(guān)，而是要求各有關(guān)食品安全監(jiān)管部門(mén)明確自己的職責(zé)。我們認(rèn)為這樣規(guī)定不合適。制度應(yīng)具有可操作性，北京與廣東應(yīng)規(guī)定省級(jí)食品安全監(jiān)管部門(mén)接受食品安全案件的舉報(bào)之責(zé)，而不是授權(quán)由其他主體來(lái)規(guī)定。

3. 接受舉報(bào)單位多數(shù)未實(shí)行“首問(wèn)負(fù)責(zé)制”

接受舉報(bào)的機(jī)關(guān)多也沒(méi)有關(guān)系，舉報(bào)人只要向任一接受舉報(bào)的機(jī)關(guān)舉報(bào)就應(yīng)受理，不應(yīng)讓舉報(bào)人去找合適的舉報(bào)接受機(jī)關(guān)來(lái)舉報(bào)。這就要實(shí)行“首問(wèn)負(fù)責(zé)制”。實(shí)行首問(wèn)負(fù)責(zé)制，對(duì)不屬于本部門(mén)監(jiān)管職責(zé)范圍的，應(yīng)及時(shí)移交有行政處罰權(quán)的部門(mén)調(diào)查處理。對(duì)舉報(bào)內(nèi)容涉及多個(gè)監(jiān)管領(lǐng)域，首次接到舉報(bào)的有關(guān)部門(mén)，應(yīng)及時(shí)將舉報(bào)受理材料轉(zhuǎn)交同級(jí)政府食品安全辦，由食品安全辦確定主要受理部門(mén)及配合部門(mén)。另外，根據(jù)食品安全案件的屬地管轄原則，舉報(bào)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)由下級(jí)有關(guān)部門(mén)查處的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移交下級(jí)部門(mén)調(diào)查處理；應(yīng)當(dāng)由上級(jí)部門(mén)查處的，及時(shí)向上級(jí)部門(mén)報(bào)告并按規(guī)定移送。雖然一些地方如廣東、海南、北京明確接受舉報(bào)的機(jī)關(guān)不得推諉舉報(bào)，但沒(méi)有明確的解決之道，即不屬于本部門(mén)管轄范圍的食品安全舉報(bào)案件如何處理，廣東規(guī)定：“對(duì)不屬于本部門(mén)職責(zé)范圍的舉報(bào)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)書(shū)面通知并移交有權(quán)處理的部門(mén)辦理，并報(bào)省食品安全委員會(huì)辦公室?！北本┮惨?guī)定：“對(duì)不屬于本部門(mén)職責(zé)范圍的，要及時(shí)移送相關(guān)職能部門(mén)處理；涉嫌犯罪的，依法移送公安部門(mén)?！币陨鲜峭?jí)食品安全監(jiān)管部門(mén)，“通知移送”會(huì)有多大的效力，同級(jí)行政主管部門(mén)對(duì)于相互移送的案件可能存在約束力不夠的問(wèn)題，而海南對(duì)這樣的內(nèi)容沒(méi)有作出規(guī)定，這也是它的制度不完善的方面。

實(shí)行首問(wèn)負(fù)責(zé)制，免除了舉報(bào)人舉報(bào)無(wú)門(mén)的困擾，也提高了舉報(bào)的效率，在某種程度上能夠極大地鼓勵(lì)社會(huì)主體積極投身食品安全的舉報(bào)中，對(duì)維護(hù)我國(guó)食品安全秩序有很重要的積極作用。

(五)對(duì)舉報(bào)人個(gè)人信息權(quán)利保護(hù)不夠

不論是實(shí)名舉報(bào)還是匿名舉報(bào)，舉報(bào)人總有一種擔(dān)心，怕被打擊報(bào)復(fù)，而且這樣的情形也發(fā)生過(guò)多次了，因此有關(guān)食品安全的監(jiān)管部門(mén)對(duì)舉報(bào)人的信息保護(hù)非常重要。有些地方對(duì)舉報(bào)人信息保密作了比較原則的規(guī)定，如北京市規(guī)定：“舉報(bào)受理單位應(yīng)當(dāng)建立并嚴(yán)格執(zhí)行舉報(bào)保密制度。未經(jīng)舉報(bào)人同意，不得以任何方式公開(kāi)舉報(bào)人姓名、住所、工作單位或其他身份資料。違反上述規(guī)定的，依法追究有關(guān)責(zé)任?！边@種規(guī)定非?？斩矗瑹o(wú)操作性，既不能對(duì)泄露信息的機(jī)關(guān)或單位進(jìn)行有效處罰，也不能有效保護(hù)舉報(bào)人的信息權(quán)利。廣東與海南兩地都欠缺對(duì)舉報(bào)人的權(quán)利保護(hù)的規(guī)定。山東省的規(guī)定相對(duì)比較完善，《山東省食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法(試行)》第13條規(guī)定：“各級(jí)食品安全辦和有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立舉報(bào)受理、移交、查處、獎(jiǎng)勵(lì)及保密制度，按照國(guó)家保密規(guī)定管理舉報(bào)材料和記錄，嚴(yán)禁將舉報(bào)人姓名、身份、電話、居住地及舉報(bào)情況公開(kāi)或泄露給被舉報(bào)單位和其他無(wú)關(guān)人員。任何單位和個(gè)人不得對(duì)舉報(bào)人員打擊報(bào)復(fù)。對(duì)泄露舉報(bào)人信息、打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人的行為，舉報(bào)人可向同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)投訴舉報(bào)；造成嚴(yán)重后果并構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究相關(guān)責(zé)任人員刑事責(zé)任。”該條不僅明確了監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)履行保密的義務(wù)，同時(shí)對(duì)泄露舉報(bào)人信息進(jìn)行了法律責(zé)任的設(shè)置。對(duì)于舉報(bào)人而言，他的個(gè)人信息權(quán)利得到了尊重，更重要的是，在權(quán)利受侵害時(shí)，該條明確了他的權(quán)利救濟(jì)途徑。

(六)獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)不客觀

關(guān)于食品安全案件舉報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，大致有以下情形：

1.以食品的貨值作為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，按照貨值的一定比例計(jì)算獎(jiǎng)勵(lì)。山東、廣東、北京采用這種方式。不論是食品安全的違法行為還是犯罪行為，其行為對(duì)象是“食品”，它可以通過(guò)一定的生產(chǎn)量、銷(xiāo)售量來(lái)計(jì)算清楚。但是這里有個(gè)問(wèn)題，是食品安全事件責(zé)任方生產(chǎn)或銷(xiāo)售的所有的違法“食品”值呢，還是被監(jiān)管部門(mén)查處的貨物值？食品生產(chǎn)商或銷(xiāo)售商生產(chǎn)或銷(xiāo)售的貨物值與食品安全監(jiān)管部門(mén)查處的貨物值不是一個(gè)概念，甚至查處的僅是食品生產(chǎn)商或銷(xiāo)售商食品量中很小一部分。較為科學(xué)的方法，是以監(jiān)管部門(mén)查處的食品貨物值作為獎(jiǎng)勵(lì)的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)。

2.以監(jiān)管部門(mén)行政處罰的一定比例來(lái)計(jì)算獎(jiǎng)勵(lì)。海南省采取這樣的方式。這里主要是行政處罰的一種形式即罰款作為計(jì)算依據(jù)。但是我們知道，行政處罰的方式有很多種，罰款只是其中一種，而且即使是同樣類(lèi)型或性質(zhì)的食品安全違法行為，罰款數(shù)額上有差異，不同地方、不同部門(mén)罰款也有差異。甚至罰款在執(zhí)行時(shí)還可以在法律規(guī)定里變通。如此，以單純行政處罰的罰款作為計(jì)算獎(jiǎng)勵(lì)不太科學(xué)。

3.以食品安全違法犯罪行為的量刑確定獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)。如海南省規(guī)定：“被判處罰金的，按罰金的15%給予獎(jiǎng)勵(lì)；被判處管制、拘役的，獎(jiǎng)勵(lì)3000元；被判處有期徒刑的，刑期一年以下的獎(jiǎng)勵(lì)1萬(wàn)元，刑期一年以上的每超過(guò)一年獎(jiǎng)勵(lì)1萬(wàn)元；被判處無(wú)期徒刑及死刑的，給予30萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下獎(jiǎng)勵(lì)。

罰金和其他刑罰并處的，不合并獎(jiǎng)勵(lì)，按金額高者給予獎(jiǎng)勵(lì)。被舉報(bào)者有多人被追究刑事責(zé)任的，按刑期高者計(jì)算獎(jiǎng)金，不累加獎(jiǎng)金。”這種設(shè)置也值得探討，一是獎(jiǎng)勵(lì)者的自由裁量權(quán)過(guò)大，標(biāo)準(zhǔn)不客觀；二是如果還沒(méi)有構(gòu)成刑事犯罪，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就不能適用了。

根據(jù)我們的了解，全國(guó)很多地方多采用以查處的違法食品的貨值作為計(jì)算獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)。這樣的標(biāo)準(zhǔn)一是具有可執(zhí)行性；二是便于舉報(bào)人的監(jiān)督；三是可以有效限制監(jiān)管部門(mén)的自由裁量權(quán)過(guò)大的問(wèn)題。

(七)獎(jiǎng)勵(lì)程序設(shè)計(jì)缺乏正當(dāng)性

1.獎(jiǎng)勵(lì)程序需要舉報(bào)人的主動(dòng)申請(qǐng)。獎(jiǎng)勵(lì)程序的啟動(dòng)是否需要舉報(bào)人的主動(dòng)申請(qǐng)？各地做法不一，廣東要求舉報(bào)人提出獎(jiǎng)勵(lì)申請(qǐng)才能啟動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)程序，而北京、山東、海南則沒(méi)有這種程序，即只要舉報(bào)人履行了舉報(bào)任務(wù)，余下的工作都是監(jiān)管部門(mén)的事。而不論獎(jiǎng)勵(lì)程序設(shè)計(jì)多么復(fù)雜，舉報(bào)人不參與，就等著省級(jí)食品安全委員會(huì)或有關(guān)監(jiān)管部門(mén)發(fā)出獎(jiǎng)勵(lì)的通知，去領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)即可。我們認(rèn)為廣東這種做法不太科學(xué)，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)是一體的，因?yàn)榕e報(bào)才可能引致獎(jiǎng)勵(lì)的發(fā)生，如果還需要舉報(bào)人的申請(qǐng)：一是舉報(bào)人不知道何時(shí)提出申請(qǐng)，因?yàn)槭称钒踩O(jiān)管部門(mén)查處食品安全案件需要一段時(shí)間，舉報(bào)人不可能做到時(shí)時(shí)監(jiān)督監(jiān)管部門(mén)的查處進(jìn)程；二是舉報(bào)人不知食品安全案件何時(shí)查處結(jié)束，因此即使規(guī)定一定期限，可能因?yàn)椴恢樘庍M(jìn)程而錯(cuò)失申請(qǐng)獎(jiǎng)勵(lì)的機(jī)會(huì)。而且我們認(rèn)為，這有違制度設(shè)計(jì)的初衷，制度設(shè)計(jì)出來(lái)不僅僅是為了舉報(bào)，也是為了有更好的激勵(lì)機(jī)制即獎(jiǎng)勵(lì)，能夠讓社會(huì)主體積極主動(dòng)地從事舉報(bào)，從而有效地維護(hù)社會(huì)食品安全秩序。

2.獎(jiǎng)勵(lì)周期設(shè)計(jì)過(guò)長(zhǎng)。前面我們說(shuō)過(guò)，食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)不論是食品的貨值作為計(jì)算依據(jù)，還是行政處罰的罰款作為計(jì)算依據(jù)甚至刑事制裁作為計(jì)算依據(jù)，監(jiān)管機(jī)關(guān)的查處都是一個(gè)過(guò)程，刑事審判更不消說(shuō)是一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程。如此，等舉報(bào)得到獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)舉報(bào)人來(lái)說(shuō)就是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。除了食品安全案件查處的周期外，在食品安全案件查處結(jié)束以后，監(jiān)管部門(mén)或食品安全委員會(huì)申請(qǐng)、審核、發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)的周期也較長(zhǎng)，如廣東省規(guī)定：“案件調(diào)查處理部門(mén)或申報(bào)省級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)的地級(jí)以上市食品安全委員會(huì)辦公室應(yīng)當(dāng)根據(jù)舉報(bào)人的申請(qǐng)，自舉報(bào)案件行政處罰決定生效且執(zhí)行完畢或者刑事判決生效且罰沒(méi)款入庫(kù)完畢之日起30個(gè)工作日內(nèi)，對(duì)舉報(bào)事實(shí)、獎(jiǎng)勵(lì)條件和標(biāo)準(zhǔn)予以認(rèn)定，提出獎(jiǎng)勵(lì)意見(jiàn)，并提供舉報(bào)受理記錄、行政處罰決定書(shū)(復(fù)印件)、刑事判決書(shū)(復(fù)印件)和罰沒(méi)款繳款憑證等材料，報(bào)省食品安全委員會(huì)辦公室審批。各地級(jí)以上市食品安全相關(guān)部門(mén)受理查處的舉報(bào)申請(qǐng)省級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)當(dāng)?shù)厝嗣裾鷾?zhǔn)。 省食品安全委員會(huì)辦公室應(yīng)當(dāng)在收到申請(qǐng)后20個(gè)工作日內(nèi)予以審定并回復(fù)。經(jīng)審核批準(zhǔn)的，由申報(bào)單位指定專(zhuān)人到省食品安全委員會(huì)辦公室領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)金，并負(fù)責(zé)核實(shí)后發(fā)放給舉報(bào)人。申報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的舉報(bào)案件應(yīng)在獎(jiǎng)勵(lì)金兌現(xiàn)后10個(gè)工作日內(nèi)向省食品安全委員會(huì)辦公室報(bào)送備案?！彪m然限定了一定的時(shí)間，但申領(lǐng)獎(jiǎng)勵(lì)的時(shí)間周期還是太長(zhǎng)了點(diǎn)。海南與北京規(guī)定了獎(jiǎng)勵(lì)程序的最長(zhǎng)時(shí)限，不超過(guò)45日或30日。

在這四個(gè)省市的制度中，山東對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)辦理的具體期限沒(méi)有作出規(guī)定，這就使得監(jiān)管部門(mén)可能怠于行使自己的取權(quán)，拖延辦理；舉報(bào)人也無(wú)從去獲得有效救濟(jì)渠道，尋求救濟(jì)。這樣是不合適的。不僅要明確獎(jiǎng)勵(lì)的具體程序，還要明確獎(jiǎng)勵(lì)程序的每個(gè)環(huán)節(jié)的最長(zhǎng)期限，給舉報(bào)人一個(gè)合理的期待。

四、四省市食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制的完善措施

根據(jù)以上關(guān)于四省市食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制存在的缺陷與不足的分析，我們可以進(jìn)一步完善現(xiàn)有的食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制。

(一) 將食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度上升到法律層面

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行立法體制，省、市、自治區(qū)人大及其常委會(huì)有地方性法規(guī)的立法權(quán)，省、市、自治區(qū)人民政府有政府規(guī)章的立法權(quán)，不論是人大、人大常委會(huì)、還是人民政府作為制定主體，都可以將本省、市的食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度上升到法律層面。加強(qiáng)制度的權(quán)威性，提升它的約束力和剛性，即使從食品安全的重要性角度來(lái)看，將食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度提升到法律層面也是有必要的。

(二) 完善我國(guó)現(xiàn)行舉報(bào)主體的規(guī)定

1.為鼓勵(lì)更多的人參與到食品安全的治理中來(lái)，可以對(duì)最先舉報(bào)人更多獎(jiǎng)勵(lì)外，對(duì)其他舉報(bào)人，只要能提供有效線索，給監(jiān)管部門(mén)執(zhí)法提供便利，提高了執(zhí)法效率的其他舉報(bào)人也要進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，但是要根據(jù)這種舉報(bào)對(duì)執(zhí)法的意義以及其他情形來(lái)判斷獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。

2.鼓勵(lì)食品行業(yè)內(nèi)部人的舉報(bào)。對(duì)食品生產(chǎn)是否安全，食品生產(chǎn)企業(yè)的內(nèi)部員工最有發(fā)言權(quán)，但是他要舉報(bào)，要冒很大的風(fēng)險(xiǎn)，“面對(duì)組織或個(gè)人錯(cuò)誤行為，潛在舉報(bào)人通常有三種選擇: 積極的向組織內(nèi)、組織外進(jìn)行舉報(bào)； 消極的保持沉默和主動(dòng)的遠(yuǎn)離錯(cuò)誤行為”無(wú)論最終的選擇結(jié)果如何，在整個(gè)過(guò)程中潛在舉報(bào)人都將會(huì)受到倫理道德的拷問(wèn)，疲憊的為自身的舉報(bào)行為尋找倫理依據(jù)?！?劉昕.倫理矛盾：潛在舉報(bào)人的困境[J].華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2013,(2).如此，就要設(shè)計(jì)合理的制度，讓食品行業(yè)內(nèi)部員工起來(lái)同不良食品行為作斗爭(zhēng)?？煽紤]給予這樣的內(nèi)部舉報(bào)人以一定的職業(yè)安置，或給予更高等級(jí)的獎(jiǎng)勵(lì)?！逗Ｄ鲜∈称钒踩歇?jiǎng)舉報(bào)實(shí)施辦法(試行)》第6條規(guī)定：“內(nèi)部職工實(shí)名舉報(bào)本單位食品安全違法犯罪行為，可在上述規(guī)定的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上提高50%進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。”我們認(rèn)為這樣的制度可以借鑒。

3.完善非屬于舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)事項(xiàng)的主體規(guī)定。

我們認(rèn)為以下主體不屬于舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的主體范圍：與食品安全分管工作有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的舉報(bào)；食品安全分管部門(mén)的工作人員利用執(zhí)法過(guò)程中掌握的信息，授意配偶、直系親屬或其他人的舉報(bào)；假冒偽劣產(chǎn)品的被假冒方或其委托人的舉報(bào)；屬申訴案件的舉報(bào)。

(三) 擴(kuò)大舉報(bào)方式的類(lèi)型，讓舉報(bào)人選擇最合適的方式

除了提供更為多元的舉報(bào)途徑以外，還應(yīng)該在舉報(bào)方式上進(jìn)一步創(chuàng)新，鼓勵(lì)實(shí)名舉報(bào)；不能夠?qū)嵜目梢赃M(jìn)行匿名舉報(bào)，也可以隱名舉報(bào)。這里安徽省檢察院創(chuàng)造的密碼隱名舉報(bào)方式可以借鑒， “安徽省檢察機(jī)關(guān)此次開(kāi)設(shè)的密碼舉報(bào)，采用舉報(bào)人從0至9的自然數(shù)任意組合8位數(shù)字密碼的方法，舉報(bào)密碼前4位數(shù)字代表舉報(bào)人姓名，后4位作為提取獎(jiǎng)金和與檢察機(jī)關(guān)受理人的聯(lián)系密碼。采用密碼舉報(bào)的舉報(bào)人可以通過(guò)4種方式實(shí)現(xiàn)，一是電話舉報(bào)，舉報(bào)人撥打檢察機(jī)關(guān)專(zhuān)線電話,告知編設(shè)的舉報(bào)密碼；二是傳真舉報(bào)，舉報(bào)人通過(guò)傳真發(fā)送舉報(bào)材料的同時(shí)發(fā)送編設(shè)的密碼；三是信件舉報(bào)，舉報(bào)人投送舉報(bào)材料時(shí)，單獨(dú)一頁(yè)書(shū)寫(xiě)密碼；四是網(wǎng)上舉報(bào)，通過(guò)電子郵件，與檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)受理人在網(wǎng)上交流，實(shí)行網(wǎng)上操作。”*李陳續(xù).安徽檢察機(jī)關(guān)施行密碼舉報(bào)制[N].光明日?qǐng)?bào),2002-08-22(4).不論是采取何種舉報(bào)方式，要力爭(zhēng)最大限度地保護(hù)舉報(bào)人的權(quán)利與利益。

(四) 完善接受舉報(bào)機(jī)關(guān)的設(shè)置

我們認(rèn)為從便民的角度來(lái)看，應(yīng)結(jié)合海南設(shè)立的省食品安全委員會(huì)統(tǒng)一接受食品安全舉報(bào)平臺(tái)以及各食品安全監(jiān)管部門(mén)執(zhí)法權(quán)限來(lái)設(shè)計(jì)接受舉報(bào)機(jī)關(guān)與查處機(jī)關(guān)。即，在各省市食品安全委員會(huì)中設(shè)立統(tǒng)一的舉報(bào)平臺(tái)，設(shè)立統(tǒng)一的舉報(bào)接受機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一受理本省、市范圍內(nèi)的食品安全舉報(bào)案件，然后由省、市食品安全委員會(huì)根據(jù)執(zhí)法權(quán)限將接受的舉報(bào)案件移送給有權(quán)管轄與執(zhí)法的機(jī)關(guān)。這樣做也符合食品安全委員會(huì)的設(shè)置及其職能。我國(guó)2009年的《食品安全法》與2015年新修訂的《食品安全法》都規(guī)定國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)作為全國(guó)食品安全的綜合協(xié)調(diào)部門(mén)，省、市也可以設(shè)立食品安全委員會(huì)，實(shí)際上我國(guó)地方已經(jīng)設(shè)立了這樣的機(jī)構(gòu)，可以讓省、市食品安全委員會(huì)發(fā)揮在舉報(bào)過(guò)程中的協(xié)調(diào)作用。

(五) 加強(qiáng)舉報(bào)人權(quán)利保護(hù)

以上四省市除北京、山東在有獎(jiǎng)舉報(bào)制度中規(guī)定對(duì)舉報(bào)人的權(quán)利保護(hù)，廣東與海南都沒(méi)有對(duì)舉報(bào)人的權(quán)利保護(hù)作出規(guī)定。我國(guó)時(shí)常發(fā)生舉報(bào)人信息泄露而被打擊報(bào)復(fù)的事。一個(gè)方面我國(guó)食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)中應(yīng)完善規(guī)定食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)及其工作人員的保密義務(wù)，同時(shí)還要從以下幾個(gè)方面予以具體化：“一是舉報(bào)受理機(jī)構(gòu)及其工作人員應(yīng)嚴(yán)格保守秘密。二是嚴(yán)格限定知情人范圍。三是嚴(yán)格舉報(bào)材料轉(zhuǎn)接程序。四是嚴(yán)格規(guī)定新聞媒體的保密義務(wù)。”*舒洪水.推行食品安全社會(huì)共治須以權(quán)利為導(dǎo)向重構(gòu)食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度[N].中國(guó)食品安全報(bào),2015-04-26(2).除此之外，在特殊情況下，還應(yīng)建立舉報(bào)人的特別權(quán)利保護(hù)機(jī)制，有學(xué)者建議：“舉報(bào)人在舉報(bào)后，只要舉報(bào)人發(fā)出人身安全需要保護(hù)的求助，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即出警處置。檢察機(jī)關(guān)可根據(jù)舉報(bào)人的申請(qǐng)，監(jiān)督公安機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)人提供的緊急保護(hù)?！?廖文根、宋方方、王玉.保護(hù)舉報(bào)人要靠制度[N].人民日?qǐng)?bào),2010-06-30(17).還有人大代表建議，“對(duì)舉報(bào)有關(guān)重大案件線索或有組織犯罪的具有特殊貢獻(xiàn)的舉報(bào)人，可借鑒國(guó)外對(duì)舉報(bào)人的身份重置、異地安置制度，按照舉報(bào)人自愿并且不低于原工作和生活條件的原則，將舉報(bào)人秘密調(diào)動(dòng)工作或遷往異地，給舉報(bào)人提供基本的社會(huì)生活保障。”*韓建敏.建立舉報(bào)人保護(hù)制度[N].人民法院報(bào),2013-11-30(5).我們認(rèn)為這些措施都可以采取，有一定的法律依據(jù)，我國(guó)《刑事訴訟法》第109條第3款規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)、人民檢察院或者人民法院應(yīng)當(dāng)保障報(bào)案人、控告人、舉報(bào)人及其近親屬的安全?！币陨洗胧┪覀冋J(rèn)為，它能更有效地保護(hù)舉報(bào)人的人身與財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也會(huì)產(chǎn)生良好的社會(huì)影響。

(六) 關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置要完善

1.科學(xué)設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，并且盡可能使獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)客觀化。根據(jù)各地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，以監(jiān)管部門(mén)查處的違法食品的貨值作為計(jì)算依據(jù)比較合適。同時(shí)應(yīng)當(dāng)允許舉報(bào)人有監(jiān)督的權(quán)利，有對(duì)查處情況的優(yōu)先知情權(quán)，同時(shí)對(duì)于其獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放有一定的異議權(quán)與復(fù)核權(quán)。廣東、山東、北京采用這種標(biāo)準(zhǔn)，但還要設(shè)置更加科學(xué)一些。

2.應(yīng)將舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)與舉報(bào)人協(xié)助調(diào)查分離開(kāi)來(lái)。海南將舉報(bào)人協(xié)助調(diào)查與獎(jiǎng)勵(lì)等級(jí)掛起鉤來(lái)，這是不合適的。“現(xiàn)場(chǎng)協(xié)助調(diào)查或協(xié)助調(diào)查必然會(huì)暴露舉報(bào)人的身份，從而為被舉報(bào)人打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人創(chuàng)造了條件，導(dǎo)致舉報(bào)人有獎(jiǎng)不敢領(lǐng)。現(xiàn)實(shí)生活中，因舉報(bào)人協(xié)助調(diào)查使其身份泄露而遭受打擊報(bào)復(fù)的事件時(shí)有發(fā)生，大幅度降低潛在舉報(bào)人的舉報(bào)可能性，從而弱化了食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)激勵(lì)群眾舉報(bào)的信息獲取功能有效發(fā)揮?！?舒洪水.推行食品安全社會(huì)共治須以權(quán)利為導(dǎo)向重構(gòu)食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度[N].中國(guó)食品安全報(bào),2015-04-26(2).

3.提高獎(jiǎng)勵(lì)的最低限額。我國(guó)有些地方關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)設(shè)定了最低限額制度，這本來(lái)無(wú)可厚非，但最低限額的設(shè)置要合理，要能讓舉報(bào)人接受，并且能有鼓勵(lì)社會(huì)主體積極參與舉報(bào)的效應(yīng)。如廣東、北京規(guī)定最低限額300元；海南還規(guī)定最低限額為100元等。我們認(rèn)為這樣的設(shè)置偏離食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度設(shè)計(jì)的初衷，也無(wú)法促進(jìn)社會(huì)主體積極舉報(bào)食品安全違法案件。我們認(rèn)為可以借鑒山東的做法，將獎(jiǎng)勵(lì)的最低限額提高到1000元。

(七)獎(jiǎng)勵(lì)程序需更加規(guī)范、合理

1.科學(xué)與規(guī)范的獎(jiǎng)勵(lì)程序更能夠有效保障舉報(bào)人的權(quán)利。我們認(rèn)為這樣的程序必須具有：一是有機(jī)性，程序的幾個(gè)環(huán)節(jié)緊密相扣，是一個(gè)有機(jī)整體；二是程序可操作性；三是程序簡(jiǎn)單不復(fù)雜。四省市關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)的程序設(shè)置有的過(guò)于簡(jiǎn)單，如廣東、北京、山東等，我們認(rèn)為應(yīng)細(xì)化與具體化獎(jiǎng)勵(lì)的操作程序：包括獎(jiǎng)勵(lì)的提起、獎(jiǎng)勵(lì)的審核、獎(jiǎng)勵(lì)的通知以及獎(jiǎng)勵(lì)的發(fā)放等。

2.取消舉報(bào)人申請(qǐng)獎(jiǎng)勵(lì)的設(shè)置。食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度是一個(gè)完整的程序機(jī)制，一旦舉報(bào)人履行完舉報(bào)程序，他不再參與舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)程序，只等著食品安全委員會(huì)或食品安全監(jiān)管部門(mén)通知領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)即可。像廣東食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度中設(shè)計(jì)由舉報(bào)人申請(qǐng)啟動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)程序，我們認(rèn)為是不合適的，增加了舉報(bào)人的義務(wù)，限制了舉報(bào)人的權(quán)利。

3.先行獎(jiǎng)勵(lì)值得借鑒?！逗Ｄ鲜∈称钒踩歇?jiǎng)舉報(bào)實(shí)施辦法》中的先行獎(jiǎng)勵(lì)的舉措值得借鑒，該辦法第12條規(guī)定：“食品安全分管部門(mén)對(duì)被舉報(bào)人的違法行為立案后，省食安辦按最低獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)實(shí)名舉報(bào)人先行予以獎(jiǎng)勵(lì)。”“這種先行獎(jiǎng)勵(lì)的制度避免了信息提供后長(zhǎng)時(shí)間不能獲得獎(jiǎng)金的情形。雖然這一制度增加了執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作量，但有助于激勵(lì)潛在舉報(bào)者提供信息?！?應(yīng)飛虎.食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度研究[J].社會(huì)科學(xué),2013,(3).

4.明確案件查處的周期。四省市都規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)是在案件查處結(jié)束以后才進(jìn)行，因此，案件查處的效率關(guān)系著舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。但我們看到，在四省市的食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度中，都沒(méi)有規(guī)定食品安全案件的查處周期，全國(guó)其他地方也多如此。我們認(rèn)為，應(yīng)該明確食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)在合理的期限內(nèi)查處結(jié)束，也賦予舉報(bào)人以一定的監(jiān)督權(quán)利。

5.縮短獎(jiǎng)勵(lì)周期，明確獎(jiǎng)勵(lì)程序每個(gè)環(huán)節(jié)的最長(zhǎng)期限?！斑t來(lái)的正義為非正義”，獎(jiǎng)勵(lì)只有來(lái)得及時(shí)才能實(shí)現(xiàn)食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的效果，如果獎(jiǎng)勵(lì)長(zhǎng)時(shí)間不能兌現(xiàn)，舉報(bào)人的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)無(wú)法得以實(shí)現(xiàn)。我們認(rèn)為北京、海南的做法值得借鑒，即設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)的最長(zhǎng)期限，不超過(guò)30日或45日。同時(shí)為獎(jiǎng)勵(lì)的每個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)定一定的期限，如舉報(bào)案件查處結(jié)束后10日內(nèi)查處部門(mén)提出獎(jiǎng)勵(lì)意見(jiàn)；省食品安全委員會(huì)在10日內(nèi)審核完畢；頒發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)部門(mén)在審核結(jié)束起5日內(nèi)要通知到舉報(bào)人，舉報(bào)人在30日內(nèi)領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)，否則便失去獲得獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)利。

On the Improvement of Reporting Mechanism Relevant Food Safety Prizes—by the Legal Texts of Beijing, Shandong, Guangdong, Hainan

WANG Quan-sheng, HUANG Lan-song

(ShandongUniversity,Weihai,Shandong264209,China)

To fight the illegal crime of food safety, after the 2011 year, Beijing, Shandong, Guangdong, Hainan made the Prize and Report System of Food Safety according to their own actual situation. However, the effect of the implementation of these systems is not very good, although the four provinces or cities have established the reporting mechanism relevant food safety prizes, but there are still many faults:reporting subjects are not comprehensive, accepting reporting subjects are unreasonable, reporting way is single, reporting procedure is not operable, rewarding standard is not scientific, rewarding program lacks of legitimacy, Reporting subjects’ rights lack protection measures, to ensure the effective implementation of Prize and Report System of Food Safety, we need to improve Prize and Report System of Food Safety,further improve setting about reporting subject, accepting reporting institution, reporting procedures, rewarding standard, the rights protection of reporting subjects and rewarding program, etc, raising the scientific nature and operability.

food safety; reporting mechanism; protect the reporting subjects’ rights; food safety law

2015-10-16

汪全勝，男，山東大學(xué)威海法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：法理學(xué)、立法學(xué)；黃蘭松，女，山東大學(xué)威海法學(xué)院法學(xué)理論專(zhuān)業(yè)博士研究生，主要研究方向：立法學(xué)。

D920.0

A

1672-769X(2016)02-0055-10