史奇琦

中國(guó)地下綜合管廊產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式研究

史奇琦

推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)是黨中央、國(guó)務(wù)院為了適應(yīng)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、加快城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型而部署的一項(xiàng)改善民生的重大任務(wù)，地下綜合管廊是正在形成的新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。相比歐美、日本和臺(tái)灣地區(qū)，我國(guó)地下綜合管廊建設(shè)尚處于起步階段，沒有形成市場(chǎng)化的投融資機(jī)制，管廊主體結(jié)構(gòu)預(yù)制拼裝技術(shù)以及智能監(jiān)控、信息化管理等技術(shù)還比較落后。因此，研究、謀劃綜合管廊產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展路線，建立有效的新興產(chǎn)業(yè)的培育機(jī)制顯得尤為重要。

一、地下綜合管廊產(chǎn)業(yè)的發(fā)展階段和發(fā)展路徑

地下綜合管廊產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是市場(chǎng)選擇與政府扶持共同作用的結(jié)果，二者形成合力，相輔相成。

依據(jù)產(chǎn)業(yè)組織學(xué)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展學(xué)理論，地下綜合管廊產(chǎn)業(yè)尚處于萌芽期，應(yīng)以政府扶持為主，市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)為輔。產(chǎn)業(yè)新技術(shù)、新材料缺乏明確的發(fā)展方向，產(chǎn)品市場(chǎng)分散且狹小，增長(zhǎng)較為緩慢，產(chǎn)業(yè)突破的嘗試存在著高度的風(fēng)險(xiǎn)性和不確定性。政府需要根據(jù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和技術(shù)條件做好頂層設(shè)計(jì)和政策協(xié)調(diào)，使其在良好的環(huán)境中生存并發(fā)展下去。

二、地下綜合管廊產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及存在的問題

1.我國(guó)地下綜合管廊的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程

（1）發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的引領(lǐng)和推進(jìn)作用

政府密集出臺(tái)了一系列地下綜合管廊政策，從技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)、融資、有償使用等方面不斷規(guī)范和完善，對(duì)政策不斷加碼和細(xì)化。2013年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》提出提高城市管網(wǎng)、排水防澇等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和管理水平，加大城市管網(wǎng)建設(shè)和改造力度。2015年7月的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議進(jìn)一步部署了推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)工作。2016年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部著手推進(jìn)管線強(qiáng)制性入廊和綜合管廊收費(fèi)政策的立法程序，并委托有關(guān)單位研究和厘清綜合管廊運(yùn)營(yíng)責(zé)任，為配套政策的出臺(tái)奠定基礎(chǔ)。

（2）發(fā)揮典型城市試點(diǎn)的示范和帶動(dòng)作用

2015年至2016年，財(cái)政部會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部開展了中央財(cái)政支持地下綜合管廊試點(diǎn)工作，遴選了包頭、石家莊等25個(gè)城市為試點(diǎn)，計(jì)劃3年內(nèi)建設(shè)地下綜合管廊389公里，總投資351億元，其中中央財(cái)政投入102億元，地方政府投入56億元，拉動(dòng)社會(huì)投資約193億元。未來，在試點(diǎn)城市成功發(fā)展模式的基礎(chǔ)上，其建設(shè)經(jīng)驗(yàn)有望快速復(fù)制拓展到其他城市，加速產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。

（3）創(chuàng)新政府與社會(huì)資本合作方式

國(guó)家提出地下管廊建設(shè)將成為財(cái)政支持的重要方向，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與管廊建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，在加大財(cái)政投入的同時(shí)，配套特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)貼、貸款貼息、發(fā)行票據(jù)等財(cái)政金融保障機(jī)制。

（4）加強(qiáng)地方政府與企業(yè)間的合作對(duì)話

一方面，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部著力協(xié)調(diào)地下綜合管廊各利益主體積極參與地下綜合管廊建設(shè)。協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)、大型央企、入廊單位共商地下綜合管廊建設(shè)良策，為各地開展地下綜合管廊建設(shè)摒除障礙、做好鋪墊。另一方面，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部大力推進(jìn)政府與企業(yè)項(xiàng)目對(duì)接，推進(jìn)地下綜合管廊項(xiàng)目落地。

2.地下綜合管廊產(chǎn)業(yè)化發(fā)展問題

（1）法律法規(guī)體系建設(shè)問題。目前僅在《城市工程管線綜合規(guī)劃規(guī)范》中就綜合管廊中管線的敷設(shè)原則有一些簡(jiǎn)單的規(guī)定，其他如安全防火、消防等方面都沒有國(guó)家規(guī)范，使城市綜合管廊在設(shè)計(jì)、管理等方面缺乏有力的依據(jù)和技術(shù)的支撐。

（2）協(xié)調(diào)權(quán)屬單位入廊問題。地下綜合管廊管理的部門眾多，管理職能分散、交叉，且相互之間缺乏強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)機(jī)制和法制保障，協(xié)調(diào)管線權(quán)屬單位入廊難。一是管線權(quán)屬單位不確定如何前期參與投資，后期如何交納維護(hù)費(fèi)；二是管廊建設(shè)單位是否允許新設(shè)或擴(kuò)容管線，如何進(jìn)行收費(fèi)；三是各類管線敷設(shè)于綜合管廊內(nèi)，進(jìn)行管線查巡、維護(hù)需經(jīng)綜合管廊管理單位同意，協(xié)調(diào)成本高。

（3）運(yùn)營(yíng)維護(hù)問題。地下綜合管廊建設(shè)成本大，社會(huì)效益高，但是直接經(jīng)濟(jì)效益較低，收取的維護(hù)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足正常運(yùn)營(yíng)維護(hù)要求，且目前入廊收費(fèi)責(zé)任還是落在社會(huì)資本上，及時(shí)收取運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)存在一定問題。

（4）地方項(xiàng)目招標(biāo)模式和標(biāo)準(zhǔn)不合理。部門項(xiàng)目采取分段招標(biāo)，各中標(biāo)企業(yè)按照各標(biāo)段投資比例成立一個(gè)項(xiàng)目公司，不易統(tǒng)一各中標(biāo)企業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理標(biāo)準(zhǔn)。且政府偏重經(jīng)濟(jì)標(biāo)評(píng)標(biāo)權(quán)重，輕視技術(shù)標(biāo)權(quán)重，不重視投標(biāo)方的履約能力、規(guī)劃設(shè)計(jì)能力、投融資能力以及同類項(xiàng)目的技術(shù)能力和施工能力。

三、地下綜合管廊產(chǎn)業(yè)化發(fā)展建議

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、積極有序推進(jìn)。明確主管部門、建立協(xié)調(diào)機(jī)制。制定路線圖、時(shí)間表，積極有序推進(jìn)工作部署。強(qiáng)監(jiān)管、抓落實(shí)，繼續(xù)推進(jìn)綜合管廊立法進(jìn)程，確保項(xiàng)目庫項(xiàng)目保質(zhì)保量完成，做好地下綜合管廊工程規(guī)劃編制指引和有償使用制度的宣貫，抓實(shí)管廊建設(shè)周報(bào)制度和試點(diǎn)城市績(jī)效考核制度。

二是建立完善的法規(guī)體系，加強(qiáng)配套政策研究。出臺(tái)推進(jìn)管線單位入廊、管廊建設(shè)補(bǔ)貼、管廊定價(jià)確權(quán)、管廊有償使用等政策措施。明確城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的各類管線原則上應(yīng)敷設(shè)于地下空間。要求入廊管線單位應(yīng)向地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位交納入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)，具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)籌考慮建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、成本和收益的關(guān)系，由地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位與入廊管線單位根據(jù)市場(chǎng)化原則共同協(xié)商確定。

三是系統(tǒng)科學(xué)地編制好城市綜合管廊規(guī)劃。城市地下空間利用應(yīng)與城市地面、地上空間利用達(dá)到互補(bǔ)和互相協(xié)調(diào)，因此原則上地下綜合管廊規(guī)劃應(yīng)與城市地下空間規(guī)劃以及城市建設(shè)總體規(guī)劃同步協(xié)調(diào)進(jìn)行。規(guī)劃時(shí)還應(yīng)充分考慮埋設(shè)深度，以及城市未來發(fā)展中對(duì)地下物流、垃圾集運(yùn)和處理、雨水利用、中水輸送乃至利用地?zé)岬乩滟Y源實(shí)現(xiàn)城市供熱供冷所需空間的規(guī)劃要求，同時(shí)這有利于提升綜合管廊的經(jīng)營(yíng)性。

四是建立統(tǒng)一管理、分工協(xié)作、銜接有序的綜合管廊管理體制。為了克服條塊分割、分頭管理的弊端，達(dá)到統(tǒng)一協(xié)調(diào)，當(dāng)前在尊重現(xiàn)有各部門職能分工的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快明確每個(gè)城市的綜合管廊的綜合管理機(jī)構(gòu)。建議成立城市綜合管廊管理委員會(huì)，承擔(dān)政府對(duì)綜合管廊的建設(shè)管理責(zé)任。設(shè)立綜合管理辦公室，承擔(dān)規(guī)劃編制、項(xiàng)目審批、設(shè)計(jì)審查、安全和質(zhì)量監(jiān)管、地下管線信息共享、項(xiàng)目投融資、專家咨詢等的綜合協(xié)調(diào)事宜，制訂地下綜合管廊管理辦法、指導(dǎo)運(yùn)營(yíng)單位完善管理制度。

五是繼續(xù)創(chuàng)新投融資模式。應(yīng)創(chuàng)新貸款的擔(dān)保制度，著力解決三個(gè)問題。解決擔(dān)保財(cái)產(chǎn)問題。積極探索企業(yè)商譽(yù)擔(dān)保貸款、企業(yè)未來收益權(quán)擔(dān)保貸款、股東擔(dān)保貸款、股權(quán)擔(dān)保貸款、政府設(shè)立擔(dān)保貸款基金等多種方式。繼續(xù)鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，為地下綜合管廊項(xiàng)目提供中長(zhǎng)期信貸支持，積極開展特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)和購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)。

六是推進(jìn)地下綜合管廊產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，健全市場(chǎng)體系，提高自主創(chuàng)新能力，發(fā)揮技術(shù)與市場(chǎng)的作用，依托產(chǎn)業(yè)化孵化基地、產(chǎn)業(yè)化聯(lián)盟、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等產(chǎn)業(yè)組織工具，整合地下綜合管廊產(chǎn)業(yè)鏈，為地下綜合管廊產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)I造良好的政策環(huán)境、市場(chǎng)秩序和經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，建立“政、企、經(jīng)”協(xié)作機(jī)制，深化產(chǎn)業(yè)鏈條企業(yè)合作，加快推進(jìn)地下綜合管廊產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。

（作者單位：中國(guó)建筑文化中心）