李曉琦

（中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410012）

生態(tài)環(huán)境損害賠償金的使用與監(jiān)管

李曉琦

（中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410012）

如何有效監(jiān)管使用生態(tài)環(huán)境損害賠償金，確保該筆資金用于生態(tài)環(huán)境 的修復(fù)，是我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作面臨的重要問(wèn)題之一。但是，各個(gè)省份對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償金的監(jiān)管和使用標(biāo)準(zhǔn)都不一致，有的省份規(guī)定將生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入國(guó)庫(kù)，由政府來(lái)使用和監(jiān)管；有的省份規(guī)定建立一個(gè)環(huán)保專戶來(lái)對(duì)該筆資金進(jìn)行管理，由環(huán)保行政機(jī)關(guān)等進(jìn)行監(jiān)督。但是以上監(jiān)管方式和使用方式都存在不足之處。只有根據(jù)我國(guó)國(guó)情，由基金會(huì)來(lái)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償金進(jìn)行管理，按照一定的程序由利益相關(guān)主體申請(qǐng)使用，在環(huán)境保護(hù)行政部門(mén)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下引進(jìn)特殊的第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)督和公眾參與監(jiān)督制度，才能保障生態(tài)環(huán)境損害賠償金的專款專用。

生態(tài)環(huán)境損害；損害賠償金；生態(tài)環(huán)境修復(fù)

2014年江蘇省泰州市環(huán)保聯(lián)合委員會(huì)訴泰興常隆化工等6家化工企業(yè)環(huán)境污染案影響很大。在這個(gè)案件中，6家化工企業(yè)偷排廢酸入當(dāng)?shù)睾恿?，?yán)重污染了當(dāng)?shù)厮|(zhì)，破壞了生態(tài)環(huán)境,要求6家企業(yè)賠償1.6億元進(jìn)行環(huán)境修復(fù)，終審判決支持了這一訴訟請(qǐng)求。[1]有人認(rèn)為賠償金將來(lái)到底該如何使用，該筆資金到底該入誰(shuí)的賬，法院、檢察院、環(huán)保局都不合適。這說(shuō)明，雖然法院已經(jīng)判決被告承擔(dān)環(huán)境損害賠償金，但對(duì)于這個(gè)天價(jià)賠償金如何使用、監(jiān)管，尚未有比較明確的方案。

2015年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，方案中強(qiáng)調(diào)要建立資金保障制度，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理。由此可見(jiàn)，政府逐漸開(kāi)始重視損害賠償金的使用與監(jiān)管，并提到了立法議程。但是，在各個(gè)省份的實(shí)踐中仍然存在著不同的做法，對(duì)損害賠償金的使用和監(jiān)管規(guī)定得比較混亂和模糊。因此，有必要對(duì)環(huán)境損害賠償金的使用和監(jiān)管有一個(gè)明確的規(guī)定，為在全國(guó)范圍內(nèi)施行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)提供思路。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償金的法律性質(zhì)和特征

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償金的法律性質(zhì)

生態(tài)環(huán)境損害賠償金是賠償義務(wù)人違法法律法規(guī)，破壞生態(tài)環(huán)境，造成生態(tài)損害后果時(shí)，責(zé)令其對(duì)受損環(huán)境進(jìn)行治理所需的費(fèi)用以及其他合理費(fèi)用折算成金錢(qián)的一種貨幣化表現(xiàn)形式，是賠償義務(wù)人損害環(huán)境公益的貨幣化對(duì)價(jià)。[2]

（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償金的特征

相比其他類(lèi)型的資金，生態(tài)環(huán)境損害賠償金有以下三個(gè)方面的特征：

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償金具有公益性

生態(tài)環(huán)境損害賠償金是賠償義務(wù)人在造成生態(tài)損害時(shí)，責(zé)令其提交的對(duì)相關(guān)費(fèi)用折算成金錢(qián)的貨幣化形式。該筆資金是用于對(duì)公共環(huán)境的治理或者其他與環(huán)境治理相關(guān)的合理方面。環(huán)境是每個(gè)人所共有的資源，將生態(tài)環(huán)境損害賠償金用于對(duì)公共資源的治理，使得其具有了公益性，是社會(huì)的一種公益性事業(yè)。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償金具有救濟(jì)性

生態(tài)環(huán)境損害賠償金設(shè)立的目的在于對(duì)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)和救濟(jì)，在環(huán)境受到賠償義務(wù)人的損害之時(shí)，對(duì)受損環(huán)境進(jìn)行修復(fù)或者替代性修復(fù)。相關(guān)利益主體可以在生態(tài)環(huán)境損害賠償金的賠償范圍內(nèi)尋求相應(yīng)的賠償。

3.生態(tài)環(huán)境損害賠償金具有用途的特定性

只有在規(guī)定的使用范圍內(nèi)，才能使用生態(tài)環(huán)境損害賠償金。生態(tài)環(huán)境損害賠償金只能用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)、清除污染、生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估等與環(huán)境治理相關(guān)的方面。必須做到絕對(duì)的專款專用，不能借著生態(tài)環(huán)境損害賠償金的名義做著與環(huán)境治理無(wú)關(guān)的事情。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償金的使用

生態(tài)環(huán)境損害賠償金到底該由誰(shuí)來(lái)使用、使用的范圍包括哪些方面、使用程序如何？理論界關(guān)于這個(gè)方面存在著多種看法，各個(gè)省市的做法與規(guī)定也不盡相同。

（一）使用范圍的確定

有損害必有賠償，那么哪些費(fèi)用可以尋求生態(tài)環(huán)境損害賠償金來(lái)賠償呢？損害賠償金的使用范圍具體包括哪些方面？有學(xué)者認(rèn)為，為了預(yù)防污染擴(kuò)散以及恢復(fù)環(huán)境原狀所產(chǎn)生的費(fèi)用，應(yīng)納入環(huán)境損害賠償金的使用范圍。另外，相關(guān)的科學(xué)研究所產(chǎn)生的費(fèi)用也應(yīng)納入到環(huán)境損害賠償金的使用范圍。[3]也有學(xué)者對(duì)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P(guān)費(fèi)用進(jìn)行了分類(lèi)：防范性措施費(fèi)用；清除措施費(fèi)用；修復(fù)性措施費(fèi)用；附帶損失的費(fèi)用，包括損害的評(píng)估費(fèi)用、監(jiān)測(cè)費(fèi)用、檢測(cè)費(fèi)用、修復(fù)措施的科研費(fèi)用和其他因損害而產(chǎn)生的行政管理性費(fèi)用；象征性損害賠償費(fèi)。[4]

我國(guó)《環(huán)境民事公益訴訟解釋》中第19條、第20條、第21條和第22條有規(guī)定，環(huán)境損害賠償金的使用范圍應(yīng)包括：原告采取合理預(yù)防、處置措施而發(fā)生的費(fèi)用，為訴訟支出的合理費(fèi)用，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用和生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能的損失等費(fèi)用。

紹興市環(huán)境保護(hù)局與紹興市財(cái)政局聯(lián)合印發(fā)了《紹興市生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理暫行辦法》，其中第三章規(guī)定了資金的使用范圍，包括：律師費(fèi)等相關(guān)訴訟支出、環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、應(yīng)急處置費(fèi)用以及后續(xù)進(jìn)行必要修復(fù)所需的合理費(fèi)用、開(kāi)展鑒定評(píng)估產(chǎn)生的合理費(fèi)用、修復(fù)費(fèi)用補(bǔ)助、環(huán)境保護(hù)相關(guān)支出。泰州市人民政府辦公室出臺(tái)的《泰州市環(huán)境公益訴訟資金管理暫行辦法》中也規(guī)定了資金的支出范圍包括：環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、消除環(huán)境污染的其他費(fèi)用、辦理案件產(chǎn)生的必要案件。

《方案》中也對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償金的使用范圍有相關(guān)規(guī)定，包括：清除污染的費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失等合理費(fèi)用。相比《方案》中對(duì)環(huán)境損害賠償金的使用范圍的規(guī)定，試點(diǎn)省份在《方案》規(guī)定的基礎(chǔ)上對(duì)有關(guān)資金使用范圍規(guī)定得更加廣泛。江蘇省在制定的具體實(shí)施方案里規(guī)定的范圍不僅涵蓋了《方案》中涉及到的方面，還包括了應(yīng)急處置費(fèi)用和環(huán)境監(jiān)測(cè)費(fèi)用。湖南省在制定的具體實(shí)施方案中還包括了應(yīng)急處置費(fèi)用和環(huán)境公益訴訟費(fèi)用，山東省在制定的具體實(shí)施方案中還包括了生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)后評(píng)估等合理費(fèi)用，重慶市在制定的具體實(shí)施方案中還包括了修復(fù)方案制定、修復(fù)效果后評(píng)估等合理費(fèi)用。

生態(tài)環(huán)境損害賠償金是賠償義務(wù)人支付的對(duì)受損環(huán)境的金錢(qián)對(duì)價(jià)。為了對(duì)受損環(huán)境進(jìn)行修復(fù)或者替代性修復(fù)，一切為了救濟(jì)受損環(huán)境所支出的合理費(fèi)用都應(yīng)該納入進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償金的使用范圍。建議以對(duì)環(huán)境救濟(jì)環(huán)節(jié)為分類(lèi)依據(jù)，對(duì)生態(tài)損害環(huán)境賠償金使用范圍進(jìn)行界定：相關(guān)主體提起環(huán)境公益訴訟所需支出的調(diào)查取證、評(píng)估鑒定、訴訟費(fèi)、律師費(fèi)等辦理案件所產(chǎn)生的費(fèi)用；清除污染產(chǎn)生的費(fèi)用；為了預(yù)防污染擴(kuò)大的應(yīng)急處置費(fèi)用；環(huán)境修復(fù)費(fèi)用（包括制定環(huán)境修復(fù)計(jì)劃等產(chǎn)生的費(fèi)用）；替代性修復(fù)產(chǎn)生的費(fèi)用以及進(jìn)行替代物品確定過(guò)程中所產(chǎn)生的合理費(fèi)用；后續(xù)對(duì)修復(fù)情況進(jìn)行評(píng)估、鑒定等合理費(fèi)用等。

（二）使用主體的選擇

只有適格主體對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償金進(jìn)行使用，才能確保該筆資金用到了該用的地方，才能確保該筆資金發(fā)揮了其該發(fā)揮的作用。根據(jù)“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的做法，有的地方仍然由污染者本身來(lái)使用生態(tài)環(huán)境損害賠償金；有的地方將該筆資金納入地方財(cái)政，由法院申請(qǐng)使用，例如無(wú)錫市中級(jí)人民法院于2012年制定的《無(wú)錫市環(huán)保公益金管理辦法》中規(guī)定：環(huán)保公益金由無(wú)錫市中級(jí)人民法院負(fù)責(zé)統(tǒng)一收繳，環(huán)境公益金的使用由無(wú)錫市中級(jí)人民法院提出申請(qǐng)，報(bào)無(wú)錫市財(cái)政局審核同意并經(jīng)無(wú)錫市人民政府批準(zhǔn)后撥付。

上述做法顯然都有不妥之處。污染者是環(huán)境侵害者，為了發(fā)展不惜破壞環(huán)境，如果將生態(tài)環(huán)境損害賠償資金交由其使用，相當(dāng)于該筆資金從其左邊口袋出，又從其右邊口袋進(jìn)了，這樣的做法只會(huì)造成對(duì)其損害環(huán)境行為的放任，無(wú)法對(duì)其環(huán)境破壞進(jìn)行進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。只有在環(huán)境損害程度不大，污染者有能力進(jìn)行修復(fù)治理的情況下，可以由污染者進(jìn)行環(huán)境治理，但是必須嚴(yán)格控制污染者使用資金的數(shù)額；在環(huán)境受損較為嚴(yán)重，污染者無(wú)法進(jìn)行治理的情況下，只能由其委托專門(mén)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)境治理，由第三方機(jī)構(gòu)來(lái)申請(qǐng)使用該筆資金。由法院來(lái)申請(qǐng)使用生態(tài)環(huán)境損害賠償金也存在著不妥之處，法院需要負(fù)擔(dān)環(huán)境損害賠償金的日常管理與使用，這將使法官陷入大量的瑣碎性事務(wù)中，牽扯他們的寶貴精力，使之不能投入法律事務(wù)的處理中。形象地講，法官做了財(cái)務(wù)人員所做的事。這顯然不利于法院司法審判工作正常進(jìn)行。法院與法官不是不能參與環(huán)境損害賠償金的管理與使用，他們可以提供專業(yè)的知識(shí)，幫助政府、環(huán)境團(tuán)體與個(gè)人確定環(huán)境保護(hù)預(yù)防措施、修復(fù)措施的合理性，資金使用的合法性。但是，他們卻不能陷入向市財(cái)政局、市政府申請(qǐng)環(huán)境損害賠償金的使用流程中，不能成為出納、會(huì)計(jì)。

建議應(yīng)該以使用范圍為依據(jù)，對(duì)于不同類(lèi)型的費(fèi)用，應(yīng)該由不同的主體使用。在不同的環(huán)節(jié)，不同的主體為了對(duì)受損環(huán)境進(jìn)行救濟(jì)花費(fèi)了成本或者費(fèi)用，所以應(yīng)該由這些主體來(lái)使用該筆資金。首先，對(duì)于由相關(guān)主體提起環(huán)境公益訴訟所需支出了調(diào)查取證、評(píng)估鑒定、訴訟費(fèi)、律師費(fèi)等辦理案件所產(chǎn)生的費(fèi)用的，應(yīng)該由提起訴訟的原告來(lái)使用；其次清除污染產(chǎn)生費(fèi)用、為了預(yù)防污染擴(kuò)大的應(yīng)急處置費(fèi)用、環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、替代性修復(fù)產(chǎn)生的費(fèi)用以及進(jìn)行替代物品確定過(guò)程中所產(chǎn)生的合理費(fèi)用、后續(xù)對(duì)修復(fù)情況進(jìn)行評(píng)估、鑒定等合理費(fèi)用等，如果賠償義務(wù)人自行開(kāi)展有效的保護(hù)措施，則可以在賠償金總額中對(duì)產(chǎn)生的費(fèi)用進(jìn)行抵扣；如果委托第三方進(jìn)行相關(guān)的救濟(jì)措施，則由第三方來(lái)對(duì)使用相應(yīng)的資金。

（三）使用程序的保障

為了確?？梢员M快對(duì)受損環(huán)境進(jìn)行救濟(jì)，必須高效、快速的將資金落到實(shí)處。保證使用程序盡可能簡(jiǎn)單易行。第一，申請(qǐng)使用生態(tài)環(huán)境損害賠償金的主體，需要填寫(xiě)《生態(tài)環(huán)境損害賠償金使用申請(qǐng)表》、《資金使用方案》、提交相關(guān)的合同、協(xié)議等符合申請(qǐng)條件的資料，報(bào)送生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理方；第二，管理方進(jìn)行內(nèi)部審核，管理方設(shè)立專門(mén)接收申請(qǐng)資金使用主體遞交的資料的部門(mén)，該部門(mén)人員設(shè)置必須包括法院和環(huán)保行政機(jī)關(guān)委派的人員，由該部門(mén)進(jìn)行審核；第三，如果審核不通過(guò)，則退回申請(qǐng)人，告知審核不通過(guò)的理由，給予申請(qǐng)人再次申請(qǐng)的機(jī)會(huì)；如果審核通過(guò)，則報(bào)法院和環(huán)保行政機(jī)關(guān)備案，第四，備案之后，則可以由管理方下放相關(guān)資金。

申請(qǐng)使用資金方在收到下發(fā)的資金后，必須對(duì)使用的資金進(jìn)行后續(xù)信息報(bào)告，向資金管理方報(bào)送資金使用情況以及使用進(jìn)度情況等。資金管理方有權(quán)力也有義務(wù)對(duì)申請(qǐng)資金使用者的使用情況進(jìn)行監(jiān)督，并且將監(jiān)督情況做成報(bào)告報(bào)送給法院、環(huán)保行政部門(mén)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)也要在自己的官網(wǎng)上進(jìn)行信息公開(kāi)。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償金的監(jiān)管

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理

從我國(guó)各地的實(shí)踐來(lái)看，生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理一般有三種：一是上繳國(guó)庫(kù)或者地方國(guó)庫(kù)，由政府進(jìn)行管理。例如2010年廣州市番禹區(qū)人民法院判決的番禹博朗五金廠非法排污案，賠償金為7.95萬(wàn)元，最終所有賠償款全部上繳國(guó)庫(kù)[5]；二是由政府或者行政機(jī)關(guān)設(shè)立一個(gè)環(huán)境公益專項(xiàng)資金（專戶），由相關(guān)主管部門(mén)進(jìn)行管理。例如某造紙公司向中山磨刀門(mén)水域排放公益污泥，造成磨刀門(mén)水域水體嚴(yán)重污染。最終在2103年3月達(dá)成了造紙公司向市財(cái)政專戶支付83萬(wàn)元環(huán)境損害賠償金的賠償協(xié)議。[6]三是設(shè)立生態(tài)修復(fù)基金，貴州省貴陽(yáng)市為應(yīng)對(duì)環(huán)境公益訴訟中損害賠償金的監(jiān)管與使用，申請(qǐng)?jiān)O(shè)立生態(tài)修復(fù)基金。將賠償義務(wù)人的賠償款歸于該生態(tài)修復(fù)基金，通過(guò)設(shè)立基金的形式來(lái)對(duì)賠償資金進(jìn)行管理。

但是，上述管理方式都存在著不可避免的弊端。將生態(tài)環(huán)境損害賠償金上繳國(guó)庫(kù)或者地方國(guó)庫(kù)由政府進(jìn)行管理，這筆資金就進(jìn)入了一個(gè)完全封閉的環(huán)境，因?yàn)椴还苁菄?guó)家還是地方政府，對(duì)于納入自身系統(tǒng)的資金的使用情況一般都不會(huì)對(duì)外公布，也很難查詢到相關(guān)具體的信息。當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害賠償金進(jìn)入這樣一個(gè)封閉的環(huán)境中之后，該筆資金的去向及使用情況都不被大眾所知，就像石沉大海一般，無(wú)法進(jìn)行查詢和監(jiān)督，該筆資金就失去了存在的意義，非常不利于環(huán)境的保護(hù)和救濟(jì)。

設(shè)立一個(gè)專戶由財(cái)政部門(mén)進(jìn)行管理會(huì)存在以下問(wèn)題：第一，和上述情況相類(lèi)似，資金進(jìn)行財(cái)政部門(mén)后，外人也很難對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，無(wú)法知曉該筆資金的具體去向；第二，由于環(huán)境修復(fù)的復(fù)雜性和特殊性，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償金進(jìn)行管理，不僅僅需要的是財(cái)務(wù)上的專業(yè)人員，還需要專業(yè)的人員對(duì)環(huán)境治理方案等進(jìn)行審核，財(cái)政部門(mén)一般缺乏具有相關(guān)專業(yè)能力的人員，不利于進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理。而由NGO來(lái)進(jìn)行管理就更加不合適了。我國(guó)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中規(guī)定，有獨(dú)立資格的NGO必須要掛靠一個(gè)業(yè)務(wù)主管部門(mén)，不管是成立還是變更相關(guān)信息，都需要先經(jīng)過(guò)業(yè)務(wù)主管部門(mén)同意。這樣一來(lái)，NGO就缺乏了完全的獨(dú)立性和自主性，在開(kāi)展活動(dòng)中容易受到相關(guān)部門(mén)的干預(yù)，并且NGO中缺乏專業(yè)的財(cái)務(wù)人員以及系統(tǒng)嚴(yán)密的管理體制，也不利于對(duì)生態(tài)損害賠償資金進(jìn)行管理。由環(huán)保行政機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行管理的話容易出現(xiàn)政府失靈現(xiàn)象，政府要考慮的方面太多，不僅僅只有環(huán)境保護(hù)這一方面，還包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展，GDP提高等方面，有時(shí)候甚至?xí)霈F(xiàn)為了經(jīng)濟(jì)犧牲環(huán)境的做法，容易將環(huán)境損害賠償金用在其他方面上，很難做到真正的?？顚Ｓ?，不利于環(huán)境的保護(hù)和救濟(jì)。

如果是由基金會(huì)對(duì)該筆資金進(jìn)行全權(quán)管理，相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)不進(jìn)行過(guò)多的干預(yù)的話，這樣的管理方式是最合適不過(guò)的，可是從貴陽(yáng)市財(cái)政局對(duì)貴陽(yáng)市中級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)O(shè)立生態(tài)修復(fù)基金報(bào)告的建議中可以看出，政府財(cái)政部門(mén)對(duì)環(huán)境生態(tài)損害賠償資金的管理和使用干預(yù)力度很大，還是會(huì)使該筆資金進(jìn)入一個(gè)相對(duì)來(lái)說(shuō)比較封閉的系統(tǒng)中，公眾很難對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。

本文也同意應(yīng)該由獨(dú)立的基金會(huì)來(lái)對(duì)該筆資金進(jìn)行管理。但是不能像貴陽(yáng)市的情況一樣，當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)干預(yù)過(guò)多。由基金會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金進(jìn)行管理是最有利的。基金會(huì)與NGO同屬社會(huì)組織，但是不同于NGO的是，一是基金會(huì)的成立不需要掛靠在某一個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)，在開(kāi)展工作上更加自由；二是基金會(huì)工作人員更加專業(yè)，不僅有了解環(huán)境知識(shí)的專業(yè)性人員還有專門(mén)的財(cái)務(wù)人員以及管理人員等，能夠?qū)Νh(huán)境修復(fù)方案以及資金使用方案給出更為專業(yè)的意見(jiàn)和建議，提高資金的管理水平和利用效率。[7]與政府和環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)不同的是，基金會(huì)是獨(dú)立的非營(yíng)利性公益組織，不僅可以有效的規(guī)避行政機(jī)關(guān)權(quán)利尋租現(xiàn)象的發(fā)生，還可以做到對(duì)每一筆具體資金的使用做到真正的公開(kāi)透明，將生態(tài)環(huán)境損害賠償金真正用到環(huán)境保護(hù)事業(yè)上。

（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償金的監(jiān)督

1.監(jiān)督主體

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)省份都規(guī)定了相應(yīng)的監(jiān)督主體。湖南省和江蘇省在改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案中規(guī)定，行使損害賠償權(quán)利的部門(mén)或機(jī)構(gòu)即為監(jiān)督主體，主要包括湖南省人民政府以及由其指定的環(huán)境保護(hù)、國(guó)土資源、水利等生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政管理部門(mén)。《山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》中規(guī)定要將生態(tài)損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、賠償、生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果報(bào)告以及生態(tài)環(huán)境損害賠償款項(xiàng)使用情況向社會(huì)公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督。貴州省和重慶市在改革試點(diǎn)工作方案中還規(guī)定了要加強(qiáng)審計(jì)部門(mén)對(duì)賠償資金使用的監(jiān)督?！督B興市生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理暫行辦法》中明確規(guī)定由市財(cái)政局負(fù)責(zé)對(duì)資金收支等情況進(jìn)行監(jiān)督，《泰州市環(huán)境公益訴訟資金管理暫行辦法》中規(guī)定由市審計(jì)局負(fù)責(zé)對(duì)環(huán)境公益訴訟資金使用進(jìn)行監(jiān)督。

有人認(rèn)為法院、賠償權(quán)利人、賠償義務(wù)人都是與生態(tài)環(huán)境損害賠償金有著直接關(guān)系的主體，是直接的監(jiān)督主體，本文也同意這種觀點(diǎn)。賠償權(quán)利人提起訴訟或者與賠償義務(wù)人達(dá)成協(xié)議，法院判決由賠償義務(wù)人對(duì)受損環(huán)境進(jìn)行修復(fù)或者繳納賠償資金。這三者是與生態(tài)環(huán)境賠償資金最有利害關(guān)系的主體，也是最關(guān)心該筆資金使用情況的，理應(yīng)賦予他們監(jiān)督的權(quán)利。環(huán)境行政機(jī)關(guān)對(duì)整個(gè)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)進(jìn)行整體監(jiān)督是國(guó)家賦予的權(quán)力，同時(shí)也是他們必須承擔(dān)的義務(wù)。環(huán)境行政機(jī)關(guān)必須把握對(duì)該筆資金的使用情況和使用途徑進(jìn)行全局把控?！斗桨浮分幸?guī)定生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編著等工作中涉及公共利益的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)。但生態(tài)環(huán)境是全民所有的公共資源，而且生態(tài)環(huán)境損害賠償金是以保護(hù)和救濟(jì)受損環(huán)境而存在，理應(yīng)是全民都能對(duì)該筆資金進(jìn)行監(jiān)督，保障該筆損害賠償資金可以真正落到保護(hù)和救濟(jì)環(huán)境上。將該筆資金置于公眾可及的地方，讓公眾參與到生態(tài)環(huán)境損害賠償金的監(jiān)督中來(lái)，避免將該筆資金放到一個(gè)封閉的環(huán)境。監(jiān)督使權(quán)力不敢濫用。全面的監(jiān)督是保障環(huán)境生態(tài)環(huán)境損害賠償金?？顚Ｓ玫淖钣欣緩?。

2.監(jiān)督方式

當(dāng)賠償義務(wù)人自行進(jìn)行環(huán)境救濟(jì)的情況下，建議引進(jìn)第三方監(jiān)督的模式，由由監(jiān)督能力的第三方環(huán)保機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來(lái)。在賠償義務(wù)人、第三方監(jiān)督主體與管理人簽訂一個(gè)監(jiān)督協(xié)議，由第三方主體對(duì)賠償義務(wù)人進(jìn)行的環(huán)境修復(fù)行為進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督措施可以包括現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)檢查、查看修復(fù)進(jìn)度報(bào)告與賠償義務(wù)人進(jìn)行談話等。再由第三方監(jiān)督主體以書(shū)面形式向管理人進(jìn)行情況匯報(bào)，管理人再向行政監(jiān)督小組報(bào)送情況說(shuō)明。行政監(jiān)督小組可以通過(guò)查閱報(bào)送說(shuō)明、要求第三方機(jī)構(gòu)當(dāng)面報(bào)告等措施進(jìn)行監(jiān)督。這樣的模式既可以減輕管理者的監(jiān)督負(fù)擔(dān)，又可以給第三方環(huán)保機(jī)構(gòu)提供一定的資金來(lái)源，有利于其開(kāi)展環(huán)保工作。比如2011年的貴州好一多乳業(yè)股份有限公司超標(biāo)排放污水案。清鎮(zhèn)市人民法院生態(tài)保護(hù)法庭主持了調(diào)解，由原告中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)與被告好一多乳業(yè)股份有限公司達(dá)成了和解協(xié)議，被告停止排放污水，并出資10萬(wàn)元用于環(huán)境勿讓修復(fù)及監(jiān)督，由第三方貴陽(yáng)公眾環(huán)境教育中心對(duì)被告的環(huán)境修復(fù)行為進(jìn)行監(jiān)督。原告、被告以及第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)簽訂了《第三方監(jiān)督協(xié)議》。貴陽(yáng)公眾環(huán)境教育中心制定了比較詳細(xì)的監(jiān)督方案并積極開(kāi)展了監(jiān)督工作，在為期一年的監(jiān)督工作中，多次委派專家，環(huán)保志愿者到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督，并且被告在第三方的監(jiān)督之下也一直遵守環(huán)保要求，未再發(fā)生環(huán)境損害行為。[8]

在賠償義務(wù)人不能自行進(jìn)行環(huán)境修復(fù)，必須委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)境修復(fù)的情況下，由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)境修復(fù)，第三方機(jī)構(gòu)將資金具體使用情況報(bào)告給管理人，管理人也可以自行到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行檢查。由管理人出具資金使用情況報(bào)告，報(bào)送給行政監(jiān)督小組，由其進(jìn)行審核，可以要求管理人提供詳細(xì)報(bào)告或者當(dāng)面報(bào)告具體情況來(lái)進(jìn)行監(jiān)督。為了減輕管理人的報(bào)送負(fù)擔(dān)，各行政監(jiān)督主體之間要進(jìn)行監(jiān)督信息共享。最后，管理人必須建立一個(gè)專門(mén)的賠償基金會(huì)網(wǎng)站，在其官網(wǎng)上公開(kāi)發(fā)布生態(tài)環(huán)境損害賠償金的使用情況，讓公眾可以查詢到基金會(huì)的基本信息、環(huán)境修復(fù)項(xiàng)目基本信息、各種費(fèi)用的使用情況等，接受公眾的監(jiān)督。[9]鼓勵(lì)社會(huì)公眾更加廣泛地參與到生態(tài)文明和環(huán)境保護(hù)當(dāng)中，從信息渠道和法律制度等層面上鼓勵(lì)社會(huì)公眾廣泛地參與到生態(tài)文明建設(shè)當(dāng)中，從而讓社會(huì)人民群眾擁有更強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感。[10]對(duì)于那些發(fā)現(xiàn)沒(méi)有按照環(huán)境修復(fù)計(jì)劃等進(jìn)行環(huán)境修復(fù)和救濟(jì)的行為，任何公民都可以向環(huán)保行政部門(mén)進(jìn)行舉報(bào)，環(huán)保行政部門(mén)要求基金會(huì)對(duì)相關(guān)情況進(jìn)行解釋，如解釋無(wú)效，則由環(huán)保行政機(jī)關(guān)對(duì)基金會(huì)給予一定的 懲罰措施，給予舉報(bào)的人員一定的獎(jiǎng)勵(lì)措施。

四、結(jié)論

生態(tài)損害賠償資金作為環(huán)境保護(hù)事后救濟(jì)的一種方式，已經(jīng)得到了國(guó)家和政府的高度重視。當(dāng)務(wù)之急就是要規(guī)范其使用和監(jiān)管，將其真正用到環(huán)境保護(hù)和救濟(jì)上面來(lái)。從我國(guó)的實(shí)踐可以看出，最優(yōu)的辦法就是由基金會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償金進(jìn)行管理，由環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)、法院、特定第三方機(jī)構(gòu)以及公眾來(lái)進(jìn)行監(jiān)督，確保該筆資金真正做到?？顚Ｓ?。

[1]彭中遙,鄧嘉泳.論環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)的出路[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版), 2017, 11(2):27-32.

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The Use and Supervision of Ecological Environmental Damage Compensation

LI Xiaoqi

(Law School, Central South University, Changsha 410012, Hunan, China)

How to effectively supervise the use of ecological damage compensation to ensure that the funds used for ecological environment repair is one of the important problems facing China’s environmental protection work.However, the provinces of the ecological and environmental damage compensation for the use of standards are inconsistent, and some provinces of the provisions of the ecological environment damages into the treasury, used by the government to use and supervision; some provinces to establish an environmental protection account to the Pen funds to manage, by the environmental administrative organs and other supervision. But the above methods of supervision and use have shortcomings. Only in accordance with China’s national conditions, by the foundation to the management of the ecological environment damage, in accordance with certain procedures by the stakeholders to apply for the use of environmental protection administrative departments under the uni fi ed leadership of the introduction of a special thirdparty institutional supervision and public participation supervision system, can we safeguard the earmark of the ecological environment damage funds.

ecological environment damage; damage compensation; ecological environment restoration

F205

A

1673-9272(2017)03-0028-05

10.14067/j.cnki.1673-9272.2017.03.005

2017-04-24

國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)特色生態(tài)環(huán)境公益訴訟理論和制度研究”（14AFX023）。

李曉琦，碩士研究生；E-mail：756856827@qq.com。

李曉琦.生態(tài)環(huán)境損害賠償金的監(jiān)管與使用[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017, 11(3): 28-31.

[本文編校：徐保風(fēng)]