張 恒

（湖南師范大學 法學院，湖南 長沙 410006）

中日環(huán)境保護監(jiān)督管理體制比較研究

張 恒

（湖南師范大學 法學院，湖南 長沙 410006）

環(huán)境保護的監(jiān)督管理體制是環(huán)境管理的關鍵，比較中日環(huán)境保護監(jiān)督管理體制有助于深化對我國的認識并得出改進意見。中日兩國環(huán)保監(jiān)管機構的產(chǎn)生背景和發(fā)展脈絡各不相同，但進入21世紀后都有了穩(wěn)固的趨勢。日本中央環(huán)保監(jiān)管機構設置相較科學、工作任務向全球環(huán)境治理轉(zhuǎn)變，而我國中央機構設置相對冗雜，工作任務著重于國內(nèi)污染防治。日本地方公共團體對環(huán)境保護承擔整體性責任，我國環(huán)境法也有相關規(guī)定，但在實踐中落實存在問題。中央與地方的環(huán)保監(jiān)管權限劃分也應是監(jiān)管體制的內(nèi)容之一，日本中央和地方關系呈現(xiàn)出平等合作、中央不斷還權于地方的趨勢，而我國中央和地方關系則體現(xiàn)出權力逐漸集中的趨勢。對比之下，我國在機構設置上應更注重協(xié)調(diào)性與綜合性、權限分配上應更注重地方政府的主體性與能動性、配套制度建設上應強化政府整體責任、完善民主參與制度等。

中日比較；環(huán)境保護監(jiān)督管理體制；權限劃分；地方公共團體；政府責任

環(huán)境保護監(jiān)督管理體制是指國家環(huán)境保護監(jiān)督管理機構的設置，以及這些機構之間環(huán)境保護監(jiān)督管理權限的劃分。這一體制決定了一國進行環(huán)境保護的內(nèi)容與方式，是環(huán)境管理的基礎。近些年來，與世界許多國家一樣，我國在不斷嘗試改進此體制，但在取得突破的同時也產(chǎn)生了一些問題，這既因傳統(tǒng)行政體制的束縛，也有學習借鑒的原因。一直以來，我國的環(huán)境管理模式與制度主要學習借鑒以美國和德國為首的西方發(fā)達國家，但實際上，雙方之間的政治、文化和經(jīng)濟背景差異較大，很多制度引入我國后并不相容或者說本土化難度過大。而事實上，我們的鄰國日本與我國有相似的文化基礎、有地理上的便利優(yōu)勢，其在二戰(zhàn)之后依靠完善高效的環(huán)境監(jiān)管體制，在環(huán)境保護方面取得了巨大成功，我國可以更加關注其在環(huán)境保護方面所采用的體制與措施，以作參考。

日本的環(huán)境保護監(jiān)督管理體制一直處于變革與發(fā)展之中，在不同時期呈現(xiàn)出不同內(nèi)容與特點，但總體上看，日本國的優(yōu)美環(huán)境以及“環(huán)之國”的目標實現(xiàn)，這一體制都發(fā)揮出了重大作用。我國的環(huán)境保護監(jiān)督管理體制與日本有許多暗合之處，也依中日政治經(jīng)濟文化特點而有較大差異，這些差異導致了兩國環(huán)境保護或好或壞的不同結(jié)果，從實踐效果來看，我國比之為“壞”。因此，筆者選取中日這對鄰海國的環(huán)境保護監(jiān)督管理體制進行比較，試圖從這一基礎性內(nèi)容上來探索日本環(huán)境保護的成功之道以及我國可從日本學習借鑒的環(huán)保體制改革之路徑。

一、中日環(huán)境保護監(jiān)督管理機構的歷史發(fā)展與比較

（一）兩國機構的初步成型

二戰(zhàn)后，日本豎立“經(jīng)濟第一”思想，放任經(jīng)濟發(fā)展，環(huán)境問題由此而至，環(huán)境災難集中式爆發(fā)，世界著名的八大公害事件有一半就是發(fā)生在這個時期的日本。這些環(huán)境問題嚴重影響了居民生活，致使日國內(nèi)環(huán)境運動興起，民眾采用各種形式抗議政府的放任型經(jīng)濟政策，要求加強環(huán)保。[1]在此種壓力之下，日本政府開始逐步重視環(huán)境保護。

20世紀60年代以前，日本并無明確的環(huán)境保護機構，環(huán)保工作分散在政府及其內(nèi)部各部門。為了應對這種職權的不明確與分散性，1963年日本首相府建立“公害防治推進體制”，1964 年厚生省環(huán)境衛(wèi)生局設立公害課和“公害對策聯(lián)絡會議”，1965 年國會設置“產(chǎn)業(yè)公害特別委員會”，1970 年首相掛名領導“中央公害對策本部”。這一系列機構和舉措被用來臨時應對公害問題以及環(huán)境運動，但仍未改變職能分散、功能受限的問題，無法起到統(tǒng)一領導、綜合施策的作用。于是在1971 年，為從根本上解決上述問題，日本成立環(huán)境廳。

20世紀70年代初，我國經(jīng)濟發(fā)展停滯不前，舉國上下無暇關注環(huán)境問題。但實際上，由于長期的大生產(chǎn)運動，我國當時的環(huán)境狀況并不樂觀。部分中央領導人敏銳地察覺到這一問題的嚴重性，而正是由于中央領導的先見之明，我國環(huán)保機構的設置與改革逐步展開。

1972年我國派員出席聯(lián)合國人類環(huán)境會議，將正在國際上興起的環(huán)境議題帶入國內(nèi)。1974年國務院成立環(huán)境保護領導小組，我國環(huán)境監(jiān)督管理機構正式誕生。1979年第五屆全國人大常委會會議通過《環(huán)境保護法（試行）》并設專章規(guī)定了“環(huán)境保護機構和職責”，以法律的形式要求國家以及地方政府設立環(huán)境保護機構。1982年我國國家機構進行調(diào)整，國務院撤銷環(huán)境保護領導小組，將其業(yè)務并入了新建的城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部，成為該部內(nèi)設局，稱環(huán)境保護局。[2]

初步成型是指環(huán)境保護監(jiān)督管理機構具備了一定規(guī)模、一定獨立性，而日本環(huán)境廳和我國環(huán)境保護局就具備了這一條件，它們在一定程度上擺脫了從前的分散、附屬地位，具有了環(huán)境主管部門的權能。根據(jù)上文介紹，可以發(fā)現(xiàn)中日兩國機構的產(chǎn)生都是在十年間急速完成，兩國短時間內(nèi)都提高了對環(huán)境保護的重視程度。究其原因，有相似也有不同。相似點主要是兩國當時都面臨著嚴重的環(huán)境污染問題，我國參加人類環(huán)境會議的代表團歸國后就報告到，中國的城市環(huán)境污染和自然生態(tài)破壞都不比西方國家輕。而不同點則相對復雜：一是在經(jīng)濟背景上，日本正處于重振經(jīng)濟時期，工業(yè)高速發(fā)展帶來高污染，而我國社會發(fā)展幾乎停滯，落后的工農(nóng)業(yè)破壞了自然環(huán)境；二是在政治背景上，日本的環(huán)境運動促使了政府的政策變革，而我國當時的社會話語集中于文化運動，環(huán)境保護的契機是部分領導人的重視以及聯(lián)合國環(huán)境會議。[3]整體上看，日本的環(huán)保機構設置傾向于自下而上的推動，而我國則是自上而下的進行。

（二）停滯與穩(wěn)步升級

20世紀80年代，由于受世界石油危機影響，日本經(jīng)濟發(fā)展速度急劇下滑，政府重新將關注重點集中于經(jīng)濟領域，這導致此時的日本環(huán)保事業(yè)停滯不前甚至出現(xiàn)倒退，直到90年代經(jīng)濟的逐步好轉(zhuǎn)才逐漸恢復。在這段時期，日本環(huán)境廳的發(fā)展趨于穩(wěn)定、變化不大。

1988年，我國國務院將原城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部中的環(huán)境保護局獨立，成為國務院的直屬機關，同時作為國務院環(huán)境保護委員會的辦事機構，稱“國家環(huán)境保護局”。1998年，在國務院機構改革中，國家環(huán)境保護局升格為國家環(huán)境保護總局，仍為國務院直屬機構。同時，國務院環(huán)境保護委員會被撤銷，其職能由國家環(huán)境保護總局承擔。

對比之下，兩國機構發(fā)展表現(xiàn)出停滯與穩(wěn)步升級的差異，我國的改革動作更為積極，但差異背后起決定作用的仍然是兩國之經(jīng)濟基礎。這一時期，我國經(jīng)濟快速增長，但主要屬于粗放型發(fā)展模式，導致環(huán)境問題越發(fā)嚴重，我國政府不得不以提高環(huán)保部門級別加以應對。

（三）進入21世紀后的機構定型

2001年，依照《環(huán)境省設置法》，日本環(huán)境廳升格為環(huán)境省。2008年，根據(jù)第十一屆全國人大第一次會議批準的國務院機構改革方案和《國務院關于機構設置的通知》，我國組建環(huán)境保護部并不再保留環(huán)境保護總局。日本環(huán)境省由專門立法設置，我國環(huán)保部則是由非法律性質(zhì)的規(guī)范性文件設置，而實際上，日本的省級部門一般都有相應的設置法，我國的現(xiàn)有部委則主要依據(jù)國務院文件設置，這表明兩國機構設立依據(jù)效力層級上的差異，而這種差異會導致日本環(huán)境省具有法律上的長效性而我國環(huán)保部會面臨文件時效的限制或者頻繁變革的風險。但是，總體上看，在21世紀初，中日兩國中央一級的環(huán)境保護主管部門級別已達至最高，并且，這種權力的統(tǒng)一會使其在一段時期內(nèi)不會發(fā)生重大變革，部門地位將趨于穩(wěn)定。

（四）小結(jié)

中日兩國環(huán)境保護監(jiān)督管理機構的設置起點不同，歷史契機不同，但是不考慮不同國家歷史發(fā)展的必然不同步性，兩國環(huán)保機構的發(fā)展規(guī)律依然極具相似性。首先，環(huán)境問題是人類所共同面對的難題，中日兩國也不能獨善其身，無論民間力量還是政府本身，都會服從這一歷史發(fā)展要求；其次，經(jīng)濟與環(huán)境本身并非一對矛盾體，經(jīng)濟基礎是環(huán)境保護的決定者，其矛盾根源是人類利益的內(nèi)部博弈與再平衡，因此環(huán)保機構的發(fā)展不會一帆風順而受制于人類利益的不斷調(diào)整；最后，人類發(fā)展最終將受限于環(huán)境條件，當環(huán)境問題威脅人類生存與發(fā)展的可持續(xù)性時，人類對環(huán)境的應對也將達到頂峰，表面上看，中日兩國的環(huán)保機構設置已達到頂峰。

二、國家層面環(huán)境保護監(jiān)督管理體制比較分析

（一）日本環(huán)境省與我國環(huán)保部

日本環(huán)境省是日本環(huán)境保護監(jiān)督管理機構的主體，環(huán)境省的領導機構是環(huán)境大臣，下分別設有大臣官房、綜合環(huán)境政策局、地球環(huán)境局、水和大氣環(huán)境局、自然環(huán)境局、環(huán)境調(diào)查研修所和地方環(huán)境事務所七大部門，另外還有關聯(lián)的獨立行政法人、特別機構、審議會等。[4]我國環(huán)保部是環(huán)境保護的主管機關，領導為環(huán)保部部長，其內(nèi)設機關達19個，主要包括辦公、財務、政策法規(guī)、行政人事機關，環(huán)境監(jiān)察、科技標準、環(huán)境監(jiān)測、宣傳教育、國際合作、核相關機關，環(huán)評、水環(huán)境、大氣環(huán)境、土壤環(huán)境、自然保護機關，以及黨委、紀檢機關，另外還有派出機構、直屬事業(yè)單位、關聯(lián)的社會團體等。

中日兩國的政府機構設置各有其歷史傳統(tǒng)與體制要求。直觀上對比，我國環(huán)保部機構設置內(nèi)容龐大、面面具到。首先，這并非環(huán)保部一家之現(xiàn)象，我國其他部委的機構設置也有類似特點；其次，按照行政要素、環(huán)境要素的機構設置便于各部門針對性、專門化的事務處理；最后，黨委、紀委的入駐則是我黨對政府的監(jiān)督與領導。

但是兩相比較，日本仍然可以給我們以啟示：

第一，日本環(huán)境省大臣官房是環(huán)境省統(tǒng)管部門，由環(huán)境大臣直接領導，其內(nèi)設有廢棄物和再生利用對策部，可見其對廢棄物處理的重視，而我國的廢棄物管理分散在土壤環(huán)境管理司等機關以及其他部委機關。

第二，對于水、大氣、土壤三大環(huán)境要素的管理，日本主要是由水和大氣環(huán)境局負責，而我國對這三大要素的管理分散為三個司，缺乏綜合性。另外對這三大要素的保護，兩國機構間亦有差別，日本水和大氣環(huán)境局同時負責環(huán)境的保全[5]，而我國三大司的職責主要是對環(huán)境進行監(jiān)管，這又是另一層面的綜合性缺失。但要注意的是，日本的污染防治狀況已經(jīng)好轉(zhuǎn)，對這三類要素的管理與保護任務減輕，而我國這三類要素的污染仍然嚴重，有必要分別設置對應機構，而對于環(huán)境問題的綜合性，可完善機構間協(xié)調(diào)機制。

第三，專設地球環(huán)境局是我國所缺失，這表明日本不再僅僅關注國內(nèi)環(huán)境而積極參與世界環(huán)境治理，究其原因：一是日本國內(nèi)環(huán)境的好轉(zhuǎn)，全球跨界污染的增多；二是，環(huán)境保護在世界話語中比重越來越大，日本積極布局全球環(huán)保，可以推進其環(huán)保產(chǎn)業(yè)的外擴以及通過環(huán)境外交提升其國際地位。[6]

（二）部門設置與權限劃分

日本環(huán)境省是中央環(huán)境保護主管部門，而經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、國土交通省、農(nóng)林水產(chǎn)省等則是具有一定環(huán)境保護職權的分管部門。環(huán)境省主要負責制定綜合性環(huán)境政策與行政管理制度，是循環(huán)經(jīng)濟綜合法和專項法的牽頭制定單位；經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省主要負責制定有效利用資源、振興產(chǎn)業(yè)、推動循環(huán)型社會建設相關政策和行政管理；國土交通省主要負責制定與國土、交通運輸、物流相關的環(huán)境政策與行政管理；農(nóng)林水產(chǎn)省主要負責環(huán)保型農(nóng)業(yè)和畜產(chǎn)環(huán)境相關政策與行政管理。另外，有一些監(jiān)督管理工作是由不同省共同負責，如環(huán)境省和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省共同負責廢舊家電再生利用的監(jiān)督管理。[7]

我國對環(huán)境保護進行監(jiān)督管理的行政機關則主要包括：具有環(huán)境保護統(tǒng)管地位的環(huán)保部，涉及機動車船監(jiān)管、港務監(jiān)管的交通部，涉及土地保護、礦產(chǎn)資源管理的國土資源部以及其下設的對海洋進行保護的國家海洋局，涉及草原保護、農(nóng)牧業(yè)環(huán)境保護的農(nóng)業(yè)部以及其下設的負責漁業(yè)保護的漁政漁港監(jiān)督機關，涉及森林、國家公園保護的國家林業(yè)局等。另外，公安部門、建設部門、發(fā)改委、文化衛(wèi)生等部門也都涉及一定監(jiān)管權力。在這些部門中，環(huán)保部居于核心地位，而其他部門主要依照所屬環(huán)境要素分管相應事務。而在部門具體職權上，由于內(nèi)容繁雜、難以厘清，筆者不再贅述。

從體例上看，中日兩國的機構設置與權限劃分基本都可沿用統(tǒng)一監(jiān)督管理與部門分工監(jiān)督管理相結(jié)合、統(tǒng)管部門與分管部門執(zhí)法地位平等的體制。從數(shù)量上看，我國環(huán)境分管部門遠超日本，這是由于日本省級部門只有11個，而我國部級單位多達28個，這種權力部門過多的情況必然導致環(huán)境行政職能分散、權限混亂等問題，而這種情況也將使我國環(huán)保部權能的被削弱。近年來，我國簡政放權的改革深入進行，這將使部分部門被撤銷部分權力被整合。環(huán)保部在這種精簡改革的趨勢中不可能再集合所有權力，而更應關注在頂層設計方面的努力，更強調(diào)運用系統(tǒng)論的思想與方法，從職能協(xié)調(diào)、組織再造以及強化部門授權、手段配套等途徑來提高中國環(huán)境監(jiān)管的整體性、協(xié)同性。[8]

三、地方層面環(huán)境保護監(jiān)督管理體制比較分析

（一）日本地方公共團體的概念

在日本《憲法》、《地方自治法》、《環(huán)境基本法》等法律中，對日本地方權力體并無“地方政府”的表述，而都采用“地方公共團體”的概念。筆者認為有必要先厘清“地方公共團體”的概念，才好進行中日地方層面的比較。

所謂地方公共團體是以國家領域內(nèi)的一定區(qū)域為其構成基礎，以其區(qū)域內(nèi)的居民為構成人員，以增進區(qū)域內(nèi)居民福利而從事公共事務與事業(yè)為存在目的，在國家承認的范圍內(nèi)對居民等享有自治權的團體。[9]這種自治權由居民自治與團體自治兩大要素組成。居民自治是指地區(qū)居民對當?shù)厥聞盏膮⑴c和監(jiān)督，而團體自治主要是指行政管理，類似于政府行為。因此，地方公共團體與地方政府的概念并不能等同而只存在類似性質(zhì)[10]，如果采用地方政府的說法，則忽略了居民自治的內(nèi)容。

日本地方公共團體主要是指都道府縣和市町村，兩者不是上下級關系而是對等關系，其組織構成包括議會和執(zhí)行機關，不包括居民，但議會和執(zhí)行機關的首長均由居民直接選舉產(chǎn)生。這與我國地方行政體制明顯不同，這也將使兩國地方環(huán)境保護監(jiān)督管理體制產(chǎn)生巨大差別。

（二）地方環(huán)境保護監(jiān)督管理機構的設置與層級差異

1.機構設置差異

地方政府的機構設置通常會一一對應中央機構設置，日本地方公共團體也不例外。但是，在機構設置權限上，日本地方公共團體享有主導權，可以依據(jù)自身意志進行設計，因此出現(xiàn)了地方率先創(chuàng)設環(huán)保機構的情況。日本地方公共團體下設環(huán)保部門，名稱不必統(tǒng)一，有的與生活保健業(yè)務合并為生活環(huán)境部，有的單獨設為環(huán)境部或局。部(局)之下，根據(jù)業(yè)務需要，設若干課處，除此之外，其他部門也分散有一定的職權。這主要是講日本地方自治體設置環(huán)保部門具有較大自主性。

從形式上看，我國地方政府與日本一致，都是在內(nèi)部設有環(huán)保部門以及關聯(lián)部門，但實質(zhì)上存在一定差別。日本《環(huán)境基本法》第七條、第三十六條等只對地方公共團體規(guī)定了環(huán)保職責。而我國《環(huán)境保護法》第十條則規(guī)定了縣級以上地方政府環(huán)境保護主管部門的統(tǒng)一監(jiān)管職責以及其他相關部門的分管職責，并在第二章具體規(guī)定了部門責任的內(nèi)容。依法律規(guī)定的差異而看，我國更加重視環(huán)境保護的部門責任，而日本則更為重視地方公共團體這一自治體的整體責任。

2.層級差異

根據(jù)1946年《日本國憲法》、1947年《地方自治法》以及之后的一系列改革，日本地方自治體按照雙層級建立，一是基層地方自治體，包括市町村三類，二是縣級地方自治體，包括都道府縣四類，這兩級之間以及它們與中央政府之間是對等、協(xié)作關系而非上下級關系。只不過，中央政府對地方仍保留有部分干預權，縣級自治體對基層自治體也保留有一定的指導監(jiān)督權，但并不影響這種平權結(jié)構。由于這種分權體制，日本地方公共團體在地區(qū)環(huán)境事務方面不受環(huán)境省領導，團體中的環(huán)保部門也不受環(huán)境省領導，環(huán)保部門只對團體負責。但需注意的是，日本中央政府仍然可以委任部分事務給地方，此時中央與地方可視為上下級關系，環(huán)保部門亦是如此。[9]

我國的地方環(huán)境保護監(jiān)督管理機構的層級關系，則保持的是統(tǒng)一管理與分級分部門管理相結(jié)合的體制，即環(huán)境保護主管部門統(tǒng)管、有關部門分管，環(huán)保部門不僅要接受同級政府領導也要接受上級環(huán)保部門領導。值得關注的是，今年我國中央全面深化改革領導小組審議通過了《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，這將使在環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法方面，省以下環(huán)保部門不再受同級政府直接領導，這種改革幾乎與日本的分權改革方向完全相反。

（三）地方政府環(huán)境保護監(jiān)督管理權限比較

1.環(huán)境保護主管機構的權限比較

環(huán)境保護主管機構作為地方政府權力的延伸，承擔著主要環(huán)保職責。在探討中日兩國環(huán)保機構權責差異的基礎上，還可以進一步分析其所反映的權力特征與趨向。

日本地方環(huán)保機構的主要權限包括：依法制定地方環(huán)境工作的目標和對策；進行污染發(fā)生源與環(huán)境污染的關系分析指導污染源控制工作；指導新項目的環(huán)保工作（審查、技術指導）；負責環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測等。[10]我國地方環(huán)保主管機構的權限內(nèi)容則有：對本轄區(qū)的環(huán)境保護實施統(tǒng)一監(jiān)督管理；審批環(huán)境影響報告書；實施排污申報登記，依法發(fā)放排污許可證和臨時排污許可證；征收排污費和超標排污費；實施現(xiàn)場檢查、行政處罰；擬定轄區(qū)環(huán)境保護規(guī)劃；發(fā)布轄區(qū)環(huán)境狀況公報；調(diào)解處理環(huán)境污染民事賠償糾紛；組織開展轄區(qū)內(nèi)環(huán)境保護科學研究和宣傳教育工作等等。[2]

從內(nèi)容上看，我國環(huán)保主管機構的職責廣泛全面、相對繁雜；從權力設置來看，我國環(huán)保主管機構的職權傾向于行政控制與命令，而日本環(huán)保機構的職權則傾向于行政指導與服務。這些差別表明，在政府的職責定位上兩國的不同。雖然我國近年來致力于服務型政府轉(zhuǎn)型并取得一定成績，但在環(huán)保領域，我國仍然保持的是一種權威模式，這與我國的環(huán)境現(xiàn)狀有關、與我國傳統(tǒng)體制有關。而日本則逐漸重視自然保全、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及技術服務等內(nèi)容，這依靠于其良好的環(huán)境與經(jīng)濟基礎，并且，至少在環(huán)保領域，日本的民主化改革以及多元治理實踐相比我國更為成功，這也進一步削弱了其環(huán)保機構的行政控制權。

2.政府環(huán)境監(jiān)管的權責比較

日本國憲法和地方自治法規(guī)定，日本地方公共團體承擔維持地方公共秩序，保持居民及暫住者的安全、健康及福利的責任。這使公害行政和地域環(huán)境保全行政成為地方自治事務的核心，也就是說，環(huán)境保護是地方公共團體的主要事務之一，而作為地方公共團體代表的首長則承擔了環(huán)境行政的主要責任。[11]并且，這種責任擁有內(nèi)外兼?zhèn)涞谋O(jiān)督機制，內(nèi)是指日本地方公共團體的平行權力即地方議會對首長進行監(jiān)督，以及行政委員會對首長的牽制，外是指地區(qū)選民對首長選舉的影響，以及對首長執(zhí)政效果的監(jiān)督。僅有平行權力的監(jiān)督會產(chǎn)生一定局限性，加入選民監(jiān)督則直接影響了地方執(zhí)政團體的持久性。日本《地方自治法》設置了居民直接請求一章，規(guī)定了居民請求制定、修改與廢止條例權，請求監(jiān)督地方公共團體事務權，請求解散地方公共團體議會和罷免議員、首長和其他主要公務員等權利，這是居民自治內(nèi)容的體現(xiàn)。而無論居民權利的實踐效果，起碼在理論上，由于這種內(nèi)外結(jié)合、外部強勢的監(jiān)督結(jié)構，使日本地方公共團體整體必須承擔環(huán)境保護的責任，這無疑會促使其在地方環(huán)境事務上的努力。

我國環(huán)保法規(guī)定地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責，但是地方政府如何負責，沒有詳細規(guī)定。由于這種法律規(guī)定的概括性與不明確性，導致地方實踐往往有法難依、有法不依。在我國，對環(huán)保擔責的往往是部門領導而很難涉及政府領導。一是因為受到行政等級的壓制，更高級別的領導不愿為環(huán)保獻身，而環(huán)保部門往往處于弱勢地位而無奈受罰；二是因為政府政績考核缺乏環(huán)保硬指標，政府整體難以強化對環(huán)保的重視；三是公眾很難介入環(huán)保問責。日本地方有完善的選舉與監(jiān)督制度，而實際上我國地方也有完善的選舉與監(jiān)督制度。例如公眾可以通過地方人大表達意見、提出要求，但我國人大一直存在著位置虛置、形式主義問題，難以及時回應公眾。在其他渠道上，受制于我國行政系統(tǒng)的封閉性，公眾也很難獲得權利通道。這加劇了我國地方政府環(huán)保工作的失責，讓其在公眾面前只需做好表面功夫。

由于完善的地方自治制度與直接選舉制度，日本地方公共團體必須承擔起環(huán)境保護的整體性責任，地方首長是最主要的責任承擔者，而我國由于環(huán)保的弱勢地位與公眾參與的缺失，政府責任被不斷分解，政府領導人難擔其責。我國中央對此有所警覺，但不同于日本源于其地方政治內(nèi)部的這種問責機制，我國主要依靠于中央政府的強制命令或者政策變革，例如低碳減排工作，由中央政府下達了地方政府領導負全責的硬指標后就產(chǎn)生了良好效果。對于我國政府這種權力結(jié)構的特殊性，有學者建議：將各種環(huán)保指標分解至地方不同的非行政首長領導人，問責最嚴重時才可一票否決，并且要重視責任追究的公開性。[12]筆者贊成這種循序漸進地提升政府責任強度的方式，因為日本模式一時無法實現(xiàn)，只是具有一定參考性。

3.日本居民自治

居民自治是日本地方自治的內(nèi)容之一，是指作為地方公共團體主權者的居民，在接受支配的同時，享有參加地方公共團體組織與運營的權利。而這種權利具體表現(xiàn)在請求制定、修改與廢止條例，監(jiān)督地方公共團體事務，請求解散地方公共團體議會和罷免議員、首長和其他主要公務員等。地區(qū)居民的這種權利與地位，使日本地方層面的環(huán)境監(jiān)管不能缺少居民自治的內(nèi)容。環(huán)境保護的監(jiān)督管理體制本意是指行政系統(tǒng)內(nèi)部的機構設置與權限劃分，但是在這種權力的分配之前，實際上已經(jīng)對政府和公眾的權力進行了分配。相比日本居民自治，我國也存有類似的自治制度，即基層群眾自治制度，但是這一制度面臨著自治能力不足、民主意識不強、受行政干預影響較大等問題[13]，難以與環(huán)境監(jiān)管相銜接。而實際上基層群眾應當是環(huán)境保護最直接的參與者，這種基層群眾與行政監(jiān)管的分離限制了基層自治制度的功能或者說荒廢了基層群眾的能力。

所以，借鑒日本居民自治的功能，有沒有可能擴展所謂的監(jiān)督管理體制的傳統(tǒng)概念，或者說，拋開監(jiān)督管理體制的概念內(nèi)容，著重解決權力結(jié)構、公眾參與等關聯(lián)問題，這可能才是解決體制本身障礙的關鍵。黃錫生就認為：政府主導是必要的但不意味著對環(huán)境監(jiān)管權的壟斷，一些可以通過第三部門和行業(yè)性自律組織就能起到有效監(jiān)管作用的領域可以通過立法和授權的形式賦予其適當?shù)丨h(huán)境監(jiān)管權。[14]陳石明也認為，要實施政府環(huán)境管理的“權力清單”，建立獨立的民間環(huán)保團體來制約政府行為，讓公眾參與到環(huán)境政策制定與監(jiān)督的行列中來。[15]這實質(zhì)上都是想突破體制的概念，或者說權限劃分的背景不能僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，這種構想一定程度上體現(xiàn)了與日本居民自治異曲同工的意味。

四、兩國中央與地方環(huán)境行政權限的劃分與比較

有關環(huán)境保護監(jiān)督管理體制的論作，普遍局限于橫向?qū)用娑狈χ醒肱c地方之間縱向?qū)用娴挠懻摗６聦嵣?，中央與地方在環(huán)境保護方面也存在著權力的激烈交鋒，兩者的權限劃分問題也應是環(huán)境保護監(jiān)督管理體制的研究內(nèi)容之一。

基于前文分析，再比較中日兩國中央與地方環(huán)保機構的權限劃分是很難進行的，而應將這種比較放在更為廣闊的背景之下，即在地方政府或者地方公共團體的整體性概念之下，這樣才便于探究兩國環(huán)保領域權力的分配邏輯以及發(fā)展態(tài)勢。中央與地方的權限劃分主要涉及到立法權、行政權、財政權、組織權等。而在中日兩國中央與地方環(huán)境保護的權力分配以及體制發(fā)展中，主要涉及到立法與行政的內(nèi)容，筆者將只對這兩種權力進行比較分析。

（一）立法權

日本地方公共團體擁有條例制定權，由國家法律授權并不得超越其規(guī)定的范圍。但是由于環(huán)境事務的地方性與緊迫性，日本地方公共團體在環(huán)保領域的立法出現(xiàn)了突破上位法的現(xiàn)象。例如1969年東京都制定的《公害防止條例》等，規(guī)定了比國家法律更嚴格的標準，涉及到國家法律沒有規(guī)定的領域。這類立法引發(fā)了地方性條例和國家法律之間的“適應性”和“從屬性”問題。1970年“公害對策國會”召開，修訂《大氣污染防止法》和《水質(zhì)污染防止法》，認可了地方條例所涉及的超越國家法律規(guī)定范圍的內(nèi)容和比國家法律更為嚴格的條例。[11]這種違反上位法行使地方立法權的現(xiàn)象產(chǎn)生主要有兩個方面的原因：一是地方公共團體對地方環(huán)境問題最先發(fā)現(xiàn)、最先處理、最有發(fā)言權，國家立法難免出現(xiàn)滯后，地方先行立法具有了合理性；二是日本憲法和地方自治法規(guī)定了地方公共團體高度的自治權，雖然地方立法應遵守國家法律，但是依據(jù)地方自治的精神，日本地方公共團體有掙脫國家法律束縛的權力，其先行立法也具有了一定的合法性。

2015年我國《立法法》修改了有關地方立法的規(guī)定，其條文是：設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)。這在一定程度上反映了我國地方環(huán)保對立法權訴求的實現(xiàn)，緩解了地方政府和環(huán)保部門環(huán)境事務無法可依或者有法難依的問題。但是與日本地方立法創(chuàng)新不同的是，受到傳統(tǒng)的中央集權以及片面的單一制國家理論的影響，我國習慣于將地方立法看作是中央立法的自然延伸，或者說只是把地方立法當作是中央立法的無足輕重的“拾遺補缺”。即使地方權力體有了部分立法權限，但是在地方已有的環(huán)境立法中，重復中央立法內(nèi)容、體例和結(jié)構貪大求全、地方特色萎縮等問題十分嚴重。[16]而以上正是地方立法的另一重大問題，這將導致立法與地方實際情況的不相容，環(huán)保部門的執(zhí)法依然不能有效展開。

事實上，我國在地方的立法實踐中，突破上位法的案例并不少見，有的效果良好，有的甚至還推動了國家層面的立法，可以說我國地方具備一定先行先試的立法空間。當然，我國不可能像日本一樣出現(xiàn)大量地方先行立法，但隨著《立法法》的修改，我國地方應當兼具穩(wěn)定性與靈活性，有更大的勇氣去承擔環(huán)境保護的責任、因地制宜地制定地方性法律并更加尊重當?shù)鼐用竦囊庖娕c選擇。[17]

（二）行政權

二戰(zhàn)后，日本一直致力于權力分配改革，尤其是在九十年代出臺了一系列地方分權法案，確立了現(xiàn)在的中央與地方權限關系。這些法案可以統(tǒng)稱為地方分權一攬子法，對中央與地方的行政關系主要有以下調(diào)整：中央政府主要承擔國際以及國內(nèi)統(tǒng)一性事務，而有關居民日常方面的行政事務則盡量由地方公共團體承擔；將地方公共團體的事務重新調(diào)整為“自治事務”和“法定委托事務”；重新審視中央政府的干預，具體規(guī)定了干預的基本原則、模式和程序等內(nèi)容；將中央政府的權限轉(zhuǎn)移到都道府縣，同時將都道府縣的權限下放給市町村；擴大地方財權等。[9]以上調(diào)整也都輻射到環(huán)保領域，從整體上看，這些改革都體現(xiàn)出日本中央對地方的放權趨勢。

相比之下，我國近幾年的改革則與日本體現(xiàn)出完全不同的發(fā)展路徑。比如設立環(huán)保督察中心，加強對地方環(huán)境事務的監(jiān)管；比如省以下環(huán)保部門環(huán)境執(zhí)法的垂直管理體制改革，進一步集中地方環(huán)境職權；比如最新“河長制”文件，將河流管理的統(tǒng)領權向更高級別領導集中；再比如環(huán)保約談、環(huán)保巡視、環(huán)保風暴等。這都體現(xiàn)出在環(huán)保領域中央政府對地方環(huán)境保護事務控制權的強化，反映出我國環(huán)保領域的集權化傾向，與日本的變革相比，可謂完全相反?？赡苡腥藭劦饺毡驹O立地方環(huán)境事務所也是一種集權體現(xiàn)，但不同于我國環(huán)保督察中心所面臨的地位、執(zhí)法權等問題，日本地方環(huán)境事務所與地方公共團體沒有上下級領導關系而主要是指導地方環(huán)保事務以及處理跨界環(huán)境問題，并不反應一種強烈的集權化傾向。

對于我國環(huán)保領域的集權化傾向，其首先根源于我國權威型的環(huán)境管理體制，中央政府必須依靠自身權威來監(jiān)督地方政府，這一方面是因為中央政府對地方政府的不信任，另一方面則是因為地方政府在環(huán)境保護工作中的經(jīng)常性失敗。其次，這一傾向受限于我國單一的環(huán)境監(jiān)管模式，缺乏民主參與使環(huán)保領域陷于內(nèi)部爭權奪利的漩渦，政府事實上地不斷集權與表面上的鼓勵公眾參與是一種悖論，這無疑是相互矛盾的。[18]最后，與日本相比，則是由于我國的環(huán)境狀況現(xiàn)階段以污染防治為主，而日本則轉(zhuǎn)向自然保全，地方環(huán)境保護的壓力小于我國。集權與分權是大國治理的必有矛盾，但是環(huán)境問題并非行政體制內(nèi)不斷的權力集中就可以解決，我們應跳出傳統(tǒng)的集權與分權的范式思維。[19]以日本經(jīng)驗，我國應重點突破這種封閉的環(huán)境監(jiān)管體制，一是要將環(huán)保工作遠離權力斗爭，破除地方保護主義，合理配置環(huán)保職權，二是要使地方居民真正有權利、有途徑參與環(huán)境監(jiān)管，居民參與才是破解地方環(huán)保難題的關鍵之一。

五、結(jié)論

通過中日對比，日本似乎給出了環(huán)境保護監(jiān)督管理體制的理想類型，但是畢竟兩國所處的社會發(fā)展環(huán)境和自然生態(tài)環(huán)境不同，我們?nèi)詰又匾暤氖橇⒆阌诒就恋睦碚摵蛯嵺`資源。不過，日本環(huán)境保護監(jiān)督管理體制所體現(xiàn)的切合世界發(fā)展潮流、符合時代精神的內(nèi)容依然值得我們學習，可以說是給了我國一些理想化的啟示：第一，局限于監(jiān)管體制的傳統(tǒng)概念討論監(jiān)管體制，無法避免其固有的矛盾，我們應跳出其概念范圍，在革新其內(nèi)部結(jié)構的同時也應尋找外部的解決辦法。第二，中央政府應在頂層設計上更加努力，更加重視機構設置的整體性、系統(tǒng)性以及權力分配的綜合性、協(xié)調(diào)性，要真正地將環(huán)保部放置于環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)領地位。第三，我國地方政府應承擔更多的環(huán)境保護責任，特別是首長負責制或者說政府的整體性責任應當落到實處。第四，中央與地方之間，應更強調(diào)對決策權的提升而減少對實施權的干預，中央政府應更關注跨界環(huán)境問題以及國際環(huán)境問題，地方則應基于其主體性、區(qū)域性特點展開環(huán)保工作。第五，雖然環(huán)境保護監(jiān)管體制本身不具有民主參與的內(nèi)容，但是民主參與仍然是其良好運行的基礎，以政府的一己之力無法完成環(huán)境保護的任務，國家應落實公眾對政府的監(jiān)督權和環(huán)境事務參與權。

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A Comparative Study of the Supervision and Management System of Environmental Protection of China and That of Japan

ZHANG Heng
(College of Law Science, Hunan Normal University, Changsha 410006, Hunan, China)

The supervision and management system of environmental protection is the key to environmental management and the comparison of the supervision and management system of environmental protection between China and Japan will help to deepen the understanding of the supervision and management system of environmental protection in our country and obtain the suggestions for improvement. The establishment background and the development path of the environmental protection regulators in China and Japan are quite different, but both of which have a stable trend in development since the 21stcentury. The establishment of the central environmental protection regulator in Japan is relatively scienti fi c and its work task is changing to the global environmental governance, while the central environmental protection regulator in China is relatively miscellaneous and our work task focuses on domestic pollution prevention. The local public groups in Japan assume the overall responsibility for environmental protection and the environmental law of China also has relevant provisions, but there are problems in the practical implementation. The division of environmental supervision power between central government and local government should also be one of the contents of supervision and management system. In Japan, the relation of the central government and local government presents a trend of equal cooperation and central government’s continuous return of power to the local government, while the relation of the central government and local government in China presents a trend of concentration of power. In contrast, China should pay more attention to the coordination and comprehensiveness in organization establishment, the local government’s subjectivity and activity in division of power and the strengthening of the overall responsibility of government and the improvement of the system of democratic participation in supporting system construction.

comparison between China and Japan; supervision and management system of environmental protection;division of power; local public group; government responsibility

F205

A

1673-9272(2017)03-0014-07

10.14067/j.cnki.1673-9272.2017.03.003

2017-05-22

國家社科基金項目“區(qū)域環(huán)境保護府際協(xié)作法律機制研究”（16BFX135）；湖南師范大學生態(tài)文明研究院開放基金項目“生態(tài)文明建設法治保障評價指標體系研究”（20151211）。

張 恒，碩士研究生；E-mail：1225006387@qq.com。

張 恒.中日環(huán)境保護監(jiān)督管理體制比較研究[J].中南林業(yè)科技大學學報（社會科學版），2017, 11(3): 14-20, 97.

[本文編校：徐保風]