張明吉 侯志遠(yuǎn) 錢 熠 郭敏璐 王泳儀 王 偉 嚴(yán) 非

復(fù)旦大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院 衛(wèi)生部衛(wèi)生技術(shù)評估重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 國民健康社會風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警協(xié)同創(chuàng)新中心 上海 200032

·專題研究·

中國全球健康相關(guān)非政府組織的發(fā)展策略淺析

張明吉*侯志遠(yuǎn) 錢 熠 郭敏璐 王泳儀 王 偉 嚴(yán) 非

復(fù)旦大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院 衛(wèi)生部衛(wèi)生技術(shù)評估重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 國民健康社會風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警協(xié)同創(chuàng)新中心 上海 200032

國際非政府組織在全球健康治理中發(fā)揮了重要作用，也是各國發(fā)揮國際影響力的重要渠道，但中國非政府組織目前參與全球健康治理甚少。本文旨在分析中國非政府組織發(fā)展的社會政策環(huán)境、健康類非政府組織的發(fā)展現(xiàn)狀并借鑒國外新興的全球健康相關(guān)非政府組織的經(jīng)驗(yàn)，為中國扶持非政府組織參與全球健康治理提供策略建議。本文發(fā)現(xiàn)，中國參與全球健康治理有較好國際機(jī)遇；國內(nèi)社會組織發(fā)展環(huán)境趨勢向好，但具有依附行政體系、政策定向發(fā)展等特點(diǎn)。因?yàn)閷I(yè)性、公共服務(wù)屬性以及與公共治理相關(guān)性小，非政府組織參與全球健康可以得到政府的全力支持。健康類非政府組織數(shù)量較少、基礎(chǔ)較差、參與國際合作少。不同類型健康類社會組織各有長短，國際經(jīng)驗(yàn)提示新興機(jī)構(gòu)主要依靠政府力量扶持非政府組織參與全球健康。建議我國政府采取“重點(diǎn)扶持，整體改善”的策略，制定中國全球健康發(fā)展戰(zhàn)略，以政府附屬與社會精英創(chuàng)辦的大型非營利機(jī)構(gòu)為重點(diǎn)扶持對象，引導(dǎo)和資助健康類非營利機(jī)構(gòu)走向國際舞臺。

全球健康； 非政府組織； 發(fā)展策略

非政府組織(Non-government organization, NGO)是由非政府的民間力量舉辦的，具有非營利屬性的社會組織，一般也稱為非營利組織；在我國，政策上統(tǒng)稱“社會組織”。非政府組織以互利利他、志愿參與為核心價(jià)值觀，是公共事務(wù)的重要參與者。全球健康是以促進(jìn)人類健康和健康公平性為首要任務(wù)的，研究、實(shí)踐相結(jié)合的社會領(lǐng)域；它注重國際間的疾病和健康影響因素及其解決方法，包含衛(wèi)生部門內(nèi)外多學(xué)科的合作，是人群健康和個體醫(yī)療方法的綜合。[1]在全球健康領(lǐng)域，活躍著眾多非政府組織，其影響日益增強(qiáng)，與世界衛(wèi)生組織等國際政府間組織一起構(gòu)成了全球健康的服務(wù)提供和治理體系，實(shí)現(xiàn)了傳播優(yōu)秀衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)驗(yàn)、配置全球健康資源、幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展衛(wèi)生服務(wù)能力、促進(jìn)全球范圍健康問題傳播的功能。

因此，發(fā)達(dá)國家非常重視本國非政府組織的國際化發(fā)展，并將之作為發(fā)揮國家全球影響力的重要方式。美國政府已將非政府組織國際化作為其國家海外戰(zhàn)略的一個有機(jī)組成部分。[2]2012年全球慈善和匯兌指數(shù)報(bào)告顯示：2010年度美國民間的海外援助總量高達(dá)390億美元，已超過了官方發(fā)展援助303.5億美元的總額[2]。

傳統(tǒng)上，中國參與國際衛(wèi)生的方式主要是援外醫(yī)療。從1960年代開始的50多年間，中國僅在非洲就援助了40多個國家。[3]援外醫(yī)療以政治號召和行政任務(wù)的性質(zhì)在行政體系內(nèi)進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)作，主要是一種政府行為。此外，衛(wèi)生專業(yè)機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)參與全球健康較為積極。2013年，國內(nèi)10所高校發(fā)起成立了“中國全球健康大學(xué)聯(lián)盟”。 2014年，清華大學(xué)啟動我國首個國際公共衛(wèi)生碩士項(xiàng)目，為發(fā)展中國家培訓(xùn)全球健康領(lǐng)導(dǎo)人。[4]2015年，中國全球衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)成立，參與者以衛(wèi)生專業(yè)機(jī)構(gòu)與高校為主。這些高校及其附屬機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目積極開展網(wǎng)絡(luò)化合作，培養(yǎng)全球健康的研究人才。

2014年埃博拉疫情爆發(fā)期間，中國開展了經(jīng)濟(jì)援助、衛(wèi)生服務(wù)援助以及糧食援助。[5]其中衛(wèi)生服務(wù)援助主要通過疾病預(yù)防控制中心、公立醫(yī)院等事業(yè)單位；經(jīng)濟(jì)援助由政府進(jìn)行；糧食援助是扶貧基金會與聯(lián)合國世界糧食計(jì)劃署一道發(fā)起的援助埃博拉疫區(qū)食品援助項(xiàng)目。[6]

然而，中國非政府組織參與全球健康治理較少。埃博拉事件中，已有資料僅發(fā)現(xiàn)南南國際慈善金基金會組織了援非慈善捐助活動。[7]2014年與世衛(wèi)組織有正式合作關(guān)系的190家非政府組織中[8]，沒有來自中國的機(jī)構(gòu)。這與中國的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和國際地位都是不相稱的。當(dāng)前，中國“一帶一路”等新的外交形勢積極鋪開，非政府組織參與全球健康治理正是擴(kuò)大中國全球軟實(shí)力的良好渠道。

因此，如何支持中國的非政府組織參與全球健康治理成為決策者需要重視的問題。本文試圖分析中國社會組織發(fā)展的社會與政策環(huán)境、健康類非政府組織的發(fā)展水平，并借鑒國際非政府組織的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，提出中國扶持非政府組織參與全球健康的政策建議。

1 資料與方法

本文的資料和分析論據(jù)來源于以下幾個方面。首先，在中國知網(wǎng)與web of science上搜索與“中國”、“全球健康(或全球衛(wèi)生)”、“非政府組織”有關(guān)的中英文文獻(xiàn)，以及“醫(yī)療”或 “衛(wèi)生”與“非政府組織”(以及非營利組織、公益組織、社會組織等可替代概念)有關(guān)的中文文獻(xiàn)，根據(jù)本文的主題對這些文獻(xiàn)進(jìn)行提煉總結(jié)。其次，對健康類非政府組織的業(yè)內(nèi)人士進(jìn)行訪談，了解國內(nèi)健康類非政府組織的發(fā)展情況。第三，根據(jù)文獻(xiàn)獲得的機(jī)構(gòu)信息，查閱某些相關(guān)機(jī)構(gòu)的官網(wǎng)并在互聯(lián)網(wǎng)搜索與其相關(guān)的信息。第四，全球健康相關(guān)國際非政府組織的資料來源于中英政府全球健康支持項(xiàng)目(China-UK Global Health Support Program，GHSP)OP3子課題。

2 結(jié)果

中國非政府組織參與全球健康取決于以下幾個方面：全球健康的機(jī)遇、國內(nèi)社會組織發(fā)展的社會和政策環(huán)境、健康類社會組織的發(fā)展水平。

2.1 中國在全球健康中的機(jī)遇

與國際健康的定義不同，全球健康不僅是發(fā)達(dá)國家對中低收入國家衛(wèi)生問題的援助，還關(guān)注如肥胖、慢性病、老齡化等發(fā)達(dá)國家與中低收入國家共同面臨的健康問題。因此全球健康給予了發(fā)展中國家更多發(fā)揮國際影響力的空間。系統(tǒng)綜述發(fā)現(xiàn)，包括中國在內(nèi)的金磚五國在全球健康領(lǐng)域已是地區(qū)動員者，但還不是議題領(lǐng)導(dǎo)者和地區(qū)組織者[9]；還有很大的空間發(fā)揮更加成熟的作用。在全球健康治理結(jié)構(gòu)中，非政府組織與國家政府都是重要參與者[10]。目前，全球健康已經(jīng)開始初步形成大國、國際政府間組織和大型非政府組織主導(dǎo)的治理體系，中國依然有機(jī)會參與其中。因此，這些都構(gòu)成了中國非政府組織參與全球健康的機(jī)遇。

2.2 中國非政府組織發(fā)展的社會環(huán)境

支持性的社會經(jīng)濟(jì)狀況和開明的法律政策是社會組織發(fā)展的前提，而發(fā)展成熟的社會組織才更有能力參與全球健康。

2.2.1 總體社會環(huán)境

積極的一面首先是我國市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)初步成熟，提供了社會組織發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。其次，社會多元化、公共服務(wù)精細(xì)化，政府會將更多公共服務(wù)交給社會組織來提供，政府與公民社會的互動合作也在加強(qiáng)[11, 12]。最后，有關(guān)支持社會組織發(fā)展的政策法規(guī)將增多。2016年3月《中華人民共和國慈善法》也已正式出臺。

不足之處首先在于投入非政府組織的專業(yè)人員、志愿者和社會捐贈都還較少[13]，導(dǎo)致非政府組織資源不足、缺乏專業(yè)人才，限制了國際化發(fā)展的能力。其次，不同地方的社會組織發(fā)展水平不同，東部地區(qū)發(fā)展較好[13]。最后，衛(wèi)生領(lǐng)域的政策法律對非營利事業(yè)發(fā)展依然存在阻礙，如艾滋病高危人群干預(yù)、醫(yī)生在異地提供公益性醫(yī)療援助等方面[14, 15]。

2.2.2 歷史階段與政策特點(diǎn)

中國非政府組織的發(fā)展大致可概括為改革開放前、改革開放至1990年代、21世紀(jì)三個發(fā)展階段。改革開放前，受到管理主體一元化的控制，社會組織發(fā)展相當(dāng)困難[11]。當(dāng)時(shí)只有高度行政化的工青婦、文聯(lián)、工商聯(lián)、科協(xié)等群眾團(tuán)體和少量獨(dú)立的社會組織。改革開放后，社會組織得到了一定發(fā)展，但1990年前后幾年由于政治形勢的原因，國家對社會團(tuán)體進(jìn)行了多次整頓[11]。1998年，國務(wù)院出臺了《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(簡稱《條例》)，規(guī)范了社會組織的成立和發(fā)展。該條例對社會組織的政策環(huán)境有較大影響，形成了如下特點(diǎn)：

(1)依附于行政體系。根據(jù)《條例》，我國社會團(tuán)體登記制度一個關(guān)鍵要求是必須有黨政機(jī)關(guān)或事業(yè)單位(以下將兩者合稱為“體制內(nèi)力量”)同意作為社會組織的業(yè)務(wù)主管單位。業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)管理社會組織的業(yè)務(wù)開展，民政部門負(fù)責(zé)年度檢查、登記管理等一般性的管理工作。這被稱為“雙重管理體制”。雙重管理體制造成了體制內(nèi)力量對社會組織有強(qiáng)大的影響力[11]。具體表現(xiàn)為事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)任命社會組織的負(fù)責(zé)人，社會組織或者在資源上依賴單位，或者成為單位某些業(yè)務(wù)的具體執(zhí)行者，類似下屬機(jī)構(gòu)。而且，很多非政府組織是從政府附屬的職能部門轉(zhuǎn)變過來，甚至依然保持體制內(nèi)身份，由黨政群團(tuán)機(jī)構(gòu)舉辦，如慈善總會、紅十字會。其次，由于社會經(jīng)濟(jì)尚未足夠發(fā)達(dá)，社會組織的資金來源有限，財(cái)政資助是目前社會組織經(jīng)費(fèi)來源的主要渠道[16]。因此，社會組織目前在身份上、管理上和資源上都形成了對體制的依賴[17]。

(2)缺乏競爭?！稐l例》規(guī)定，如果在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團(tuán)體，那么新的社會組織就沒有必要成立。這實(shí)際上規(guī)定了行政區(qū)域內(nèi)的社會組織是壟斷性的，因此也缺少區(qū)域內(nèi)或跨區(qū)域的競爭，導(dǎo)致社會組織難以在競爭中壯大。這也導(dǎo)致各地的社會組織的同構(gòu)重復(fù)，產(chǎn)生了大量的小規(guī)模重復(fù)的機(jī)構(gòu)。由于缺乏制度革新，以上兩個特點(diǎn)在當(dāng)前依然存在。進(jìn)入新世紀(jì)后，尤其是2006年黨的十六屆六中全會《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》出臺后，社會組織得到迅猛發(fā)展。登記注冊的社會組織，2007年末為38.69萬家，比1999年增長了171%。[18]2014年社會組織共有60.6萬個，比上年增長10.8%[19]，比2007年增長了56.6%。

然而，中央在鼓勵社會組織發(fā)展的同時(shí)也要保證社會穩(wěn)定和社會發(fā)展可控性等政治目標(biāo)，并避免公共治理結(jié)構(gòu)的急劇變化。因此中央政策對如何發(fā)展社會組織缺乏明確的支持性頂層設(shè)計(jì)。這導(dǎo)致地方政府為了平衡多重政治目標(biāo)，盡量避免制度創(chuàng)新的政治風(fēng)險(xiǎn)而以溫和的方式做出現(xiàn)有政策的微調(diào)，導(dǎo)致社會組織依然難以全面發(fā)展。這種多重政治目標(biāo)下的行政權(quán)力下放方式被學(xué)者稱之為模糊發(fā)包[20]。模糊發(fā)包之下社會組織的發(fā)展是政策引導(dǎo)下的定向發(fā)展，有如下特點(diǎn)：一是作為補(bǔ)充性的公共服務(wù)提供者。在模糊發(fā)包之下，地方政府的改革思路基本是將政府作為公共服務(wù)購買者，社會組織作為公共服務(wù)的提供者，從而將社會組織置于行政管理體系之內(nèi)。于是，社會組織成為了事業(yè)單位之外的，承接政府購買項(xiàng)目的補(bǔ)充性公共服務(wù)提供者。這也意味著社會組織在資源、工作和管理上都更靠近政府而不是社會大眾，從而高度嵌入于地方行政網(wǎng)絡(luò)[20]，非政府組織或許會因此失去自身獨(dú)立性和公眾屬性[21]。當(dāng)然，衛(wèi)生服務(wù)作為公共服務(wù)的一種，與民意、公共治理相關(guān)性小，符合政府的引導(dǎo)方向。二是有選擇的重點(diǎn)發(fā)展。政府避開民意表達(dá)、公共治理參與等敏感方面的社會組織發(fā)展，而樂于向社會組織購買公共服務(wù)。因此，近年來重點(diǎn)扶持的非政府組織集中在專業(yè)服務(wù)、民生服務(wù)、學(xué)術(shù)研究和行業(yè)自治方面。政府購買公共服務(wù)的范圍“逐步拓向教育、衛(wèi)生、文化等部分公共領(lǐng)域?！盵22]因此，健康恰好是得到政策扶持的，可以避免政治敏感性的領(lǐng)域。

2.3 中國健康類社會組織的發(fā)展水平

總體上，健康類社會組織發(fā)展還在初級階段，基礎(chǔ)較差。根據(jù)民政部2014年統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)，健康類社會團(tuán)體10 060個，占社會團(tuán)體的3.2%，數(shù)量比例在14類各領(lǐng)域社會團(tuán)體中為倒數(shù)第五位[19]。不同類別的社會組織其發(fā)展水平和能力都有所不同，因此作分類分析[11]：政府附屬的社會組織、社會精英創(chuàng)辦的社會組織、民間草根組織，以及中外合作的社會組織。

2.3.1 政府附屬的社會組織

政府附屬社會組織可再細(xì)分為：專門的健康類機(jī)構(gòu)、非健康類的機(jī)構(gòu)、專業(yè)協(xié)會和學(xué)術(shù)團(tuán)體。

第一，專門的健康類機(jī)構(gòu)，是指主要專注健康領(lǐng)域的非營利機(jī)構(gòu)。歷史比較久的如中國紅十字會，長期開展無償獻(xiàn)血、艾滋病預(yù)防與關(guān)愛項(xiàng)目。新近成立的有中國醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展基金會，由部分離退休老同志和醫(yī)藥衛(wèi)生專家發(fā)起，在衛(wèi)生相關(guān)各部委支持下成立。類似的基金會為數(shù)不少，如中國癌癥基金會、吳階平醫(yī)學(xué)基金等，都是由體制內(nèi)具備一定志愿精神的精英人士創(chuàng)辦，并得到了政府力量的支持。

第二，非健康類機(jī)構(gòu)也可能有疾病救助相關(guān)的項(xiàng)目。中國扶貧基金會是由國務(wù)院扶貧辦主管的全國性扶貧公益組織，改善健康條件屬于其四大業(yè)務(wù)領(lǐng)域之一。湖南省福利彩票公益基金投入塵肺等重大疾病的公益救助項(xiàng)目[23]，其主要方式是向湖南省100名塵肺病患者發(fā)放救助金。此外還有中國社會福利基金會的先心病兒童救助“童愛計(jì)劃”；中華慈善總會設(shè)立為民大病救助基金給予大病患者家庭經(jīng)濟(jì)資助等。這些政府附屬基金會具有較大的規(guī)模，以大病患者經(jīng)濟(jì)救助為主，主要依靠行政體系篩選救助對象，發(fā)揮了疾病救助、紓困解難的作用，然而手段比較單一，機(jī)構(gòu)活力不足。

第三，專業(yè)協(xié)會和學(xué)術(shù)團(tuán)體。醫(yī)療衛(wèi)生相關(guān)的協(xié)會和學(xué)術(shù)團(tuán)體數(shù)量較多，如中華醫(yī)學(xué)會、中華醫(yī)師協(xié)會、中華預(yù)防醫(yī)學(xué)會等。他們有類似行政體系的組織架構(gòu)，在各地按行政層級設(shè)立分支；主要起到業(yè)內(nèi)交流、開展學(xué)術(shù)活動、推動醫(yī)療技術(shù)發(fā)展和行業(yè)自律的功能。

以上這些政府附屬的非營利組織，一方面與行政體系關(guān)系密切，能得到政府的支持，使其社會資源和資金比較豐富，能夠造成較大影響力，并支持機(jī)構(gòu)長期發(fā)展。另一方面，較為封閉，缺乏透明度、社會監(jiān)督，具有一定行政權(quán)力而可能產(chǎn)生權(quán)力尋租和腐敗行為。近年來，部分學(xué)(協(xié))會的商業(yè)賄賂也成為了社會關(guān)注點(diǎn)，降低了政府附屬社會組織的信任度。另外，因?yàn)閷w制內(nèi)資源的依賴，也造成了這些機(jī)構(gòu)效率較低、活力不夠，項(xiàng)目開展方式比較單一。有些協(xié)會局限于本行業(yè)，缺乏廣泛的社會影響力。

2.3.2 社會精英創(chuàng)辦的社會組織

社會精英創(chuàng)辦的社會組織與上述依附于行政體系的社會組織有所區(qū)別，下面以案例來說明這類組織的特點(diǎn)。嫣然天使基金于2006年由較高知名度的娛樂明星發(fā)起，是掛靠在中國紅十字會下的公募性質(zhì)的專項(xiàng)公益基金，主要為唇腭裂患兒提供醫(yī)療服務(wù)支持、家庭支持和經(jīng)濟(jì)資助。通過發(fā)起人的社會倡導(dǎo)和宣傳，該基金得到了大量社會捐贈。據(jù)該基金官網(wǎng)的審計(jì)報(bào)告，2012年接受捐贈收入總額超過5 600萬元。該基金在管理上和項(xiàng)目運(yùn)作上都比較規(guī)范，且資源比較充足，具有全國影響力。很多非衛(wèi)生行業(yè)精英創(chuàng)辦的助醫(yī)類社會組織難在尋找醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)開展合作，共同提供疾病救助。也是為了彌補(bǔ)這方面的不足，該基金組建了嫣然天使兒童醫(yī)院，進(jìn)入專業(yè)醫(yī)療領(lǐng)域提供公益性醫(yī)療服務(wù)。

北京陽光宜生咨詢服務(wù)中心，在2007年由職業(yè)醫(yī)生在北京發(fā)起，也得到了衛(wèi)生行政部門的支持。它從事于志愿醫(yī)生網(wǎng)絡(luò)平臺的建設(shè)，招募職業(yè)志愿醫(yī)生，為醫(yī)療資源匱乏地區(qū)和醫(yī)療服務(wù)可及性差的人群提供醫(yī)療服務(wù)及技術(shù)支持[24]。曾經(jīng)一度具有多個地區(qū)的影響力。但由于資金籌集困難、項(xiàng)目定位面臨政策挑戰(zhàn)，以及領(lǐng)導(dǎo)層忙于醫(yī)療本職工作等原因最終結(jié)束運(yùn)作。該案例說明新生的健康類非營利組織成長是非常困難的，對管理、人員、資源都有較高的要求。

因此，社會精英創(chuàng)辦的社會組織優(yōu)點(diǎn)是創(chuàng)辦人自身的社會資源比較豐富，能讓社會組織有較高的發(fā)展平臺；而且善于獲得體制內(nèi)力量的支持，能夠具備較大影響力。但是總體上一些非衛(wèi)生行業(yè)人士創(chuàng)辦的社會組織同衛(wèi)生行業(yè)合作不足；而衛(wèi)生專業(yè)人士創(chuàng)辦的社會組織專注于醫(yī)療衛(wèi)生業(yè)務(wù)，管理和籌資水平不高，在社會上宣傳相對較少。

2.3.3 民間草根組織

民間草根組織是普通公民發(fā)起的社會組織，與政府很少或沒有合作[25]，且其中包含了很多沒有合法注冊的公益組織。由于發(fā)起人本身影響力和資源有限，草根組織規(guī)模較小、人員缺乏，發(fā)展比較局限，甚至生命周期較短。

以艾滋病孤兒救助為例。我國政府于2003年底出臺了“四免一關(guān)懷”政策，并通過向撫養(yǎng)孤兒的家庭提供資助、建立兒童之家等方式來救助艾滋病孤兒。但是早在政府出臺救助政策之前，民間就有草根組織應(yīng)對艾滋孤兒的問題。河南“關(guān)愛之家”就是由艾滋感染者自發(fā)籌資設(shè)立的艾滋孤兒撫養(yǎng)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)一時(shí)也獲得了社會和媒體關(guān)注，獲得了一定數(shù)量的善款。但發(fā)起人本身水平有限、管理不當(dāng)，加上沒有與當(dāng)?shù)卣_(dá)成共識，甚至沒有合法注冊。最終，該組織于2003年被勒令關(guān)閉，機(jī)構(gòu)內(nèi)艾滋孤兒轉(zhuǎn)移到政府舉辦的福利院[26]。

當(dāng)然，也有民間草根組織逐漸發(fā)展成熟的案例。如瓷娃娃罕見病關(guān)愛中心，在2008年由成骨不全癥患者通過網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)起，在北京正式注冊。該組織通過有效的宣傳、倡導(dǎo)獲得了全國罕見病患者及家庭的支持，規(guī)模得到擴(kuò)大，并通過雜志、畫展、報(bào)告等方式提升社會影響力。2009年機(jī)構(gòu)更名、轉(zhuǎn)型，并在中國社會福利教育基金會名下正式設(shè)立“瓷娃娃罕見病關(guān)愛基金”。2010年，民政部將罕見病納入慈善救助制度。由此也可見，草根組織如果有社會和體制內(nèi)力量的大力支持，則會有較大發(fā)展。但是，該機(jī)構(gòu)大多在民政系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行合作和資源整合，與醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)如罕見病防治醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作較少[27]。這也說明當(dāng)前衛(wèi)生服務(wù)相關(guān)的非政府組織與醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)之間有一定的行業(yè)壁壘。

草根組織的優(yōu)點(diǎn)是對社會需求反應(yīng)迅速，救助方式靈活，能夠整合社會志愿資源，能夠關(guān)注邊緣人群。缺點(diǎn)是大量草根組織管理不規(guī)范，缺乏資源整合和外部治理能力，缺乏合法的身份，甚至被政府取締。當(dāng)然，有些草根組織若能吸引社會關(guān)注，得到體制內(nèi)力量的支持，則可匯聚資源、提升發(fā)展層次。

2.3.4 中外合作的社會組織

一些國際非政府組織和基金會支持中國非政府組織的發(fā)展，設(shè)立了如中國紅十字會瑪麗斯特普國際組織中國代表處、無國界醫(yī)生廣州代表處、英國救助兒童會中國項(xiàng)目等[24]。中國同蓋茨基金會合作，在多個城市扶持社會組織參與艾滋病防控，2008年南京市就有17個民間組織得到項(xiàng)目資助[28]。

這些中外合作的組織優(yōu)點(diǎn)是能得到國際組織帶來的資源，提升項(xiàng)目管理水平；同時(shí)促進(jìn)中國本土健康類非政府組織和項(xiàng)目的成長。缺點(diǎn)是，國際援助力量畢竟是外在的、短暫的，隨著中國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和國力的提高，能夠獲得的國際援助會繼續(xù)減少。而且本土組織與國外合作也面臨一些政策上的困境，無法作為中國健康類社會組織發(fā)展的主要推動力。2014年，全國60多萬的社會組織中，涉外的和國際性的社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位一共才520家[19]，有國際合作的健康類組織數(shù)量更少(表1)。

表1 健康類社會組織的分類

2.4 健康類社會組織的SWOT分析

基于前文對中國健康類社會組織發(fā)展水平的分析，通過SWOT方法對中國社會組織的社會與政策環(huán)境、健康類非政府組織的發(fā)展水平進(jìn)行總結(jié)，有助于全局性地了解國內(nèi)環(huán)境是否有利于非政府組織參與全球健康，哪種非政府組織更有能力參與其中(表2)。

表2 健康類社會組織參與全球健康的SWOT分析

從外部環(huán)境來看，機(jī)遇在于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢態(tài)較好，政策法律日漸完善，衛(wèi)生服務(wù)屬于政策認(rèn)可的社會組織發(fā)展領(lǐng)域。挑戰(zhàn)則更為具體而明顯，如雙重管理依然約束了非政府組織的自由發(fā)展；政策對社會組織的定向扶持和購買服務(wù)，會使社會組織屬地化、行政化，無法發(fā)展跨區(qū)域的大型社會組織[20]。此外，大部分的中西部地區(qū)依然是事業(yè)單位提供絕大多數(shù)的公共服務(wù)。從社會組織本身來看，我國醫(yī)療衛(wèi)生類非政府組織起步晚，慈善助醫(yī)事業(yè)發(fā)展緩慢[29]，且社會慈善資源與衛(wèi)生專業(yè)資源之間存在行業(yè)壁壘。這些挑戰(zhàn)與不足導(dǎo)致了健康類非政府組織發(fā)展受限，難以具有國際參與的能力。不同類型的健康類社會組織具體分析如下：

第一，草根組織長于反應(yīng)而弱于規(guī)范、規(guī)模。社會大眾尤其是患者家屬出于群體利益而及時(shí)組織起來應(yīng)對某種疾病，但資源有限、人員缺乏、管理不規(guī)范。因此，草根組織發(fā)展最差，不適合作為全球健康的主要發(fā)展對象。

第二，政府附屬組織長于資源而弱于活力。全國性組織有較大影響力，但透明度、創(chuàng)新性、效率較差，且由于體制約束，政府附屬組織缺乏獨(dú)立發(fā)展、突破行政區(qū)域的意愿。本文認(rèn)為政府附屬組織管理規(guī)范、資源充足，可以作為向全球健康發(fā)展的主要扶持對象之一。

尤其是學(xué)術(shù)團(tuán)體與專業(yè)協(xié)會在專業(yè)領(lǐng)域與國際同行有較多接觸，是國際性程度最高的機(jī)構(gòu)類型；而且已有國內(nèi)高校如復(fù)旦大學(xué)、北京大學(xué)、武漢大學(xué)開展了全球健康的研究與國際合作。因此可以作為中國參與全球健康的重點(diǎn)發(fā)展對象之一。

第三，社會精英創(chuàng)辦的組織長于資源整合，但局限于行業(yè)壁壘。由于醫(yī)療衛(wèi)生本身的專業(yè)性和當(dāng)前衛(wèi)生行業(yè)內(nèi)以事業(yè)單位為主的公有屬性，形成了醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)與其他行業(yè)的交流合作有待加強(qiáng)。因此健康類非政府組織要么有衛(wèi)生專業(yè)資源而無良好運(yùn)作管理能力，要么有較好的管理和公關(guān)，而缺乏專業(yè)技術(shù)支撐。然而，此類組織因?yàn)榭梢晕{政府資源、引入衛(wèi)生專業(yè)人才，又可以引入企業(yè)管理和商業(yè)運(yùn)作優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，因此具有較好的資源整合力，是中國社會組織參與全球健康的主要扶持對象之一。

第四，中外合作組織長于資源引入，而弱于長期合作。由于來源不穩(wěn)定，有政策約束，不建議作為扶持對象。

2.5 國際非政府組織發(fā)展的借鑒

2014年與WHO有官方聯(lián)系的190家機(jī)構(gòu)中，只有19家成立于1990年代之后。所以，絕大部分具備一定國際影響力的非政府組織都有較長的機(jī)構(gòu)歷史。19家機(jī)構(gòu)中只有9家機(jī)構(gòu)是成立于21世紀(jì)的，其中5家與全球健康相關(guān)。

因此，這5家后起之秀對我國參加全球健康具有較大參考價(jià)值。5家中有2家是聯(lián)合國等國際組織發(fā)起成立的，如 Framework Convention Alliance on Tobacco Control 從事世界衛(wèi)生組織的Framework Convention on Tobacco Control (控?zé)熆蚣軈f(xié)議)的執(zhí)行；Global Alliance for Improved Nutrition 于2002年在聯(lián)合國成立。另外兩家即World Stroke Organization 和Family Health International 360 (FHI360)雖然在21世紀(jì)成立，但是由其他發(fā)展成熟的組織轉(zhuǎn)型而來。World Hepatitis Alliance(世界肝炎聯(lián)盟)由來自世界各地的肝炎患者組織發(fā)起，可算作民間組織。為了吸納更多資源壯大自己，它選擇了會員制的組織方式來凝聚和協(xié)調(diào)全球71個國家的會員，從而擴(kuò)大了影響。該機(jī)構(gòu)2007年成立，2009年就通過努力將肝炎列入WHO議程，且在2010年得到WHO的世界性背書，確立了每年7月28日為世界肝炎日，成功地與WHO形成了合作關(guān)系。正如世界肝炎聯(lián)盟與國際政府間組織的密切合作一樣，F(xiàn)HI360也得到了政府組織的大力支持，其主要資助方是美國政府。據(jù)該機(jī)構(gòu)2014年年報(bào)，美國政府為之投入了5.72億美元，約占總收入的88%。

可見，新近發(fā)展的國際組織主要經(jīng)驗(yàn)在于它們都有政府、國際組織等強(qiáng)大資源的支持。再如WONCA作為世界全科醫(yī)生/家庭醫(yī)生協(xié)會成立于1972年，是由18個國家的會員組織創(chuàng)建的一個非政府組織。它與世界肝炎聯(lián)盟一樣屬于國際性的會員制組織，本身并沒有充足的資源和官方背景。然而，它通過設(shè)立WHO聯(lián)絡(luò)員制度的外部治理手段，逐步得到國際組織認(rèn)可，提升了自己的地位，最終成為具備世界影響力的家庭醫(yī)生協(xié)會。因此，中國的社會組織要在全球健康中發(fā)揮更大作用也必須依賴強(qiáng)大的資源，主要是政府的力量。

3 討論與建議

當(dāng)前，全球健康已經(jīng)逐步形成大國、大機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的治理格局，中國非政府組織應(yīng)盡早加入以發(fā)揮自身影響力。國內(nèi)社會和政策環(huán)境對全球健康相關(guān)社會組織的發(fā)展利大于弊。尤其是，衛(wèi)生服務(wù)作為一種專業(yè)性較強(qiáng)的公共服務(wù)領(lǐng)域，并沒有政治上的敏感性，容易得到政府支持。雖然目前中國健康類社會組織總體發(fā)展有限，尚沒有充足的能力參與其中，但畢竟已經(jīng)初具規(guī)模，有一批發(fā)展較好的社會組織，打下了參與全球健康的基礎(chǔ)。尤其是政府附屬與社會精英創(chuàng)辦的非政府組織，應(yīng)該作為主要支持對象。

在基礎(chǔ)較弱情況下，要在短期內(nèi)深入?yún)⑴c全球健康，中國應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，以體制內(nèi)力量為依托，采取“重點(diǎn)扶持、整體改善”策略：重點(diǎn)扶持若干已有一定國際合作經(jīng)驗(yàn)、具備較大國內(nèi)或國際影響力的社會組織快速成長；同時(shí)改善國內(nèi)社會組織發(fā)展的政策環(huán)境，使國內(nèi)第三部門能夠全面繁榮，造就全球健康類社會組織的廣闊基礎(chǔ)。

3.1 對政府在全球健康相關(guān)非政府組織發(fā)展作用的建議

一是鼓勵國際合作。在政策上放開并鼓勵健康類本土社會組織與國際非政府組織、多邊組織開展廣泛而密切的合作交流；鼓勵本土社會組織走向國際，對其他發(fā)展中國家開展衛(wèi)生服務(wù)援助。有助于本土社會組織融入全球健康事業(yè)，增強(qiáng)本土社會組織的全球視野，提高管理水平和發(fā)展層次。

二是深化體制改革。政府應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)學(xué)術(shù)組織、專業(yè)協(xié)會、政府附屬的慈善機(jī)構(gòu)去行政化，以增強(qiáng)獨(dú)立發(fā)展能力和組織活力，改善組織的透明度和管理效率。也應(yīng)該進(jìn)一步推動衛(wèi)生事業(yè)改革，在衛(wèi)生行業(yè)內(nèi)更多引入社會力量，從而使衛(wèi)生行業(yè)更加開放，進(jìn)一步增強(qiáng)衛(wèi)生行業(yè)精英、商業(yè)精英和公益精英之間的合作交流。同時(shí)，通過事業(yè)單位改革和政府倡導(dǎo)，使更多衛(wèi)生專業(yè)人才進(jìn)入到社會組織。

三是整合當(dāng)前的對外援助力量，制定全球健康國家戰(zhàn)略。建議學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立由政府領(lǐng)導(dǎo)、社會力量經(jīng)辦的全球健康發(fā)展戰(zhàn)略項(xiàng)目，作為中國健康類非政府組織國際化事業(yè)的主導(dǎo)者。公私合作的屬性有利于開發(fā)和引導(dǎo)國內(nèi)健康類非政府組織發(fā)展，鼓勵其參與全球健康；另一方面也增強(qiáng)中國全球健康機(jī)構(gòu)對外交往中的民間屬性和人道主義色彩，有利于中國全球健康力量的國際融入；此外，也能使全球健康事業(yè)具有一個相對獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，確立了長遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)。該戰(zhàn)略通過對現(xiàn)有醫(yī)療衛(wèi)生公益組織、基金會的調(diào)研，篩選若干影響較大的政府附屬或社會精英舉辦的機(jī)構(gòu)進(jìn)行重點(diǎn)扶持。此外，該戰(zhàn)略也可以設(shè)立更多資助項(xiàng)目給予健康類非營利組織公平的項(xiàng)目機(jī)會和更多資金來源，同時(shí)也可以通過該計(jì)劃監(jiān)管和引導(dǎo)健康類社會組織的健康成長。

四是支持已有的全球健康學(xué)術(shù)團(tuán)體。中國的全球健康發(fā)展戰(zhàn)略也應(yīng)就全球健康事業(yè)發(fā)展中面臨的問題設(shè)立科研課題和評估項(xiàng)目，鼓勵高校的全球健康研究機(jī)構(gòu)開展國際和國內(nèi)研究與項(xiàng)目評估，用可靠證據(jù)推動中國全球健康事業(yè)發(fā)展。

3.2 對社會組織在全球健康相關(guān)非政府組織發(fā)展作用的建議

第一，專業(yè)協(xié)會向國際化發(fā)展。一些全球性健康問題相關(guān)的協(xié)會(如慢性病、老齡化、環(huán)境污染與健康等)可以與其他國家的同類協(xié)會進(jìn)行更深入合作；結(jié)成會員制的國際性聯(lián)盟，從而發(fā)揮中國專業(yè)協(xié)會的國際影響力。

第二，打破行業(yè)壁壘，參與全球健康。對于大型的政府附屬或社會精英創(chuàng)辦的社會組織，應(yīng)該積極在公益界、醫(yī)療衛(wèi)生界和商界之間進(jìn)行資源和信息的溝通，提升衛(wèi)生專業(yè)能力和運(yùn)作效率，提高社會知名度。同時(shí)響應(yīng)政府政策，與其他國家的衛(wèi)生相關(guān)非營利組織積極合作。

通過以上政策，可以形成由“全球健康發(fā)展戰(zhàn)略”主導(dǎo)的，以大型社會組織為重點(diǎn)扶持對象，專業(yè)協(xié)會、全球健康研究機(jī)構(gòu)和更多非營利機(jī)構(gòu)參與的中國全球健康事業(yè)。

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(編輯 薛云)

Analysis on the development strategy of the Chinese Global Health NGOs

ZHANGMing-ji,HOUZhi-yuan,QIANYi,GUOMin-lu,WANGYong-yi,WANGWei,YANFei

SchoolofPublicHealth,FudanUniversity,NationalKeyLaboratoryofHealthTechnologyAssessment(MinistryofHealth),CollaborativeInnovationCenterofSocialRisksGovernanceinHealth,Shanghai200032,China

The international NGOs have been playing an important role in global health governance, and also represent a channel for countries to exert international influence. However, the Chinese NGOs are not actively involved in global health so far. This purpose of this paper is to analyze and show the picture of the social and political context of NGOs in China, to learn from the experience of emerging global health-related NGOs through describing their development, provides a strategy for China to support NGO participation in the global health governance, and to put forward recommendation on how to develop China’s global health NGOs based on experiences from international counterparts. The results of this paper found that China has a better international environment, which is a beneficial opportunity for the country to engage in global health governance. Domestic social NGOs are developing progressively, while they are still being harnessed by political safety considerations, for example being affiliated to public administrative system and policy orientation development. However, this would possibly not obstruct health-related NGOs for its minimal political relevance as it is oriented at professionalism, i.e. specialization, public service attributes and relevance to public governance. Therefore, health-related NGOs can have more support from governments since their number is relatively small, with less foundation (they are undeveloped) and less participation in international cooperation (they lack international involvement). International experience indicates that supports from governmental entities represent a backbone of the emerging institutions in the participation into the global health programs. The author suggests that the Chinese government should establish a specific global health development strategy of “prioritizing and improving the whole” and setting up the global development strategy in the county. The government should attach more importance to the government-owned and affiliated and private-capital-supported (social elites) NGOs, guide and subsidize them to the international stage, to engage intensely in global health.

Global health; Non-government organizations; Development strategy

英國國際發(fā)展部資助的中英全球衛(wèi)生支持項(xiàng)目(GHSP-CS-OP3)

張明吉，男(1984年—)，博士研究生，主要研究方向?yàn)樯鐓^(qū)衛(wèi)生。E-mail：nicolas_ciang@126.com

嚴(yán)非。E-mail：fyan@shmu.edu.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2016.11.006

2016-05-30

2016-09-03