● 薛 瀾

國家綠色轉(zhuǎn)型治理能力研究

● 薛 瀾

一、基本概念：綠色轉(zhuǎn)型

與綠色經(jīng)濟(jì)概念相比，綠色轉(zhuǎn)型更寬泛，是經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、資源領(lǐng)域的整體綠色化過程。綠色轉(zhuǎn)型的核心是如何能夠在經(jīng)濟(jì)增長的過程中讓經(jīng)濟(jì)增長跟資源利用和環(huán)境影響脫鉤，這也是最核心的問題。也就是說，綠色轉(zhuǎn)型旨在維持自然生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)性的同時(shí)，創(chuàng)造包容性的繁榮。有一種是相對脫鉤，GDP增長很快，但對資源或者環(huán)境的影響增長速度慢，這是相對脫鉤；還有一種是絕對脫鉤，比如OECD國家的經(jīng)濟(jì)增長，有些是相對脫鉤，有些是實(shí)現(xiàn)絕對脫鉤。

二、分析框架：實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型所需要的治理能力

怎樣實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型？我們分析的框架是國家治理體系，是政府、市場和社會的共治體系。綠色轉(zhuǎn)型的國家治理能力包括如下幾個(gè)方面。從政府的角度看，治理能力是政府的綠色政策制定和執(zhí)行能力，這是政府應(yīng)該做的，在綠色轉(zhuǎn)型過程中，政府的綠色政策制定和執(zhí)行能力是關(guān)鍵。從市場的角度看，治理能力是市場推動綠色創(chuàng)新的動力和把環(huán)境外部性內(nèi)部化的能力。從社會的角度看，治理能力是公眾和社會組織參與的能力。要實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型有很多關(guān)鍵的因素，包括制度環(huán)境、激勵(lì)體系、與責(zé)任相匹配的資源保障和個(gè)體的能力和環(huán)境意識等。

三、實(shí)現(xiàn)挑戰(zhàn)：綠色轉(zhuǎn)型治理能力的不足

目前治理能力存在問題。首先，國家科學(xué)民主地制定政策的能力面臨一些障礙，比如政策制定過程中專業(yè)知識和信息缺失阻礙科學(xué)化的決策，多方利益主體的有序參與，缺乏制度性保障。政府行政部門的政策執(zhí)行能力非常關(guān)鍵，但有些不足，比如，制度內(nèi)在的張力制約著環(huán)保執(zhí)法部門能力的發(fā)揮，在晉升體系中環(huán)境績效考慮不足影響官員對環(huán)境保護(hù)的重視，各級監(jiān)管部門事權(quán)劃分與資源保障不匹配，公職人員關(guān)于綠色轉(zhuǎn)型的能力和意識都需要提高。

其次，市場推動綠色創(chuàng)新的動力，如何讓它有積極性？我們存在很多問題，比如重要的資源型產(chǎn)品價(jià)格改革以后，資源稅費(fèi)和環(huán)境稅費(fèi)的政策不完善，企業(yè)獲得的綠色轉(zhuǎn)型資源支持不足。另外，企業(yè)做了很多好的事情，但沒有得到社會承認(rèn)，也是非常重要的因素。再次，公眾和社會組織推動綠色創(chuàng)新與參與環(huán)境保護(hù)的能力，我們現(xiàn)在有很多參與的形式，但制度化的保障和途徑不夠。公眾和社會組織參與環(huán)境保護(hù)缺乏必要的信息，公眾參與環(huán)境保護(hù)的知識能力和意識不足，環(huán)保社會組織的規(guī)模小，缺乏資金、人才等方面資源。

四、政府建議

面臨這些挑戰(zhàn)，需要把握幾點(diǎn)原則。一是堅(jiān)定的政治意愿和理性的科學(xué)分析相結(jié)合，二是穩(wěn)定的頂層設(shè)計(jì)和多元的落地方案相結(jié)合，三是明確的轉(zhuǎn)型方向與靈活的實(shí)施措施相結(jié)合。

在這樣的幾個(gè)大原則下，我們提出若干重點(diǎn)政策建議。第一，讓科學(xué)引領(lǐng)。我們需要利用科學(xué)的原則來指導(dǎo)環(huán)境污染的治理。建議建立綠色轉(zhuǎn)型的科學(xué)咨詢體系，通過法律保證各級科學(xué)委員會在相關(guān)政府綠色轉(zhuǎn)型的決策中發(fā)揮關(guān)鍵作用。同時(shí)，這些委員會的成員也必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。盡可能地推進(jìn)信息公開使用，從而倒逼對數(shù)據(jù)質(zhì)量的要求，并贏得公眾對綠色轉(zhuǎn)型政策的理性支持。第二，為公眾賦權(quán)。通過立法保證在政策制定過程中公眾作為利益相關(guān)方參與的權(quán)利和途徑，加大政府對環(huán)保組織的支持與合作，特別在資金、人才、信息等方面給予扶持，規(guī)范并降低環(huán)保社會組織登記的門檻。在全社會推動綠色消費(fèi)和環(huán)境保護(hù)的宣傳，創(chuàng)新宣傳方式，推進(jìn)全社會綠色價(jià)值觀和生態(tài)文明的形成。第三，給市場激勵(lì)。提高綠色創(chuàng)新的動力和將環(huán)境外部性內(nèi)部化的能力。健全環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度，改革重要資源性產(chǎn)品的價(jià)格機(jī)制，通過財(cái)稅政策使生產(chǎn)和消費(fèi)的環(huán)境成本顯性化。用最嚴(yán)格的環(huán)境執(zhí)法來大大提高污染的成本。通過各種手段激勵(lì)企業(yè)，通過技術(shù)創(chuàng)新的方式解決環(huán)境污染問題。第四，推政府改革。梳理不同層級政府及政府不同部門的職能。通過立法和行政體制改革落實(shí)政府職能在橫向和縱向的合理配置。按照權(quán)力與責(zé)任一致，資源與職能匹配的原則，合理優(yōu)化綠色轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型需要大量的專業(yè)人員和職能的進(jìn)一步加強(qiáng)，需要加強(qiáng)對各級公務(wù)人員進(jìn)行綠色轉(zhuǎn)型知識的培訓(xùn)。

（作者系清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長）

▲ 張義炎書法

濰縣署中畫竹呈年伯包大中丞括

鄭板橋

衙齋臥聽蕭蕭竹

疑是民間疾苦聲

些小吾曹州縣吏

一枝一葉總關(guān)情