程景民 王長輝 劉 睿

1.山西醫(yī)科大學(xué)管理學(xué)院 山西太原 030001 2.太原市食品藥品監(jiān)督所 山西太原 030024

我國與澳大利亞食品召回制度的比較研究

程景民1*王長輝2劉 睿1

1.山西醫(yī)科大學(xué)管理學(xué)院 山西太原 030001 2.太原市食品藥品監(jiān)督所 山西太原 030024

本文對澳大利亞食品召回制度的法律法規(guī)、分類與分級、運行機制及食品召回現(xiàn)狀進行詳細分析，就我國食品召回制度在以上四個方面的現(xiàn)狀與問題進行對比研究。并就完善我國食品召回制度提出建議：健全法律法規(guī)體系，加強各級監(jiān)管；提高召回工作專業(yè)性，完善召回運行機制；加強食品召回宣傳教育，建立良好溝通交流機制；建立食品召回信息系統(tǒng)，建設(shè)權(quán)威信息公示平臺。

食品召回； 召回制度； 食品安全

食品召回不僅是食品安全監(jiān)督管理中的一項重要手段，也是加強食品生產(chǎn)經(jīng)營管理、減少和避免不安全食品對公眾身體健康和生命安全危害的重要保障。[1]部分發(fā)達國家較早建立了食品召回制度，并且在實施過程中不斷加以完善，從而有效地保障了本國的食品安全。[2]我國食品藥品監(jiān)督管理總局在2015年3月頒布了《食品召回管理辦法》(后文簡稱《辦法》)，并于9月正式實施，標志著食品召回工作開始制度化。雖然該《辦法》內(nèi)容翔實，但配套措施仍有待完善。[3]澳大利亞國土面積大，地域特色與我國相似，并且其食品召回體系完備，程序合理，具有一定參考價值，因此本文介紹澳大利亞的食品召回制度，并與我國進行對比研究，旨在為今后我國食品召回工作提供參考。

1 澳大利亞食品召回制度與現(xiàn)狀

1.1 召回制度

1.1.1 法律法規(guī)

澳大利亞食品召回的主要法律法規(guī)主要有：《澳新食品標準法典》(The Australia New Zealand Food Standards Code)、《競爭與消費者法案》、《澳新食品工業(yè)召回規(guī)范》以及各州/領(lǐng)地制定的食品法案。

《澳新食品標準法典》是由澳大利亞和新西蘭國家政府機構(gòu)——澳新食品標準局(Food Standards Australia NewZealand, FSANZ)負責制定與維護澳大利亞新西蘭的食品標準與法規(guī)(FSANZ前身為澳大利亞新西蘭食品管理局)。其中對參與食品批發(fā)供應(yīng)、生產(chǎn)或進口的食品企業(yè)做出規(guī)定，必須要在企業(yè)內(nèi)建立食品召回系統(tǒng)和追溯系統(tǒng)以保障食品安全；對食品召回系統(tǒng)制定出一份書面報告上交給有關(guān)管理部門；發(fā)生食品召回時按照該系統(tǒng)做出相應(yīng)措施。該法典中制定的多項標準還對澳大利亞食品召回有很多直接或間接影響，在其實施過程中，F(xiàn)SANZ根據(jù)國情和食品行業(yè)發(fā)展對法典進行了多次修訂，逐漸形成了比較完善的食品安全和食品標準法律法規(guī)體系。[4]

《競爭與消費者法案》(Competition and Consumer Act 2010)是由澳大利亞獨立的法定機構(gòu)——競爭與消費者協(xié)會(The Australian Competition and Consumer Commission, ACCC)負責制定并執(zhí)行的法律。該法案旨在通過促進公平貿(mào)易與競爭以及對消費者的保護提高澳大利亞的社會福利。[5]該法案對強制性召回和自愿召回中政府部門和企業(yè)的責任都有具體的規(guī)定，并且在自愿召回中強調(diào)，當國內(nèi)銷售的食品出現(xiàn)問題時，采取行動召回產(chǎn)品的個人或企業(yè)，必須在發(fā)起召回的2天之內(nèi)以書面報告的形式通知負責消費者事務(wù)的聯(lián)邦部長；出口銷售的食品出現(xiàn)問題時，召回發(fā)起者必須在發(fā)起召回10天內(nèi)書面告知負責消費者事務(wù)的聯(lián)邦部長，違反這兩項規(guī)定的個人或企業(yè)將會受到相應(yīng)懲罰。

《澳新食品企業(yè)召回規(guī)范》自1994年頒布至今，已修訂了7次。其不僅提供了澳大利亞食品召回運行機制的詳細信息，還指導(dǎo)食品企業(yè)制定食品召回書面計劃。[6]例如：食品召回責任主體的規(guī)定、食品召回程序中的關(guān)鍵步驟以及負責召回的FSANZ、各州/領(lǐng)地食品執(zhí)法機構(gòu)聯(lián)系方式等。雖然該規(guī)范僅起到提供指導(dǎo)的作用，不具有法律約束力,但它概述了有關(guān)食品召回中由各州/領(lǐng)地強制執(zhí)行的法律要求。

1.1.2 分級與分類

根據(jù)食品的分布范圍，結(jié)合食品產(chǎn)品已分發(fā)的渠道和分銷程度，澳大利亞食品召回分為兩個級別：貿(mào)易召回和消費者召回。貿(mào)易召回的是已經(jīng)分銷給批發(fā)商、生產(chǎn)商、食品加工商而沒有被消費者購買的不安全食品。消費者召回涉及回收食品生產(chǎn)和分銷網(wǎng)絡(luò)中的所有環(huán)節(jié)，包括消費者擁有的任何受影響的產(chǎn)品。[6]FSANZ根據(jù)食品被召回的原因，將澳大利亞食品召回分為以下幾類：微生物污染、未標明過敏原、標簽、雜質(zhì)、化學(xué)或其他污染、生物毒素、包裝錯誤、篡改和其他。[6]

1.1.3 運行機制

澳大利亞食品召回的三個主要目的是：(1)盡快停止分銷召回食品；(2)將召回食品的問題告知政府、承擔召回食品的企業(yè)和公眾(僅在消費者召回實施時)；(3)從市場快速有效地撤出不安全的產(chǎn)品。其召回運行過程大概分為食品召回的確立、準備、實施及評價四個階段。

澳大利亞食品召回包括三類參與主體[6]：一是召回發(fā)起者，即對召回負有主要責任的食品企業(yè)或其他相關(guān)企業(yè)，可以是在澳大利亞的食品生產(chǎn)商，食品進口商或者擁有食品品牌的企業(yè)。其主要責任為：收集并整理食品召回的必要信息，向政府、召回涉及的企業(yè)以及公眾通報；確定召回登記；回收與處置食品；記錄召回過程；撰寫召回報告并提交給有關(guān)部門。二是召回發(fā)起者的公司總部所在的州/領(lǐng)地政府，其主要責任為：協(xié)助召回發(fā)起者評估是否啟動食品召回，并在實施召回中，給發(fā)起者提供相關(guān)建議；聯(lián)系FSANZ召回協(xié)調(diào)員；監(jiān)控本州/領(lǐng)地的食品召回有效實施，一旦出現(xiàn)問題，立即聯(lián)系召回發(fā)起者。三是FSANZ召回協(xié)調(diào)員，其主要責任為：聯(lián)系召回發(fā)起者，共同完成食品召回報告；將上報的食品召回進行分類，并在發(fā)起者需要時協(xié)助其制定通知消費者的公告；將食品召回信息告知國家政府部門、消費者部門以及相關(guān)食品企業(yè)；將食品召回信息告知與之有關(guān)的國際組織或健康組織；向ACCC提交發(fā)起者的召回報告，并采取一系列措施保障召回的有效實施。

食品召回運行過程中有以下兩個關(guān)鍵：(1)召回發(fā)起者與涉及到的食品生產(chǎn)商、批發(fā)商以及進口商等是否已建立好完善的產(chǎn)品召回系統(tǒng)和追溯系統(tǒng)。(2)為使食品召回有效進行，避免出現(xiàn)食品召回信息不對稱問題，召回的發(fā)起者與FSANZ承擔了重大的責任。召回運行過程中的信息交流與溝通主要由二者負責。例如，F(xiàn)SANZ將召回的信息告知以下部門或組織：州/領(lǐng)地政府、聯(lián)邦政府(例如：ACCC、農(nóng)業(yè)部門、健康部門)；新西蘭負責主要產(chǎn)業(yè)的部門；國際政府組織；國際食品安全管理網(wǎng)絡(luò)INFOSAN(當召回食品涉及出口或進口)；澳大利亞過敏原及過敏原休克信息組(未標明過敏原引起的食品召回)；研究食源性疾病流行病學(xué)的組織OzFoodNet(召回食品已引起人類疾病)(圖1)。

圖1 澳大利亞食品召回運行過程

1.2 召回現(xiàn)狀

2005年1月—2014年12月，澳新食品標準局FSANZ共公布586起召回，每年平均召回59起。[7]可以看出，澳大利亞的食品召回數(shù)量較少，且變化趨勢穩(wěn)定，說明食品安全形勢較好，并且食品召回得到有效地控制。深入分析澳大利亞召回食品的種類，涉及20余種，其中，加工食品、肉及肉制品、乳及乳制品、甜品及面包和烘焙類食品召回的數(shù)量占前五位(圖2)。

圖2 2005—2014年澳大利亞召回食品的種類與數(shù)量

2005—2014年，排在澳大利亞食品召回前五位的主要原因分別是：未標明過敏原、微生物污染、雜質(zhì)、化學(xué)/其他污染及其他。生物毒素和篡改一直是引發(fā)召回的原因中發(fā)生最少的(表1)。

表1 2005—2014年澳大利亞食品召回各類原因數(shù)量

2 我國食品召回制度與現(xiàn)狀

2.1召回制度

2.1.1 法律法規(guī)

2015年4月頒布的《中華人民共和國食品安全法》第六十三條規(guī)定：國家建立食品召回制度。食品生產(chǎn)者及經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)其生產(chǎn)或經(jīng)營的食品不符合食品安全標準或者有證據(jù)證明可能危害人體健康的，應(yīng)當立即停止生產(chǎn)和經(jīng)營，召回已經(jīng)上市銷售的食品，通知相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者，并記錄召回和通知情況。食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當對召回的食品采取無害化處理、銷毀等措施，防止其再次流入市場。但是，對因標簽、標志或者說明書不符合食品安全標準而被召回的食品，食品生產(chǎn)者在采取補救措施且能保證食品安全的情況下可以繼續(xù)銷售；銷售時應(yīng)當向消費者明示補救措施。[8]

2015年9月實施的《食品召回管理辦法》[9]相較于2007年頒布的《食品召回管理規(guī)定》，內(nèi)容更加充實合理。該辦法規(guī)定：食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當依法承擔食品安全第一責任人的義務(wù)，并且明確了國家食品藥品監(jiān)督管理總局與縣級以上地方食品藥品監(jiān)督管理部門的職責。

2.1.2 方式與分級

召回方式分為兩種：主動召回和責令召回。食品生產(chǎn)者通過自檢自查、公眾投訴舉報、經(jīng)營者和監(jiān)督管理部門告知等方式知悉其生產(chǎn)經(jīng)營的食品屬于不安全食品時，應(yīng)當主動召回。食品生產(chǎn)者應(yīng)當主動召回不安全食品而沒有主動召回時，縣級以上食品藥品監(jiān)督管理部門可以責令其召回。[9]根據(jù)食品安全風(fēng)險的嚴重和緊急程度，食品召回分為三級(圖3)。

圖3 我國三級食品召回的健康影響程度與召回時間的關(guān)系

2.1.3 運行機制

我國食品召回的參與主體有以下兩者：一是食品生產(chǎn)經(jīng)營者。在《食品召回管理辦法》中，對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的定位更加明確，包括食品的生產(chǎn)商、食品集中交易市場的開辦者、食品經(jīng)營柜臺的出租者、食品展銷會的舉辦者以及網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營者等，并且對于食品經(jīng)營者在召回中的責任與作用有了清晰的規(guī)定。二是各級食品藥品監(jiān)督管理局，在整個召回機制中對食品生產(chǎn)經(jīng)營者起監(jiān)督、評估作用，并且根據(jù)部門職能，還有對外公布召回信息、發(fā)布預(yù)警信息、處罰相關(guān)食品生產(chǎn)經(jīng)營者、建立食品生產(chǎn)經(jīng)營者信用檔案等作用。

我國食品召回運行過程分為停止生產(chǎn)經(jīng)營、召回、處置三個階段(圖4)。

2.2 召回現(xiàn)狀

由于沒有專門收集和統(tǒng)一發(fā)布食品召回信息的渠道，我國食品召回的整體信息仍舊處于缺失狀態(tài)。目前，各級食品藥品監(jiān)督管理局、國內(nèi)相關(guān)新聞媒體公開發(fā)布部分召回信息，而公告的方式也都大不相同，沒有統(tǒng)一的格式，因此難以統(tǒng)計我國食品召回信息的相關(guān)數(shù)據(jù)。根據(jù)相關(guān)研究[10]， 2008—2010年我國公開發(fā)布的食品召回信息共有88條(不完全統(tǒng)計)，其中責令召回共發(fā)生57起，并且數(shù)量逐年增加。2008—2010年召回的食品大致可以分為22類，其中發(fā)生召回次數(shù)最多的是糕點，共發(fā)生15起，其次是乳制品，共發(fā)生12起。發(fā)生食品召回的主要原因可分為生物污染、非食用物質(zhì)、食品添加劑、物理性污染、標簽、重金屬、農(nóng)藥獸藥殘留和其他。

圖4 我國食品召回運行過程

3 我國與澳大利亞食品召回的對比

3.1 法律法規(guī)體系

第一，從立法方面來看，澳大利亞的食品召回法律法規(guī)體系可以由中央聯(lián)邦政府來制定，擁有立法權(quán)的各州/領(lǐng)地還可根據(jù)各地情況來制定特有的法律法規(guī)。澳大利亞能擁有這樣的食品召回法律法規(guī)體系，與其國家的“聯(lián)邦—州”立法權(quán)分配制度有關(guān)。在我國，除了中央政府頒布的有關(guān)食品召回的法規(guī)外，地方層面只有北京市、上海市和廣東省的食品藥品監(jiān)督管理局制定了轄區(qū)范圍內(nèi)的食品召回相關(guān)管理辦法與規(guī)定作為補充。從整體上說，我國還未形成中央到地方的食品召回法律法規(guī)體系。

第二，從法律內(nèi)容來看，澳大利亞食品召回法律法規(guī)的內(nèi)容更新速度快，中央聯(lián)邦政府會根據(jù)市場出現(xiàn)的問題、漏洞或各類情況來更新與修訂食品召回的相關(guān)法律法規(guī)，使其能迅速適應(yīng)市場環(huán)境，減少問題食品可能引發(fā)的危害。此外，澳大利亞食品召回的法律法規(guī)中，嚴格規(guī)定和劃分了參與食品召回各方的權(quán)責，并且在《澳新食品企業(yè)召回規(guī)范》中，詳細制定了召回的步驟，為食品召回做出明確的指導(dǎo)。我國已有的法律法規(guī)，雖然內(nèi)容比較翔實，但仍有很多配套措施有待完善。再加上我國的食品召回法律法規(guī)的更新速度較慢，所以沒能很好地適應(yīng)市場環(huán)境的改變，也沒能起到強有力的法律約束作用。

3.2 運行機制

第一，從召回主體來看，澳大利亞的食品召回主體為召回發(fā)起者、所屬州政府和FSANZ協(xié)調(diào)員。召回發(fā)起者負責制定召回計劃并召回食品；FSANZ協(xié)調(diào)員作為承上啟下的關(guān)鍵角色，不僅要負責協(xié)助發(fā)起者完成召回，還要向上級政府或中央聯(lián)邦政府匯報召回情況等事務(wù)；所屬州政府在召回過程中主要起到監(jiān)督與協(xié)調(diào)作用。這三個召回主體之間，既有協(xié)助扶持作用，又有監(jiān)督監(jiān)察作用，不易產(chǎn)生腐敗和包庇現(xiàn)象。在我國，食品召回中的主體是食品生產(chǎn)經(jīng)營者與各級食品藥品監(jiān)督管理局，雖然召回主體之間權(quán)責分明，但是在沒有第三方參與和監(jiān)督的情況下，難以監(jiān)管召回信息不對稱而引發(fā)的問題。

第二，從追溯體系上來看，食品追溯制度是一種“事前”的介入措施，可以查到食品從農(nóng)田到餐桌每個環(huán)節(jié)中的信息，有了完備的食品追溯體系，能讓食品召回工作更加迅速及準確。澳大利亞規(guī)定每一個層面的食品生產(chǎn)、加工、分銷(包括進口和零售)都必須制定食品的追溯系統(tǒng)，以保證在供應(yīng)鏈上的任何一點都能追溯到上游及下游的食品流動。而我國食品追溯制度的建設(shè)正處于起步階段，2015年新修訂的《食品安全法》第四十二條中，首次提到國家要建立食品安全全程追溯制度。其中規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當建立食品安全追溯體系，保證食品可追溯，并且鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營者采用信息化手段采集、留存生產(chǎn)經(jīng)營信息，建立食品安全追溯體系。但我國食品企業(yè)數(shù)量多，規(guī)模小，集中度低，要建立起完備的食品追溯制度，還需要經(jīng)過較長時期的摸索與努力。

第三，從召回信息上來看，澳大利亞的每一次食品召回，從中央聯(lián)邦到地方，從FSANZ到召回發(fā)起者，從政府部門到各類國內(nèi)的社會團體、國際組織都有良好的信息交流，使食品召回機制在橫向和縱向上都能運行順暢。在我國，食品召回運行機制更多停留在縱向交流層面，即食品生產(chǎn)經(jīng)營者與各級食品藥品監(jiān)督管理局之間的交流，而政府監(jiān)管部門與社會團體、協(xié)會與國際組織之間的橫向交流仍然很少，這是因為我國食品安全監(jiān)管部門在很大程度上還是以其行政職能來開展相關(guān)工作，食品召回的信息只是在相關(guān)行政部門之間進行傳遞，而沒有發(fā)揮社會團體以及國際研究組織等的作用。

4 完善我國食品召回制度的建議

一是健全法律法規(guī)體系，加強各級監(jiān)管。我國的食品安全法律體系，包括《食品安全法》、《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》、《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》、《中華人民共和國動物防疫法》等，但除了《食品安全法》中規(guī)定了食品召回制度外，其他法律中都缺乏對食品召回制度的相關(guān)規(guī)定。[11]因此，我國應(yīng)首先完善食品召回法律體系，通過法律形式確立食品召回，健全法規(guī)，嚴格程序。[12]其次，我國各省/直轄市/自治區(qū)可根據(jù)各地情況，設(shè)立食品召回的相關(guān)法規(guī)及條例，以加強各級食品藥品監(jiān)督管理局的監(jiān)管作用。

二是提高召回工作專業(yè)性，完善召回運行機制。我國食品企業(yè)的特點是數(shù)量多、規(guī)模小，存在很多小作坊，加大了食品安全監(jiān)管的難度。再加上近幾年，我國網(wǎng)絡(luò)市場發(fā)展迅速，許多網(wǎng)購食品或國外代購食品中存在的隱患越來越多。我國負責食品安全監(jiān)管的部門在日常工作中，通常是通過不定期的抽查檢測食品來檢驗食品安全是否合格，此項工作在食品召回的后續(xù)工作上，仍舊難以充分發(fā)揮作用。因此，增設(shè)專門食品召回的機構(gòu)與專職協(xié)調(diào)員，不僅能夠減少各級食品藥品監(jiān)督管理局的工作負擔，提高食品召回工作的專業(yè)性和效率，還能使食品生產(chǎn)經(jīng)營者、食品藥品監(jiān)督管理部門和食品召回機構(gòu)三者的關(guān)系能夠良性發(fā)展，更加公開透明。

三是加強食品召回宣傳教育，建立良好溝通交流機制。首先，我國消費者，對食品召回整體認知程度較差，缺少必要的知識，媒體的影響作用較大。[13]并且食品生產(chǎn)經(jīng)營者、安全監(jiān)管部門也沒能正確認識食品召回的重要性。其次，我國有關(guān)食品、食品安全的社會團體與協(xié)會以及消費者協(xié)會等對食品召回的關(guān)注較少，并且較為缺乏與食品安全監(jiān)管部門之間的有效交流。因此，運用新媒體對消費者進行宣傳教育、知識普及；通過教育與培訓(xùn)從國家層面提高政府部門對食品召回的重視；最后聯(lián)動各類相關(guān)的社會團體及協(xié)會，加強溝通，建立信息交流機制，為食品召回形成社會共治的格局。

四是建立食品召回信息系統(tǒng)，建設(shè)權(quán)威信息公示平臺。風(fēng)險溝通和交換，是食品安全監(jiān)管的重要原則之一。[14]食品召回信息不僅可以降低消費者的食品安全風(fēng)險，還能減少消費者與食品安全監(jiān)管部門以及食品生產(chǎn)經(jīng)營者之間的信息不對稱問題。但我國對食品召回信息仍然沒有真正做到公開和透明，已經(jīng)公開的信息數(shù)據(jù)不規(guī)范，有關(guān)召回、處置等措施信息不全。雖然在《食品召回管理辦法》中規(guī)定了不安全食品的召回公告在食品藥品監(jiān)督管理部門的發(fā)布方式，到目前為止，各級食品藥品監(jiān)督管理部門的網(wǎng)站上仍沒有設(shè)置食品召回專欄對相關(guān)信息進行發(fā)布。因此，應(yīng)建立國家層面的食品召回信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)，匯總?cè)珖称氛倩匦畔?，進行科學(xué)統(tǒng)計分析；建設(shè)權(quán)威食品召回信息公示平臺，不僅發(fā)布具體的食品召回信息，還要定期公布階段性的食品召回信息數(shù)據(jù)分析結(jié)果，真正做到公開、透明的風(fēng)險交流原則，也為食品安全監(jiān)管部門與政府部門風(fēng)險預(yù)警與制定決策提供科學(xué)依據(jù)。

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(編輯 劉 博)

A comparative study on the food recall system between China and Australia

CHENGJing-min1，WANGChang-hui2,LIURui1

1.ManagementSchool,ShanXiMedicalUniversity,TaiyuanShanxi030001,China2.TaiyuanFDA,TaiyuanShanxi030024,China

This paper analyzed the Australian system of food recall in the following aspects, the laws and regulations, classifications, operation mechanism and the present situation of food recall, then made a comparative study on the present status and problems of Chinese food recall system in the four aspects of the above. Some suggestions are proposed for perfecting our food recall system, which is perfecting legal system and strengthening the regulatory role at all levels, improving the professionalism of the recall work and optimizing recall operation mechanism structure, strengthening the food recall publicity and education and establishing good communication mechanism, building the food recall information system and constructing authority information publicity platform.

Food recall; Recall system; Food safety

程景民，男(1963年—)，副教授，主要研究方向為衛(wèi)生管理與衛(wèi)生政策研究。 E-mail：72-87@163.com

劉睿。E-mail:543616886@qq.com

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2016.04.010

2015-11-29

2016-03-01