俞輝

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京211100）

基于平衡計分卡的農(nóng)地非農(nóng)化監(jiān)管績效的指標(biāo)體系研究

俞輝

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京211100）

在我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化加速推進(jìn)下，農(nóng)地非農(nóng)化不可避免。地方政府作為農(nóng)地非農(nóng)化的主導(dǎo)者，存在既充當(dāng)“裁判者”，又扮演“運(yùn)動員”角色沖突下的大量失范行為，在加速城市化中導(dǎo)致了過度農(nóng)地非農(nóng)化，也成為了影響深化土地改革的關(guān)鍵因素。從過度農(nóng)地非農(nóng)化入手，強(qiáng)調(diào)績效評價研究在農(nóng)地非農(nóng)化中的緊迫性和必要性，并以地方土地督察機(jī)構(gòu)為例，利用平衡計分卡的理念框架，設(shè)計合理的農(nóng)地非農(nóng)化監(jiān)管績效指標(biāo)體系，為科學(xué)規(guī)劃土地、完善土地管理提供參考。

平衡計分卡；農(nóng)地非農(nóng)化；指標(biāo)體系；地方土地督察機(jī)構(gòu)

“三農(nóng)”問題歷來是社會關(guān)注的焦點，對“三農(nóng)”問題的研究直接關(guān)系到農(nóng)村社會的發(fā)展，乃至國家可持續(xù)發(fā)展的深層次問題，農(nóng)地非農(nóng)化更是“三農(nóng)”問題研究中不可忽視的重要方面。然而，目前我國80%的違法用地是地方政府行為，地方政府成為了主要的土地違法者[1]。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》中已規(guī)定，設(shè)立國家土地總督察、副總督察，負(fù)責(zé)組織實施國家土地督察制度；設(shè)立國家土地總督察辦公室，向地方派駐9個國家土地督察局，代表國家土地總督察履行監(jiān)督檢查職責(zé)[2]。作為一個準(zhǔn)獨立的行政管理組織系統(tǒng)[3]，國家土地督察制設(shè)立的目的就是為了減少建設(shè)占用耕地面積、有效保護(hù)耕地面積、降低國有土地收益流失及保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益等?；谖覈恋毓芾淼默F(xiàn)實，進(jìn)一步探討地方政府在農(nóng)地非農(nóng)化中的失范行為及成因，引入平衡計分卡強(qiáng)化對農(nóng)地非農(nóng)化的監(jiān)管效果。

1 農(nóng)地非農(nóng)化的現(xiàn)狀研究

1.1 農(nóng)地非農(nóng)化概述

農(nóng)地非農(nóng)化是指轉(zhuǎn)變現(xiàn)農(nóng)用地的用途，將其變?yōu)榫幼　⒔煌?、工業(yè)和服務(wù)業(yè)等城鄉(xiāng)建設(shè)用地的過程[4]。綜合我國的社會發(fā)展現(xiàn)狀，農(nóng)地非農(nóng)化主要受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化推動、工業(yè)化發(fā)展以及政府、企業(yè)、農(nóng)民等相關(guān)利益因素的影響。一般來說，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展越快，城市化水平越高，對土地的需求量也就越大，并且由于土地功能、土地收益、利益分配比例等的差異以及政府在其中的扮演角色不同，極大地影響著農(nóng)地非農(nóng)化的發(fā)展速度、變化程度及推進(jìn)路徑。

1.2 農(nóng)地非農(nóng)化的發(fā)展進(jìn)程

據(jù)統(tǒng)計，2010—2014年，我國城區(qū)面積總體逐步擴(kuò)大，城市建設(shè)用地面積與日俱增，與此同時，我國城市化率逐漸上升（表1），5 a間城市化率分別為47.50%，51.27%，52.57%，53.7%，54.77%。

表12010 —2014年全國城市建設(shè)用地情況

1.3 我國城市化與農(nóng)地非農(nóng)化的相關(guān)性研究

研究發(fā)現(xiàn)，東中西部城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，城市化比率、城鎮(zhèn)用地面積差異明顯，所以研究選取城市建設(shè)用地占年內(nèi)耕地面積的比例作為農(nóng)地非農(nóng)化的指標(biāo)，即自變量Y，采用2010—2014年城市化率作為我國城市化的量度，即因變量X，并設(shè)置一般表達(dá)：Yt＝aXt＋b＋ut（a為回歸系數(shù)，b為截距項，t表示時間序數(shù)，u為隨機(jī)誤差項）。研究發(fā)現(xiàn)，我國城市化與農(nóng)地非農(nóng)化的發(fā)展趨勢大體上是一致的，即隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，政府急于加快城鎮(zhèn)建設(shè)，提高城市化率的同時，農(nóng)地非農(nóng)化的進(jìn)程顯著加快（圖1）。

利用Excel進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，得出的分析結(jié)果如下：城市化與農(nóng)地非農(nóng)化的相關(guān)系數(shù)R為0.956 3，擬合優(yōu)度R2為0.914 6，估計標(biāo)準(zhǔn)誤差為0.096 4，一元線性回歸方程為Y＝0.097X-1.742。經(jīng)過驗證，有很強(qiáng)的代表性。由此可以看出，政府在不斷推進(jìn)城市化過程中，農(nóng)地非農(nóng)化的進(jìn)程也不斷推進(jìn)，如果出現(xiàn)盲目城市化，不考慮當(dāng)?shù)氐膶嶋H發(fā)展情況，過度農(nóng)地非農(nóng)化不可避免。

2 農(nóng)地非農(nóng)化監(jiān)管績效評價的緊迫性

2.1 地方政府失范行為

地方政府掌握著土地一級市場和定價議價的權(quán)力，一旦超出法律法規(guī)的約束，對我國市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)會造成嚴(yán)重的阻礙和破壞作用。

2.1.1 地方政府鉆空子，變相非法占地地方政府為增加城市土地建設(shè)，出現(xiàn)了大量未批先建、違規(guī)發(fā)證等變相違法行為，為引進(jìn)企業(yè)進(jìn)村投資，鼓勵村鎮(zhèn)組織非法占用農(nóng)地搞非農(nóng)建設(shè)，其中“以租代征”的方式成為農(nóng)地非法轉(zhuǎn)用的主要形式之一。

2.1.2 地方政府官員以權(quán)謀私唯GDP至上的錯誤意識依然大行其道，采取非法占地、非法轉(zhuǎn)讓，以招商引資為名大肆炒賣，過度依賴土地財政盲目征地。并且一旦涉及地方政府利益，消極執(zhí)行、緩慢執(zhí)行，甚至不執(zhí)行的趨利性行為，嚴(yán)重?fù)p害了法律的公正性，還極大地削弱了政府的公信力，日積月累造成政府的信任危機(jī)。

2.1.3 地方政府的土地尋租，腐敗滋生2010年1月前國土資源部部長、國家土地總督察徐昭史在全國國土資源工作會議上指出，2009年國土部批準(zhǔn)用地比2008年增長了21%，實際供地增長了44%；核準(zhǔn)違規(guī)用地達(dá)13 867 hm2；全國共立案查處違法案件4.2萬件，118人被追究刑事責(zé)任[5]?；谝陨蠑?shù)據(jù)不難看出，土地尋租問題在我國日益嚴(yán)重[6]。地方政府集控制、出讓、分配權(quán)力于一身，企業(yè)等市場主體利用各種手段誘導(dǎo)政府的尋租活動，同時，地方政府官員因個人私利還會設(shè)法創(chuàng)租，非法積累個人財富，提升和鞏固自身的政績，為晉升積累政治資本。

2.2 深層的原因分析

2.2.1 土地制度不健全，存在真空地帶

2.2.1.1 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度不健全根據(jù)現(xiàn)行法律相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村土地實行農(nóng)民集體所有，但對“集體”這一概念并無明確的界定，征地補(bǔ)償制度也沒有明確規(guī)定農(nóng)地非農(nóng)化增值收益的分配，導(dǎo)致農(nóng)民的土地權(quán)利模糊。

2.2.1.2 農(nóng)地征用補(bǔ)償制度不完善《憲法》規(guī)定：“國家出于公共利益的需要，可以按照法律規(guī)定征收或征用農(nóng)村土地并給予補(bǔ)償?！被凇肮怖妗辫b定的模糊性，地方政府往往將非公共利益的經(jīng)營性用地也采取國家征用標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大了農(nóng)地非農(nóng)化的規(guī)模。

2.2.1.3 農(nóng)地征用流轉(zhuǎn)市場機(jī)制不健全政府壟斷了土地一、二級市場，實施土地市場的大管控，使得土地市場的發(fā)育受到極大限制。

2.2.1.4 土地管理規(guī)劃制度不完善，監(jiān)管程度低地方政府是土地規(guī)劃的制定者，根據(jù)公共選擇理論，地方政府以“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”出發(fā)，面對土地這塊大蛋糕，想方設(shè)法地擴(kuò)大農(nóng)地非農(nóng)化的規(guī)模。

2.2.2 地方政府角色定位偏差由于地方政府過度依賴土地財政，擁有很大的擴(kuò)大農(nóng)地非農(nóng)用私利驅(qū)動力，使得土地財政收入在地方財政總收入中的占比逐漸增大。

2.2.3 對地方政府土地違規(guī)違法行為的處罰力度小

2014年上半年，國土資源統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國共發(fā)現(xiàn)土地違法案件28 510件，涉及的土地面積為11 256.9 hm2，同比分別增長27.7%和18.9%[7]。這一串?dāng)?shù)字的背后，是一些地方政府越權(quán)審批、未批先征先用以及擅自改變土地用途等違法行為的表現(xiàn)，造成土地資源的浪費，農(nóng)民權(quán)益的嚴(yán)重受損。但據(jù)統(tǒng)計，超過96%的土地違法案件沒有處理相關(guān)責(zé)任人，刑事處罰率竟不到14%，即使處罰也僅是走個形式，難以讓違規(guī)的地方政府感受到應(yīng)有的威懾力，助長了不正之風(fēng)。

3 農(nóng)地非農(nóng)化監(jiān)管績效評價的指標(biāo)體系設(shè)計

3.1 地方土地督察機(jī)構(gòu)作為農(nóng)地非農(nóng)化監(jiān)管主體的意義

國家土地督察制度是我國土地管理制度的重大創(chuàng)新，是完善中央與地方行政權(quán)力與責(zé)任體系的積極探索[8]，在協(xié)調(diào)政府間就土地政策執(zhí)行中的一致性問題，規(guī)范地方政府用地，保障我國可利用耕地方面作用明顯，也進(jìn)一步推進(jìn)了土地政策的完善。目前，國家土地督察制度正逐步走向規(guī)范化、體系化、高效化，尤其在我國加速推進(jìn)城市化以及過度農(nóng)地非農(nóng)化愈演愈烈的環(huán)境下，土地督察制度的實施的確對減少建設(shè)占用耕地面積有顯著的正面影響[9]。因此，在這樣的背景下，從我國土地督察機(jī)構(gòu)的視角出發(fā)，研究設(shè)計一個對地方政府的土地管理工作進(jìn)行績效評價的指標(biāo)體系，通過一套具體可行的評價標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定較為客觀的衡量標(biāo)尺，對于監(jiān)管地方政府的土地利用行為具有更加深遠(yuǎn)的意義。由國家土地督察辦公室向地方派駐的地方土地督察局恰恰成為監(jiān)管并糾正地方政府在農(nóng)地非農(nóng)化濫用權(quán)力、過度用地的關(guān)鍵一環(huán)，并且有待進(jìn)一步發(fā)揮監(jiān)管的職能。從地方土地督察部門切入，通過科學(xué)設(shè)計農(nóng)地非農(nóng)化監(jiān)管績效的指標(biāo)體系，一方面，進(jìn)一步規(guī)范地方政府在農(nóng)地非農(nóng)化中的政府行為，避免在加速推進(jìn)城市化背景下使得農(nóng)地過度非農(nóng)化的趨勢循環(huán)往復(fù)；另一方面，也是有效回歸到國家土地督察制度設(shè)計的初衷：即正確處理中央與地方土地管理關(guān)系的問題，提高土地管理行政執(zhí)行力及落實最嚴(yán)格的土地管理制度[8]。

3.2 基于BSC的政府在農(nóng)地非農(nóng)化中的績效指標(biāo)體系框架

對于地方政府來說，通過農(nóng)地非農(nóng)化，除了取得高額財政收入外，還有很多好處。比如吸引大量投資，改善城市面貌，改善城市居民的居住條件，增加稅收來源，增加城市競爭力，增加城市就業(yè)機(jī)會等[10]。所以，僅僅依靠地方政府內(nèi)部監(jiān)管或者中央政府及社會輿論監(jiān)督的效果并不明顯，而通過構(gòu)建國家土地督察制度，設(shè)立地方土地督察部門，派駐土地督察專員并賦予其權(quán)力的相對獨立性和權(quán)威性，這樣監(jiān)管作用才能夠得到有效的發(fā)揮。基于我國農(nóng)地非農(nóng)化監(jiān)管的特殊環(huán)境，結(jié)合國家土地督察制度的實際，并按照國家土地督察制度主要職能（守護(hù)18億畝耕地紅線和土地管理法律法規(guī)；護(hù)航國家實施土地調(diào)控政策；促進(jìn)土地管理改革、土地法律法規(guī)政策的完善[3]）的設(shè)計，在基礎(chǔ)上，科學(xué)引入既是一種績效評估指標(biāo)設(shè)計框架，更是一種戰(zhàn)略管理工具的績效考評方法[11]，充分利用平衡計分卡這一套具有很強(qiáng)操作性和戰(zhàn)略指導(dǎo)意義的指標(biāo)框架對其監(jiān)管進(jìn)行績效評價（圖2），能夠在一定程度上有效監(jiān)管并糾正地方政府對農(nóng)地非農(nóng)化的過度性，同時也能促進(jìn)國家土地督察制度監(jiān)管職能的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，同時也可以為研究設(shè)計更加復(fù)雜的、科學(xué)的、高效的監(jiān)管績效的指標(biāo)體系提供一定的借鑒。

3.3 構(gòu)建可行性的績效指標(biāo)設(shè)計體系

表2 基于BSC的地方督察機(jī)構(gòu)對農(nóng)地非農(nóng)化監(jiān)管績效的指標(biāo)體系

農(nóng)地非農(nóng)化牽涉的利益主體較多，并且在城市化、工業(yè)化加速推進(jìn)的情況下，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地的剛性需求很大。上面千條線，下面一根針，中央與地方是“分灶吃飯”和“財政分權(quán)”的，地方政府的經(jīng)濟(jì)自主性相對較大，并在土地開發(fā)收益權(quán)屬于或主要屬于地方政府的情況下，各級地方政府往往成為違法違規(guī)的用地主體，這使中央對土地開發(fā)的監(jiān)控必然大打折扣[12]。因此，在地方政府通過大量的招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式，將國有土地使用權(quán)出讓并獲得土地出讓金，并日益成為地方政府的一個重要的財政收入來源的現(xiàn)實背景下[13]，作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的國家土地督察制度應(yīng)運(yùn)而生，重在監(jiān)督地方政府過度農(nóng)地非農(nóng)化的行為，從而消減耕地過度性損失[14]。本研究在參閱相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方土地督察機(jī)構(gòu)本身的特性以及地方政府在農(nóng)地非農(nóng)化中的實際運(yùn)作，并設(shè)置了一些具體可行的利于外部監(jiān)督的指標(biāo)，建立了以平衡計分卡為框架的農(nóng)地非農(nóng)化監(jiān)管績效的指標(biāo)體系（表2），實現(xiàn)內(nèi)外部同時發(fā)力的績效監(jiān)管體系。

4 結(jié)論

整個績效考評應(yīng)采用加權(quán)平均數(shù)進(jìn)行百分制的定值，明確績效目標(biāo)并將其轉(zhuǎn)化成具體、可報告因素，將獎懲與績效指標(biāo)緊密聯(lián)系[15]，同時結(jié)合關(guān)鍵指標(biāo)，實行一票否決制。因此，績效考評結(jié)果分為5個等級，其中第一等級為非常優(yōu)異，分值為95～100；第二等級為優(yōu)秀，分值為85～95；第三等級為良好，分值為75～85；第四等級為及格，分值為65～75；第五等級為不及格，分值為65以下。當(dāng)耕地保護(hù)政策目標(biāo)執(zhí)行率及耕地保有量不合格時，直接是一票否決，這進(jìn)一步體現(xiàn)并堅持了國家土地督察制度的初衷，實現(xiàn)農(nóng)用地利用的科學(xué)性和高效性，有效維持我國18億畝耕地的紅線。

從一定程度上說，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，尤其在農(nóng)業(yè)稅廢止、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的整體推進(jìn)等情況下[16]，農(nóng)地非農(nóng)化的發(fā)生不可避免，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供土地保障以及更多資金的支持。然而，我國現(xiàn)階段出現(xiàn)的是過度農(nóng)地非農(nóng)化，是地方政府違背發(fā)展規(guī)律人為造成的，是以犧牲國家生存發(fā)展命脈而進(jìn)行的畸形的農(nóng)地非農(nóng)化。所以，在國家土地督察制度實施背景下，應(yīng)充分利用好這一制度，對地方農(nóng)地非農(nóng)化的開展做好日常監(jiān)管，同時，也能進(jìn)一步促進(jìn)我國土地督察制度的改進(jìn)與完善。當(dāng)然，利用平衡計分卡進(jìn)行績效指標(biāo)體系的設(shè)計是一項復(fù)雜的研究工作，尤其針對我國城市化加速推進(jìn)背景下的農(nóng)地非農(nóng)化，要考慮到多方面的利益需求，也要在實踐中不斷完善績效指標(biāo)，實現(xiàn)科學(xué)、有效的績效考評。

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Study on a Performance Index System for Farmland Conversion Regulation Based on BSC

YUHui
（College of Public Administration，Hohai University，Nanjing211100，China）

With the rapid progress of urbanization and industrialization,farm land conversion is inevitable.Local governments become the dominants of farmland conversion,and act as both"judges"and"athletes"roles,resulting in conflict of a large number of anomie behaviors,and leading to excessive land conversion in the accelerating urbanization,and also become the key factor influencing the deepening the reform of land.This paper further studied on the problem of excessive farmland conversion,emphasizing the performance of evaluation and research in necessity and urgency of land conversion,and taking local land supervision institutions for example,to make full use of the framework of the balanced score card,to design a performance index system for farmland conversion regulation reasonably,to provide a reference for scientific planning of land and improve land management.

balanced score card;farmland conversion;index system;local land supervision institutions

F301

A

1002-2481（2016）10-1560-05

10.3969/j.issn.1002-2481.2016.10.33

2016-05-24

俞輝（1992-），男，浙江湖州人，在讀碩士，研究方向：地方政府與區(qū)域公共管理。