陳魚(yú)+劉進(jìn)軍

摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)一直大力推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，取得了可觀(guān)的成就。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中如何保護(hù)農(nóng)民權(quán)益成為影響新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要因素。文章從農(nóng)民權(quán)益的內(nèi)涵出發(fā)，針對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)民權(quán)益的受損問(wèn)題，著重分析了農(nóng)民權(quán)益受損的原因，在此基礎(chǔ)上，提出從戶(hù)籍制度、公共服務(wù)、民主建設(shè)、法律保障等方面來(lái)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民；權(quán)益保護(hù)

隨著我國(guó)工業(yè)化和現(xiàn)代化的加速發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了矚目的成就。1978～2013年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，我們要堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，堅(jiān)持以人為本，建設(shè)新農(nóng)村和建設(shè)城鎮(zhèn)化同步發(fā)展，以大中小城市的發(fā)展帶動(dòng)小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動(dòng)城鎮(zhèn)發(fā)展。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)民問(wèn)題是發(fā)展的首要問(wèn)題，只有解決好這個(gè)大問(wèn)題，才能保證城鎮(zhèn)化的發(fā)展。因此，研究新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問(wèn)題具有重大意義。

一、城鎮(zhèn)化中農(nóng)民權(quán)益的受損分析

農(nóng)民權(quán)益是指農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是權(quán)利和利益的主體，依據(jù)法律規(guī)定享有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和對(duì)土地經(jīng)營(yíng)管理、收益消費(fèi)的權(quán)利，以及憲法賦予的農(nóng)民對(duì)農(nóng)村事務(wù)行使民主管理監(jiān)督的權(quán)利。

（一）知情權(quán)、參與權(quán)等基本民主權(quán)益受損

農(nóng)民的主體地位在實(shí)際中被輕忽，削弱了農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過(guò)程中的參與權(quán)和知情權(quán)。雖然按照我國(guó)相關(guān)法律的規(guī)定：農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有有關(guān)土地被征收過(guò)程的知情權(quán)，但是在現(xiàn)實(shí)中倒是，農(nóng)民無(wú)法通曉征地計(jì)劃，在征地過(guò)程中沒(méi)有發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利，更過(guò)分的是地方政府為了城鎮(zhèn)化率，大舉修建政績(jī)工程，或者把土地轉(zhuǎn)手，賣(mài)給開(kāi)發(fā)商以獲得土地財(cái)政收入。農(nóng)民只是被告知強(qiáng)拆強(qiáng)征，而沒(méi)法為自身的利益進(jìn)行爭(zhēng)取，被強(qiáng)迫交出耕地、同意拆房，并收回相關(guān)證件，土地被征地之后的增值收益，農(nóng)民基本不參與分享，只象征性的對(duì)農(nóng)民做出少量賠償。

農(nóng)民的參與權(quán)幾乎無(wú)法行使，農(nóng)戶(hù)往往無(wú)法參與城鎮(zhèn)規(guī)劃，不參與征地補(bǔ)償談判，而村民代表大會(huì)和村民意見(jiàn)征求會(huì)形同虛設(shè)，沒(méi)有起到本應(yīng)有的作用。農(nóng)民不能以獨(dú)立主體的地位參與征地協(xié)商，又缺乏完備的申訴體系，使得他們的財(cái)產(chǎn)得不到保障，征地過(guò)程也無(wú)法獲得有效的管理和監(jiān)督。

（二）農(nóng)民的土地利益受損

國(guó)家規(guī)定可以對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行征收，但是征用土地的前提是公共利益的需要，而某些地方政府在城鎮(zhèn)化過(guò)程中往往打著公共利益需要的名號(hào)，強(qiáng)迫農(nóng)民低價(jià)轉(zhuǎn)出土地。更過(guò)分的一些地方政府為了促進(jìn)城鎮(zhèn)化，私自將農(nóng)民的集體所有地賣(mài)給土地開(kāi)發(fā)商，嚴(yán)重違反了《土地管理法》的規(guī)定。

農(nóng)民由于地位低，在利益分配中處于末端，政府通過(guò)統(tǒng)一安置建設(shè)新型社區(qū)節(jié)約出了許多建設(shè)用地，節(jié)約出來(lái)的用地指標(biāo)被置換為城鎮(zhèn)用地指標(biāo)，然后經(jīng)由出讓土地使用權(quán)取得巨額差價(jià)。但作為土地所有者的農(nóng)民卻沒(méi)有從中獲得財(cái)產(chǎn)性的收益，只是獲得了政府的所謂低價(jià)“補(bǔ)償”。

（三）社會(huì)保障缺失

在城鎮(zhèn)化成長(zhǎng)過(guò)程中，城鎮(zhèn)規(guī)模無(wú)窮擴(kuò)大使得廣大農(nóng)民的耕地被征用，產(chǎn)生了大量失地農(nóng)民，失去了土地農(nóng)民收入的主要來(lái)源就被切斷，對(duì)他們來(lái)說(shuō)，失地即失業(yè)。農(nóng)民土地被征收后不能得到有效安置，被迫流入城市，由于自身各方面條件的缺失，相較于城市失業(yè)工人沒(méi)有就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，不容易找到工作，淪為“下崗的農(nóng)民”。

農(nóng)民工撐起了城市的建設(shè)，但是作為城市建設(shè)的主要貢獻(xiàn)者卻得不到應(yīng)有的待遇和保障，數(shù)量龐大的農(nóng)民工在為城市建設(shè)作出貢獻(xiàn)之后無(wú)法獲得與付出相等的回報(bào)，大規(guī)模拖欠工資的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，有關(guān)部門(mén)不出面解決，投訴無(wú)門(mén)的他們只能選擇用自己的方式爭(zhēng)取權(quán)益。

二、農(nóng)民權(quán)益受損的原因

（一）農(nóng)民法律維權(quán)意識(shí)淡薄

農(nóng)民的權(quán)益被侵犯的現(xiàn)象經(jīng)常會(huì)發(fā)生，卻得不到有效的解決。首先，農(nóng)民法律維權(quán)意識(shí)淡薄，法律知識(shí)欠缺，許多農(nóng)民不學(xué)法，更不懂法，遇到權(quán)益損害時(shí)不懂得拿起法律武器來(lái)保護(hù)自己，任由侵害者肆意損害；再者，農(nóng)民權(quán)益司法救濟(jì)保護(hù)渠道缺失，當(dāng)農(nóng)民的合法權(quán)益受損后往往通過(guò)比較過(guò)激的行為來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益，沒(méi)有司法的渠道可以維權(quán)，無(wú)法獲得必要和適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。侵權(quán)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，也會(huì)容易經(jīng)常性的引起群體性事件，而由于這種司法救濟(jì)渠道的缺失，事情往往得不到有效的解決，長(zhǎng)此以往也會(huì)造成社會(huì)的不穩(wěn)定和動(dòng)蕩。受到農(nóng)民主體認(rèn)知能力、認(rèn)知意愿等的限制，對(duì)于長(zhǎng)期遭受的權(quán)益問(wèn)題一直得不到解決更甚至沒(méi)有引起足夠的社會(huì)關(guān)注和重視度，相關(guān)部門(mén)對(duì)于農(nóng)民權(quán)益問(wèn)題也缺乏認(rèn)知，以致不能很好的去主動(dòng)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）土地征用補(bǔ)償費(fèi)較低

目前，現(xiàn)金補(bǔ)償是我國(guó)征地補(bǔ)償?shù)闹饕绞?，補(bǔ)償方式比較單一。依照法律規(guī)定，征地補(bǔ)償應(yīng)按照該土地在前三年所有產(chǎn)值的平均數(shù)的六倍以上補(bǔ)償，補(bǔ)償費(fèi)用不僅包括對(duì)土地和農(nóng)民的補(bǔ)償，還包括地上農(nóng)作物的補(bǔ)償。值得注意的是：首先，同樣的土地種不同的農(nóng)作物經(jīng)濟(jì)收益差別是很大的，前三年所有產(chǎn)值的平均數(shù)并不能代表土地本身的價(jià)值以及三年內(nèi)產(chǎn)生的附加價(jià)值；其次，農(nóng)地市場(chǎng)二級(jí)化嚴(yán)重，出售價(jià)格懸殊很大，土地被轉(zhuǎn)手后獲得巨大的升值空間，農(nóng)民無(wú)卻法分享增值收益。在實(shí)際征地過(guò)程中，政府是唯一的主導(dǎo)者，農(nóng)民和農(nóng)村集體作為享有土地所有的主體擁有的話(huà)語(yǔ)權(quán)被剝奪，農(nóng)民只能作為被征用土地者，成為了被管理者。政府說(shuō)要征多少地，農(nóng)民就要讓多少地，政府說(shuō)給多少錢(qián)，農(nóng)民只能拿多少錢(qián)。

（三）農(nóng)村土地所有權(quán)主體不明確

較長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)我國(guó)都實(shí)行城鄉(xiāng)二元制，城市和農(nóng)村分開(kāi)管理，土地分開(kāi)所有。相對(duì)的，我國(guó)的土地市場(chǎng)也劃分為了兩級(jí)，國(guó)有土地和集體土地在這種制度的土地結(jié)構(gòu)下此消彼長(zhǎng)。而農(nóng)村土地只是歸“農(nóng)村集體”所有，并不是歸農(nóng)民個(gè)人所有，農(nóng)民是集體的一部分。實(shí)際中的現(xiàn)象就是，這類(lèi)土地所有權(quán)已經(jīng)被土地使用權(quán)所代替，使得土地所有權(quán)的法律地位被弱化，使用權(quán)分割了一大部分的所有權(quán)。而且農(nóng)民無(wú)法直接對(duì)土地進(jìn)行出讓與買(mǎi)賣(mài)，只有將其變?yōu)閲?guó)有，流入一級(jí)市場(chǎng)，才能作為商品進(jìn)行銷(xiāo)售。農(nóng)民無(wú)法參與土地買(mǎi)賣(mài)，相應(yīng)的也就無(wú)法參與土地的增值收益分配，不僅如此，還失去了土地的使用權(quán)

（四）法律保障機(jī)制不完善

分析社會(huì)結(jié)構(gòu)可以知道，農(nóng)民工是城市化過(guò)程中出現(xiàn)的一個(gè)主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的城市弱勢(shì)群體。而據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前有2億多的農(nóng)民工群體，外出農(nóng)民工中有超過(guò)50%的人沒(méi)有與用人單位簽訂勞動(dòng)合同，農(nóng)民工普遍文化素質(zhì)不高，缺乏相關(guān)法律常識(shí)，這就使得不良單位有機(jī)可乘。農(nóng)民工是城市里的弱勢(shì)群體，他們經(jīng)常面對(duì)的是拖欠工資、得不到工傷保險(xiǎn)等侵權(quán)現(xiàn)象，合法權(quán)益經(jīng)常被侵犯。

而這些農(nóng)民工卻不能很好的為自身維權(quán)。第一，農(nóng)民工可以提請(qǐng)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)進(jìn)行仲裁保護(hù)自己的權(quán)益，但是申請(qǐng)仲裁的時(shí)效為60天，很多民工不知道這一時(shí)間，不能在有效的時(shí)限內(nèi)向仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁，從而不能很好的維護(hù)自己的權(quán)益。第二，法令宣傳不到位，農(nóng)民可以通過(guò)很多渠道來(lái)為自己進(jìn)行維權(quán)，當(dāng)權(quán)益受到侵犯，勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)會(huì)對(duì)農(nóng)民權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，對(duì)侵權(quán)行為進(jìn)行仲裁。但是很多民工由于缺乏法律常識(shí)，也沒(méi)有良好的渠道去了解，不能很好的進(jìn)行維權(quán)。第三，維權(quán)成本過(guò)高。想要通過(guò)法律渠道維護(hù)自己的權(quán)益需要支付一大筆維權(quán)費(fèi)用，作為低收入群體的農(nóng)民工往往支付不起高額的維權(quán)費(fèi)用，轉(zhuǎn)而用比較激進(jìn)的辦法去和侵權(quán)行為作斗爭(zhēng)，結(jié)果是兩敗俱傷。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)

中國(guó)要想順利推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)，只有切實(shí)實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大農(nóng)民的利益，才能在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)道路上取得重大成就。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路，新型城鎮(zhèn)化要始終堅(jiān)持以人為本為原則，推進(jìn)“人”的城鎮(zhèn)化。

（一）推進(jìn)符合條件農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城鎮(zhèn)

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量農(nóng)民涌入城鎮(zhèn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)是政府工作的主要方向之一。具體措施有：降低小城鎮(zhèn)農(nóng)村人口落戶(hù)要求，同時(shí)放寬大中城市的落戶(hù)前提，使得農(nóng)村人口可以順利的轉(zhuǎn)為城市人口，根據(jù)每個(gè)城市不同的發(fā)展情況和潛力設(shè)置不同的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)尺度，科學(xué)合理的推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城鎮(zhèn)。加大社會(huì)公開(kāi)力度，做到信息透明化、公開(kāi)化，農(nóng)民能夠及時(shí)了解落戶(hù)進(jìn)程。

（二）推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)

大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口涌入城鎮(zhèn)，應(yīng)完善社會(huì)保障制度，保障他們與城鎮(zhèn)居民共同享有基本公共服務(wù)，農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題必須妥善解決，他們是城市的建設(shè)者。今后將不再分市民還是農(nóng)民，每個(gè)公民享有同等的公共服務(wù)，使得農(nóng)業(yè)人口也能享有平等的受教育權(quán)，接受良好的教育，為失業(yè)農(nóng)民提供更多的就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，加大城市廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)量，保障住房條件。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村基層民主建設(shè)，強(qiáng)化農(nóng)民的參與權(quán)和知情權(quán)

新型城鎮(zhèn)化是堅(jiān)持以人為本的城鎮(zhèn)化，農(nóng)民是城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵主體。新型城鎮(zhèn)化的優(yōu)越性就是強(qiáng)調(diào)人的城鎮(zhèn)化，將農(nóng)民作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的主體，因而更要加強(qiáng)農(nóng)村基層民主建設(shè)，完善法律法規(guī)，積極推進(jìn)村民自治制度，明確農(nóng)民作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的主體地位，保證其對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村事務(wù)的知情和了解，以及土地征收過(guò)程中參與征收和收益，做到信息透明。要更好地保障農(nóng)民的參與權(quán)和知情權(quán)，必須強(qiáng)化民主機(jī)制建設(shè)，為農(nóng)民參與提供優(yōu)良的平臺(tái)和契機(jī)，進(jìn)一步改進(jìn)人大代表的選舉辦法，讓更多的農(nóng)民、農(nóng)民工成為自己的代言人，為自己的權(quán)利和利益進(jìn)行爭(zhēng)取。

（四）完善與土地相關(guān)的法律法規(guī)

當(dāng)前的法律法規(guī)存在很多不明確的地方，給農(nóng)民造成了很大的損失，只有從根本的法律漏洞上進(jìn)行調(diào)整，才能切實(shí)的保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益不受侵犯。完善土地管理辦法，明確農(nóng)民對(duì)于土地的主體地位，明確界定公共利益的概念和范圍，使得地方政府沒(méi)法任意的違背農(nóng)民意愿強(qiáng)征強(qiáng)拆，保障征地過(guò)程中農(nóng)民的參與權(quán)和知情權(quán)。必須將農(nóng)民個(gè)人利益與集體利益相關(guān)聯(lián)，讓農(nóng)民在征地過(guò)程中擁有話(huà)語(yǔ)權(quán)，提高征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、賠償方式多樣化，保證農(nóng)民能夠充分參與到土地征收過(guò)程，分享土地增值帶來(lái)的收益。積極探索新型農(nóng)民土地補(bǔ)償方式，農(nóng)民失去土地之后所獲得的土地收入有時(shí)不足以滿(mǎn)足生活保障，需要國(guó)家通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等手段來(lái)幫助他們。

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（作者單位：陳魚(yú)，甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院；劉進(jìn)軍，甘肅行政學(xué)院）