董祚繼

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)已由地方層面試點政策上升到國家層面制度安排，預(yù)期將產(chǎn)生更大的溢出效應(yīng)

土地制度改革在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中舉足輕重，這不僅由于土地仍然是“財富之母”，是經(jīng)濟活動不可或缺的基本要素和物質(zhì)載體，更由于經(jīng)濟發(fā)展中的一些結(jié)構(gòu)性問題、深層次矛盾，如城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)空間同構(gòu)、土地財政依賴、房產(chǎn)市場分化、地方債務(wù)風(fēng)險等，與土地供給低效、土地制度不完善直接相關(guān)。盡管改革取向早已明確，但由于土地問題的基礎(chǔ)性、根本性和復(fù)雜性，有關(guān)土地制度的改革探索仍步履維艱。

在此背景下，日前經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組和國務(wù)院審定、國土資源部印發(fā)的《關(guān)于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》（下稱《意見》）甫一推出便備受關(guān)注?？梢哉f，《意見》在市場化配置城鎮(zhèn)用地上邁出了實質(zhì)性的一步，是土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要突破。

富有“含金量”的制度創(chuàng)新

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進程加快，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模迅速擴張。受粗放、外延式發(fā)展方式和用地方式影響，現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地中低效用地十分普遍。

所謂城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，就是針對布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，通過制度創(chuàng)新和深化改革，促進建設(shè)用地再開發(fā)，推動城鎮(zhèn)更新改造，以提升城鎮(zhèn)用地的人口、產(chǎn)業(yè)承載能力，提高城鎮(zhèn)用地產(chǎn)出率和利用效益。按照《意見》要求，低效用地改造開發(fā)的具體范圍，包括國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地，不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地，“退二進三”產(chǎn)業(yè)用地，規(guī)劃確定改造的老城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)、老工業(yè)區(qū)等。

《意見》并非憑空臆造，而是在深入總結(jié)近年來部分省市試點探索的基礎(chǔ)上提出的。2009年，廣東省在國土資源部支持下開展了以“三舊”（舊城鎮(zhèn)、舊工廠、城中村）改造為主要內(nèi)容的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點，作為應(yīng)對國際金融危機沖擊的重大舉措;2013年，試點增加了浙江、江蘇、上海等省市，進一步探索可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。幾年來的試點探索取得了重要進展，顯示了制度創(chuàng)新的巨大效應(yīng)。

首先，有力促進了土地節(jié)約集約利用，增加了城鎮(zhèn)建設(shè)用地的有效供應(yīng)，緩解了建設(shè)與保護的矛盾。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，一方面盤活了低效存量用地，釋放出大量的用地空間;另一方面相應(yīng)減少了對農(nóng)用地特別是耕地的占用，實現(xiàn)了保障與保護的統(tǒng)一。

據(jù)廣東省調(diào)查統(tǒng)計，全省城鎮(zhèn)低效用地370多萬畝，改造后可節(jié)約土地超過100萬畝，相當(dāng)于全省四年的新增建設(shè)用地規(guī)模。廣東2009年以來已實施“三舊”用地改造54.67萬畝，其中完成改造項目5003個，面積29萬畝;正在改造項目3819個，面積25.67萬畝;平均節(jié)地率達(dá)到47.24%。浙江省2014年以來累計完成城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)項目4941個，面積18.96萬畝，改造后工礦倉儲用地平均容積率從0.7提高到1.5，商服用地平均容積率從1.2提高到1.9，平均節(jié)地率在50%左右。

其次，帶動了社會資本投資，促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，培育了發(fā)展新動能。城鎮(zhèn)土地的再開發(fā)和高效利用，除了釋放出新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展的用地空間外，往往還伴隨著資本、勞動力、科技等要素的追加投入，伴隨著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整，并通過土地級差收益的顯化為企業(yè)發(fā)展注入新的活力和動力，從而發(fā)揮穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的乘數(shù)效應(yīng)。

截至目前，廣東省已累計投入改造資金1.03萬億元，其中社會資本投資約占八成;已完成的改造項目中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整約占70%，一大批規(guī)模小、效益差、能耗大的企業(yè)被低能耗、低污染、高附加值的優(yōu)質(zhì)項目或者“互聯(lián)網(wǎng)+”、健康醫(yī)療等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)所替代。浙江省以“畝產(chǎn)效益綜合評價”為基礎(chǔ)配置土地，倒逼企業(yè)進行技術(shù)改造和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，工礦倉儲用地畝均投資強度從112萬元提高到257萬元、畝均產(chǎn)出從70萬元提高到186萬元，商服用地畝均投資強度從74萬元提高到476萬元、畝均產(chǎn)出從68萬元提高到142萬元。

第三，改善了城市環(huán)境和公共服務(wù)，提高了城市宜居性，促進了以人為中心的新型城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，改變了長期以來外延擴張的發(fā)展模式，將注意力更多放到舊工廠、棚戶區(qū)、城中村等建成區(qū)域和存量土地上，在優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局的同時，有效改善了城鎮(zhèn)生活生產(chǎn)環(huán)境，修繕了城市公益和基礎(chǔ)設(shè)施，強化了歷史文化建筑和街區(qū)保護，明顯提升了城鎮(zhèn)化質(zhì)量，使城市更加和諧宜居，老百姓普遍有“獲得感”。

《意見》經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組和國務(wù)院審定后，意味著城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)已由地方層面試點政策上升到國家層面制度安排，預(yù)期將產(chǎn)生更大的溢出效應(yīng)。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要突破

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)直觀看，就是通過實施城鎮(zhèn)存量和增量用地的差別化政策，盤活城鎮(zhèn)低效用地，帶動社會資本投資、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和城市環(huán)境改善;從深層次分析，則是通過改革城鎮(zhèn)土地使用制度，放松土地供給限制，降低城鎮(zhèn)開發(fā)成本，以用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化引導(dǎo)和推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，提高土地供給效率，這正是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要義所在。具體體現(xiàn)在以下方面。

第一，土地供應(yīng)由政府單一渠道改為政府、企業(yè)、集體多個渠道，促進了市場化配置土地。

始于20世紀(jì)80年代后期的城鎮(zhèn)土地使用制度改革，改變了過去一律無償、無限期劃撥土地的做法，建立了城鎮(zhèn)國有土地有償使用制度，工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地必須采取招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。土地有償使用不僅促進了土地節(jié)約集約利用，也為城市建設(shè)籌集了大量資金，并有效遏制了權(quán)力尋租，是我國土地制度的重大變革。

但從實踐看，也存在一些突出問題，特別是供地渠道比較狹窄，從土地征收、儲備到出讓，由城市政府高度壟斷，甚至土地定價（協(xié)議出讓、地價優(yōu)惠）也由政府一手操控，不僅扭曲了市場行為，加重用地結(jié)構(gòu)不合理，也加大了土地開發(fā)中的利益矛盾，導(dǎo)致大量淘汰產(chǎn)業(yè)、過剩產(chǎn)能、城中村用地?zé)o法盤活出清;加之部分土地存在歷史遺留問題，特別是沿海地區(qū)由于早前“三來一補”等加工貿(mào)易十分興旺，大量舊廠房用地手續(xù)不全、無法調(diào)整利用，進一步加劇了用地供需矛盾，提高了企業(yè)用地成本，降低了工業(yè)產(chǎn)品競爭力。

《意見》明確了相關(guān)改革舉措，拓寬了土地供應(yīng)主體。比如，明確除有關(guān)法律法規(guī)，以及國有土地劃撥決定書、國有土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定或者約定應(yīng)當(dāng)由城市政府收回土地使用權(quán)的土地外，鼓勵原國有土地使用權(quán)人通過自主、聯(lián)營、入股、轉(zhuǎn)讓等多種方式對其使用的國有建設(shè)用地進行改造開發(fā)。又如，允許各地根據(jù)實際制定優(yōu)惠政策，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和原集體建設(shè)用地使用權(quán)人參與城中村集體建設(shè)用地開發(fā)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點地區(qū)，可按照改革試點要求，采取自主、聯(lián)營、入股等方式進行改造開發(fā)。再如，對企業(yè)“退二進三”、遷址重建的，除制定鼓勵政策措施外，要求各地在用地選址、土地審批、用地規(guī)模與計劃安排等方面給予積極支持。這些舉措極具針對性，其實質(zhì)是要改變城市政府對土地出讓和一級開發(fā)的高度壟斷，讓企業(yè)、集體經(jīng)濟組織逐步成為城鎮(zhèn)土地供應(yīng)主體，推進土地市場化配置。

《意見》還明確了其他措施。一是鼓勵市場主體收購相鄰多宗低效利用地塊，申請集中改造開發(fā);二是再開發(fā)涉及邊角地、夾心地、插花地等零星土地的，可一并進行改造開發(fā);三是針對歷史遺留用地形成時間長、原因復(fù)雜、類型多樣的情況，按照依法依規(guī)、尊重歷史的原則進行分類處理，即對用地行為發(fā)生在1986年12月31日之前的，依照《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》確權(quán)后，直接登記發(fā)證;發(fā)生在1987年1月1日至1998年12月31日之間的，依照1988年修訂的《土地管理法》，按土地現(xiàn)狀辦理征收手續(xù);發(fā)生在1999年1月1日至2009年12月31日之間的，按照1998年修訂的《土地管理法》，繳納耕地開墾費和新增建設(shè)用地土地有償使用費后，辦理土地轉(zhuǎn)用征收手續(xù)。這些措施指向明確、務(wù)實管用，有利于釋放建設(shè)用地潛力，有效擴大城鎮(zhèn)土地供應(yīng)。

第二，土地供應(yīng)方式據(jù)實采用劃撥、協(xié)議出讓、招拍掛出讓等多種方式，有利于盤活存量土地資源。

我國現(xiàn)行城鎮(zhèn)土地使用制度將擴大土地有償使用覆蓋面作為方向，將建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系作為目標(biāo)，總體上是符合市場配置資源改革方向的。但在實踐過程中，也存在無視用地來源、輕視產(chǎn)權(quán)保護、忽視地方多樣性，采取簡單劃一做法的傾向，為高效利用土地人為設(shè)置了障礙。比如，存量建設(shè)用地與新增建設(shè)用地相比，歷史遺留問題更多，利益關(guān)系更加復(fù)雜，拆遷開發(fā)成本更高，采取統(tǒng)一的招拍掛出讓方式無疑面臨更大困難。又如，現(xiàn)有用地形成于不同時期，產(chǎn)權(quán)來源多種多樣，采取統(tǒng)一收回、整理、出讓的方式實施舊城改造，難免侵害產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益，也會加大拆遷改造的難度。再如，城市更新方式多種多樣，既有改變用途、拆除重建或功能升級的，也有不改變用途、只調(diào)整完善功能的，對經(jīng)營性用地一律實行“凈地”招拍掛模式，明顯捆住了城市更新的手腳。這些問題，導(dǎo)致城市更新改造舉步維艱，也使城市外延擴張勢頭難以遏制。

《意見》在堅持土地出讓基本制度的基礎(chǔ)上，針對存量用地與新增用地的不同特點，并結(jié)合產(chǎn)權(quán)來源、改造方式等不同實際，明確了差別化的政策措施。

一是改變了“一刀切”的招拍掛出讓模式，允許原劃撥土地改造后用途仍符合《劃撥用地目錄》的，可繼續(xù)按劃撥方式使用;改造開發(fā)土地需辦理有償使用手續(xù)，符合協(xié)議出讓條件的可依法采取協(xié)議方式。

二是在土地用途認(rèn)定、價款繳納上區(qū)別對待，明確原依法取得的工業(yè)用地改造開發(fā)后提高廠房容積率但不改變用途的，可不再增繳土地價款;利用現(xiàn)有工業(yè)用地，興辦先進制造業(yè)、生產(chǎn)性及高科技服務(wù)業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺等國家支持的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)建設(shè)項目的，經(jīng)市縣人民政府批準(zhǔn)，可繼續(xù)按原用途使用，過渡期為五年，過渡期滿后依法按新用途辦理用地手續(xù)。

三是實行政策性獎補，規(guī)定原國有土地使用權(quán)人沒有開發(fā)能力的，可由政府依法收回土地使用權(quán)進行招拍掛，并給予原國有土地使用權(quán)人合理補償;優(yōu)先安排一定比例用地用于公共設(shè)施建設(shè)，對積極履行公共性、公益性義務(wù)，配建保障性住房或公益設(shè)施的改造開發(fā)主體，可給予適當(dāng)政策獎勵。此外，采用政府和社會資本合作（PPP）方式實施項目建設(shè)，相關(guān)用地需要有償使用的，可將通過競爭方式確定項目投資主體和用地者的環(huán)節(jié)合并實施（見國土資源部《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引》）。這些政策措施，適應(yīng)了舊城改造和城市更新的多樣性需求，降低了城鎮(zhèn)土地開發(fā)門檻，維護了原國有土地使用權(quán)人的土地權(quán)益，將為城鎮(zhèn)低效用地開發(fā)利用注入活力。

第三，統(tǒng)籌兼顧國家、集體、個人的土地增值收益，有利于增加城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)性收入。

按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定，城鎮(zhèn)建設(shè)必須統(tǒng)一使用現(xiàn)有國有土地或經(jīng)征收的國有土地，城鎮(zhèn)經(jīng)營性建設(shè)用地必須通過有償方式取得，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能直接入市，通常稱為“一個龍頭放水”。究其實質(zhì)，是將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增值收益，以及城鎮(zhèn)建設(shè)用地改變用途的增值收益，全部收歸國有（城市政府所有）。隨著市場取向的改革不斷深化和城鄉(xiāng)居民產(chǎn)權(quán)保護意識的日益增強，上述制度的執(zhí)行也日益困難，征地拆遷糾紛越來越多、周期越來越長，改革勢在必行。

《意見》的核心精神，就是鼓勵土地權(quán)利人自主改造開發(fā)，鼓勵社會資本積極參與開發(fā)，形成形式多樣的開發(fā)模式。對于國有土地使用權(quán)人來說，就是鼓勵其通過自主、聯(lián)營、入股、轉(zhuǎn)讓等多種方式對其使用的國有建設(shè)用地進行改造開發(fā);對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和集體建設(shè)用地使用權(quán)人來說，就是鼓勵其采取自主、聯(lián)營、入股等方式進行改造開發(fā)。運用市場化手段參與改造，鼓勵多樣化模式推進開發(fā)，目的就是讓市場的各個主體都能從中受益，參與開發(fā)的企業(yè)、組織和個人都能分享增值，在盤活利用城鎮(zhèn)低效用地、擴大產(chǎn)業(yè)用地供給的同時，逐步增加城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)性收入，落實協(xié)調(diào)發(fā)展、共享發(fā)展理念。

為了保障改革決策的順利推進，維護群眾土地權(quán)益，《意見》要求健全民主協(xié)商和社會監(jiān)督機制，明確提出建立公開暢通的溝通渠道，充分了解和妥善解決群眾利益訴求，充分尊重原土地使用權(quán)人的意愿，未征得原土地使用權(quán)人同意的，不得進行改造開發(fā);建立項目信息公開制度，對改造開發(fā)涉及的各個環(huán)節(jié)實行全過程公開，切實保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

第四，改變一次性出讓土地的做法，有利于擺脫對土地財政的過度依賴，逐步過渡到可持續(xù)的稅收模式。

現(xiàn)行土地出讓制度顯著擴大了地方政府可用財力，使地方政府土地財政特征越來越明顯。應(yīng)當(dāng)說，土地財政多年來在提供市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、支持地方加快發(fā)展等方面，確實扮演了一個極重要的角色，也是我國土地公有制優(yōu)越性的體現(xiàn)。同時也要看到，在我國特有體制和特定發(fā)展階段形成的土地財政，承載著復(fù)雜的利益關(guān)系，一定程度上扭曲了地方政府行為，導(dǎo)致各地將房地產(chǎn)變成主要投資品，帶來了大量顯性和隱性的系統(tǒng)風(fēng)險?，F(xiàn)行土地財政不可持續(xù)，必須尋找可持續(xù)的增長模式。

《意見》無論是提出鼓勵國有土地使用權(quán)人通過自主、聯(lián)營、入股、轉(zhuǎn)讓等多種方式進行改造開發(fā)，還是鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和集體建設(shè)用地使用權(quán)人采取自主、聯(lián)營、入股等方式進行改造開發(fā)，抑或鼓勵引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)“退二進三”等，其背后，都意味著放棄對單一的土地出讓方式的過度依賴，某種程度上就是對“賣地財政”的糾偏。當(dāng)然，改革不可能一蹴而就，要化解巨大的利益矛盾也不可能畢其功于一役。盡管如此，通過多渠道供應(yīng)土地，鼓勵自主改造開發(fā)，再加上變一次性出讓為租賃為主、先租后讓、租讓結(jié)合等等改革，積小改為大改，最終實現(xiàn)“土地財政”轉(zhuǎn)型升級，建立起可持續(xù)的稅收模式，既是必要的，也是可行的。

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)改革前景廣闊

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)潛力巨大。從用地規(guī)?？?，多年來我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地快速增長，其中低效用地占了相當(dāng)比例。據(jù)遙感監(jiān)測，1990年至2012年，全國20個城市群建設(shè)用地規(guī)模由1.54萬平方公里擴展至7.90萬平方公里，擴大了4.13倍，其中長三角和珠三角分別擴大了9.4倍和9.6倍，“土地城鎮(zhèn)化”明顯快于人口城鎮(zhèn)化，積聚了大量低效用地。

從用地效率看，目前我國人均城鎮(zhèn)用地133平方米，工業(yè)用地容積率只有0.3-0.6，若將人均城鎮(zhèn)用地逐步壓縮到100平方米，工業(yè)用地容積率提高到0.6-1.2，至少可盤活用地3000萬畝。從用地結(jié)構(gòu)看，現(xiàn)狀城鎮(zhèn)用地中，工礦倉儲用地占28.0%，東部地區(qū)這一比例更達(dá)到32.0%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家城市工業(yè)用地占比，如紐約1988年工業(yè)用地占比是7.5%，大阪1985年是14.5%，東京1982年是2.5%。另外，我國公共管理與公共服務(wù)用地占城鎮(zhèn)用地的比例達(dá)到12.5%，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出國標(biāo)要求。

過高的工業(yè)用地和公共管理用地占比，是城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)不合理的表現(xiàn)，但也為結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級儲備了大量建設(shè)用地。近年來的試點經(jīng)驗表明，只要制度合理、政策對頭，許多城鎮(zhèn)低效用地都可以盤活利用，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)釋放大量空間。

推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)恰逢其時。經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，土地市場分化，土地財政萎縮，落實擴內(nèi)需、穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)，僅靠擴大新增建設(shè)用地供應(yīng)，培育一級市場的管理模式、運作辦法不再奏效，必須轉(zhuǎn)變土地利用方式和管理方式，多渠道挖掘土地資源潛力，全方位發(fā)揮土地資源資產(chǎn)效應(yīng)。這為城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)提供了重要契機。

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)對民營經(jīng)濟更是重大利好。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的各項制度創(chuàng)新，歸結(jié)起來就是“放權(quán)讓利”，對社會投資十分有利。與政府和社會資本合作（PPP）項目相比，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)項目一般投資范圍較寬、投資門檻較低、投資回報期較短、預(yù)期收益較可靠，更加適合民間投資?？梢哉f，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)新政為民間投資提供了巨大商機。

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)任重道遠(yuǎn)。作為一項敏感復(fù)雜、影響深遠(yuǎn)的改革，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)也還有不少探索空間。比如：如何建立合理有效的利益分配機制，以推動各項“鼓勵措施”落地;如何處理好依法依規(guī)與政策激勵的關(guān)系，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和集體建設(shè)用地使用權(quán)人積極參與城中村集體建設(shè)用地開發(fā);如何妥善處理大量手續(xù)不全的歷史遺留用地問題，既有效盤活存量土地、又防止誘發(fā)新的違法用地，等等，都有待各地大膽實踐、深入探索。

作者為國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司巡視員，編輯：許瑤