王金紅
1912年4月,袁世凱竊取了辛亥革命的成果,南京臨時(shí)政府遷往北京,至此北洋政府正式成立。在此后十六年的北洋軍閥統(tǒng)治時(shí)期,北洋軍閥集團(tuán)一直把持全國(guó)的統(tǒng)治權(quán)。北洋政府為了加強(qiáng)其專制統(tǒng)治,在南京臨時(shí)政府統(tǒng)治機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)之上,設(shè)立了自己獨(dú)有的一套統(tǒng)治機(jī)制,其官僚機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及權(quán)力的運(yùn)行都有其獨(dú)有的特色。內(nèi)務(wù)部是北洋政府非常重要的統(tǒng)治部門(mén)之一,由清末新政時(shí)期的巡警部逐步轉(zhuǎn)變而來(lái),作為北洋政府加強(qiáng)全國(guó)專制統(tǒng)治、鎮(zhèn)壓人民的工具,內(nèi)務(wù)部的權(quán)力運(yùn)行、官吏任職及考核都為其腐敗現(xiàn)象的橫生埋下了伏筆。
一、內(nèi)務(wù)部的設(shè)置及其下設(shè)機(jī)構(gòu)的腐敗現(xiàn)象
內(nèi)務(wù)部是中國(guó)有識(shí)之士“開(kāi)眼看世界”學(xué)習(xí)西方先進(jìn)政治制度的產(chǎn)物,在清末新政時(shí)期名為巡警部,不久改為民政部,南京臨時(shí)政府成立后正式得名內(nèi)務(wù)部,北洋政府沿用此名。內(nèi)務(wù)部的下設(shè)機(jī)構(gòu)在演變過(guò)程中有所合并和刪減,但并沒(méi)有大的變動(dòng),主要有總務(wù)廳、民治司、職方司、警政司、土木司、禮俗司、衛(wèi)生司。其腐敗現(xiàn)象的橫生主要表現(xiàn)在內(nèi)務(wù)部各機(jī)構(gòu)假公濟(jì)私、任意揮霍,巧立名目侵吞善款,任職官吏巧善鉆營(yíng)、營(yíng)私舞弊。北洋政府時(shí)期,內(nèi)務(wù)部腐敗風(fēng)氣盛行,各機(jī)構(gòu)內(nèi)部假公濟(jì)私、任意揮霍??倓?wù)廳的下設(shè)各科與其他各司的分科是不同的,他們直接隸屬于總次長(zhǎng),所以總務(wù)廳的各科長(zhǎng)只顧迎合上意,假公濟(jì)私,欺上罔下。在朱桂莘長(zhǎng)部時(shí),唐公榮擔(dān)任總務(wù)廳會(huì)計(jì)科科長(zhǎng)。唐公榮在位時(shí)期,任意揮霍,虧空巨大,但內(nèi)務(wù)廳的總長(zhǎng)和次長(zhǎng)卻明知不查。朱桂莘以密探為名,最初每月得贓款三萬(wàn)余元,后將少許贓款以發(fā)放津貼的名義分給總務(wù)廳各科長(zhǎng)、秘書(shū)等。當(dāng)然,各個(gè)科長(zhǎng)如有贓款,必加倍供奉上級(jí)官吏。土木司主掌全國(guó)大型公共土木基礎(chǔ)項(xiàng)目,包括江河治理、海港建設(shè)等。民國(guó)以來(lái),水災(zāi)常見(jiàn),土木司司長(zhǎng)以研究河流災(zāi)情的名義成立河務(wù)研究會(huì)。河務(wù)研究會(huì)設(shè)立多年以來(lái),除了每季發(fā)一本季刊外,無(wú)其他建樹(shù),可以說(shuō)是虛費(fèi)有用的錢財(cái),而津貼都?xì)w該司司長(zhǎng)、科長(zhǎng)和少數(shù)職員所有。衛(wèi)生司主管全國(guó)的衛(wèi)生事宜。民國(guó)六年山西發(fā)生瘟疫,劉道仁任司長(zhǎng),借洋款百萬(wàn)元趕辦防疫,組織防疫處,分派防疫員。然而,百萬(wàn)洋款到手以后,劉道仁除照例派員,優(yōu)給旅費(fèi),大宗藥品上能盡量購(gòu)辦外,剩余錢財(cái)都用于司長(zhǎng)專管之事。民治司是內(nèi)務(wù)部的首司,職務(wù)至關(guān)重要,吏治、選舉、戶籍、慈善、自治等都由其執(zhí)掌。民治司各任職司長(zhǎng)無(wú)不借職務(wù)之便,巧立名目,侵吞善款。民國(guó)九年,北方各省旱災(zāi)嚴(yán)重。張遠(yuǎn)伯總長(zhǎng)決定設(shè)立賑務(wù)處,內(nèi)務(wù)部的各司長(zhǎng)、科長(zhǎng)大都在賑務(wù)處兼差,希望能達(dá)到群策群力的效果。呂鑄掌權(quán)賑務(wù)處時(shí),以籌賑的名義請(qǐng)辦義賑獎(jiǎng)券,美其名日辦理慈善事業(yè),實(shí)際上是掌權(quán)者發(fā)財(cái)?shù)囊环N手段。
警政司司長(zhǎng)王揚(yáng)濱,工于逢迎,巧于舞弊,尤擅鉆營(yíng),多次借內(nèi)務(wù)部改革之時(shí)排人利己,升官發(fā)財(cái)。陳時(shí)利掌警政司時(shí),王揚(yáng)濱日夜向陳時(shí)利叩頭請(qǐng)安,得警政司第一科科長(zhǎng)的職位。趙秉鈞任內(nèi)務(wù)部總長(zhǎng)時(shí),胡英推薦一湖南的同鄉(xiāng)李權(quán)到警政司任職,可數(shù)月之后,李權(quán)未到其職位任職。此時(shí),王揚(yáng)濱起了張冠李戴的野心,讓他的同鄉(xiāng)李某代替李權(quán),并將李某調(diào)充警政司科員。不料幾日之后,李權(quán)姍姍來(lái)遲。王揚(yáng)濱遂恐嚇李權(quán),并偽造總長(zhǎng)的意旨,稱李權(quán)久不到部任職,其職位已被他人取代。朱啟鈐掌內(nèi)務(wù)部時(shí),修正內(nèi)務(wù)部管制,王揚(yáng)濱借機(jī)百般狗營(yíng)升為總務(wù)廳統(tǒng)計(jì)科科長(zhǎng)。洪憲帝制失敗后,孫伯蘭執(zhí)掌內(nèi)務(wù)部。王揚(yáng)濱趁機(jī)運(yùn)動(dòng),排去警政司司長(zhǎng)陳時(shí)利到禮俗司,自己升任警政司司長(zhǎng)一職。
二、內(nèi)務(wù)部腐敗滋生的原因
內(nèi)務(wù)部腐敗現(xiàn)象誘發(fā)的因素主要表現(xiàn)在權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的弊病、官吏的任職原則以及官吏的考核和獎(jiǎng)懲制度。
內(nèi)務(wù)部最高長(zhǎng)官為總長(zhǎng),采取的是總長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。1912年7月北洋政府公布的《各部官制通則》中明確規(guī)定:各部總長(zhǎng)就主管事務(wù)依其職權(quán)執(zhí)行或特別委任得發(fā)部令:各部總長(zhǎng)就主管事務(wù)對(duì)于地方長(zhǎng)官得發(fā)訓(xùn)令及指示:各部總長(zhǎng)就主管事務(wù)與地方長(zhǎng)官之命令或其處分認(rèn)為違背法令或逾越權(quán)限者得停止或撤銷。各部總長(zhǎng)統(tǒng)轄所屬職員,簡(jiǎn)任官、殲任官之進(jìn)退會(huì)同國(guó)務(wù)總理呈請(qǐng)大總統(tǒng)行之,委任官職進(jìn)退由總長(zhǎng)專行之。次長(zhǎng)一人輔助總長(zhǎng)整理部務(wù)監(jiān)督各職員:參事二人至四人承總長(zhǎng)之名掌擬審議法律、命令案事務(wù)。由此可知,內(nèi)務(wù)部總長(zhǎng)擁有至高的權(quán)力,從而也就決定了內(nèi)務(wù)部各司司長(zhǎng)及科長(zhǎng)等大小職員聽(tīng)命于總長(zhǎng)。如若奸佞、貪婪之徒任內(nèi)務(wù)部總長(zhǎng),必然導(dǎo)致內(nèi)務(wù)部上下一片腐敗之氣。北洋政府曾在1913年公布了《文官考試草案》和《典試委員會(huì)編制法草案》,但是并未實(shí)行,后來(lái)文官考試又經(jīng)過(guò)1915年及1919年兩次改革后基本確定下來(lái)。然而,文官考試的錄取者不僅很難躋身上層,而且被授以實(shí)職者亦不多見(jiàn),在北洋政府中處于相當(dāng)尷尬的境地?!渡陥?bào)》曾對(duì)北洋政府的文官考試有過(guò)這樣的評(píng)價(jià):“此次政府舉行文官高等考試,意在奔走士類,牢籠人才,仍是唐太宗‘天下英雄入我轂中之一種手段,并非因行政方面需要某項(xiàng)專門(mén)人才,特設(shè)科以取用之也”。北洋政府時(shí)期,雖然有大批具有現(xiàn)代教育背景的知識(shí)分子補(bǔ)充進(jìn)文官隊(duì)伍,但是官員的任用并未按照嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行,除前清官僚以外,地緣、血緣、姻緣、學(xué)緣以及朋友、結(jié)拜兄弟、同事僚屬等關(guān)系成為官僚系統(tǒng)中拉幫結(jié)派的主要紐帶。如,湯化龍與劉崇佑是相交多年的朋友,劉以芬在《民國(guó)政史拾遺》中記載:“先生于諸人中與劉崧生尤莫逆,不特為政治之友,而且屬道義之友”?!暗谝淮螠壬谓逃块L(zhǎng)、次長(zhǎng)為梁善濟(jì)先生,第二次湯先生任內(nèi)務(wù)部長(zhǎng)、次長(zhǎng)為蒲伯英先生,皆劉所推舉”。由此可知,雖然劉崇佑并沒(méi)有利用他和湯化龍的友誼直接為自己牟取政治利益,但湯化龍因?yàn)閯⒊缬拥年P(guān)系任用其推薦的人。內(nèi)務(wù)部是北洋政府各部門(mén)中任職官員專業(yè)化程度最低的部門(mén),據(jù)統(tǒng)計(jì)“內(nèi)務(wù)部共75人,留學(xué)生26人,國(guó)內(nèi)新式學(xué)堂學(xué)生7人,進(jìn)士4人,舉人16人(其中包括留學(xué)生1名,學(xué)堂學(xué)生1名),多位法政等文科專業(yè),只有1人為競(jìng)爭(zhēng)專業(yè),算是與內(nèi)務(wù)部的職能相關(guān)?!彼饺岁P(guān)系是官吏任用的重要潛在原則,正常的選官程序只是走走過(guò)場(chǎng),這樣勢(shì)力大、關(guān)系多的人便可穩(wěn)坐高位。內(nèi)務(wù)部各級(jí)官僚為了維系自己的這些私人關(guān)系相互勾結(jié)、利用,在自己的勢(shì)力范圍內(nèi)努力培養(yǎng)自己的親信以確保自己地位的社會(huì)持續(xù)性。北洋政府統(tǒng)治時(shí)期,為了對(duì)官員進(jìn)行懲戒和考核分別設(shè)置了文官懲戒委員會(huì)、甄別委員會(huì),并于1914年5月和7月相繼頒布了《內(nèi)務(wù)部文官普通懲戒委員會(huì)規(guī)則》、《內(nèi)務(wù)部普通甄別委員會(huì)執(zhí)行規(guī)則》。然而,這些特定的機(jī)構(gòu)以及相關(guān)考核、懲戒制度的法律條文規(guī)定形同虛設(shè)。官員的考核及獎(jiǎng)懲最終都由總長(zhǎng)裁定,而整個(gè)內(nèi)務(wù)部的任職官員之間,上到總長(zhǎng)下到普通職員之間存在著各種復(fù)雜的利益、血親以及僚屬關(guān)系,各種考核及獎(jiǎng)懲最終只是走走過(guò)場(chǎng)而已。
三、內(nèi)務(wù)部的官僚腐敗對(duì)整個(gè)社會(huì)的影響
內(nèi)務(wù)部作為北洋政府如此重要的部門(mén)之一,其嚴(yán)重的官僚腐敗現(xiàn)象荼毒了整個(gè)北洋政府體制,對(duì)于北洋軍閥走向滅亡起了重要的推動(dòng)作用。內(nèi)務(wù)部的職責(zé)與前清戶部、吏部、民部、工部四部所長(zhǎng)之權(quán)極為相近,事務(wù)繁多,可謂冠于北洋政府各部門(mén)之首。內(nèi)部官僚一般“得恩上為長(zhǎng)官,他們不知民國(guó)為何物,政治為何事,只知有改口頭為鞠躬,易尚書(shū)為總長(zhǎng)之形式耳”。如此這般,內(nèi)務(wù)部官僚腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重,荼毒了整個(gè)北洋政府體制。
在北洋軍閥統(tǒng)治中國(guó)的十六年是中國(guó)社會(huì)異常動(dòng)亂的年代,各派軍閥勢(shì)力相互傾軋,軍閥混戰(zhàn)不斷,全國(guó)范圍內(nèi)兵荒馬亂。天災(zāi)伴隨著人禍一同降臨,各地水災(zāi)、旱災(zāi)、瘟疫等災(zāi)害在全國(guó)各地常有發(fā)生。作為執(zhí)掌全國(guó)災(zāi)害賑濟(jì),貧民安撫以及慈善事業(yè)的民治司,不顧民間疾苦,經(jīng)常以賑災(zāi)的名義狂斂錢財(cái),私吞善款。內(nèi)部官員結(jié)黨營(yíng)私,相互勾結(jié),把賑務(wù)處所得的賑款放入自己的口袋,致使各地受災(zāi)人民群起反抗。
內(nèi)務(wù)部保留了大量前清時(shí)期的弊政,大批前清舊的腐敗官僚盤(pán)踞其間,整個(gè)內(nèi)務(wù)部的官僚血液沒(méi)有重新更換。新進(jìn)少數(shù)官員在開(kāi)始時(shí)雖懷有報(bào)國(guó)、為民之志,但進(jìn)入這一大染缸似的機(jī)構(gòu)以后或被辭退,或被染黑成為烏合之眾。作為北洋政府各部門(mén)之冠的內(nèi)務(wù)部反映了整個(gè)北洋政府統(tǒng)治的黑暗,從而就加劇了北洋軍閥統(tǒng)治最終走向滅亡。由此可見(jiàn),一個(gè)政府要想實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期統(tǒng)治必須要有良好、嚴(yán)謹(jǐn)而高效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制,官吏的任用、考核及獎(jiǎng)懲不僅要有明確的法律條文規(guī)定,更應(yīng)該要把法律條文落到實(shí)處,配合以有效的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制,在統(tǒng)治期間做到把人民的利益擺在首位,這樣才能防止腐敗現(xiàn)象的滋生,實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。