王換娥

[提要] 隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，公共管理對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用明顯，但是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量不盡如人意，主要表現(xiàn)為諸多領(lǐng)域的發(fā)展成本較高。本文以公共管理創(chuàng)新提升經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量為出發(fā)點(diǎn)，通過對(duì)我國公共管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行研究，提出轉(zhuǎn)變治理方式、創(chuàng)新公共管理理念、健全創(chuàng)新管理體制建設(shè)等一系列措施。

關(guān)鍵詞：公共管理；經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量；路徑

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

原標(biāo)題：論公共經(jīng)濟(jì)管理的創(chuàng)新

收錄日期：2016年12月2日

我國經(jīng)濟(jì)經(jīng)過多年的高速發(fā)展，現(xiàn)已進(jìn)入相對(duì)平穩(wěn)增長的階段。相對(duì)高速階段，我們現(xiàn)在應(yīng)該把重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量上來。為了盡快實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的，就要將財(cái)政經(jīng)濟(jì)手段與公共管理手段有機(jī)結(jié)合起來，雙管齊下，互動(dòng)協(xié)同。然而，目前各級(jí)政府的公共管理還存在許多亟待解決的問題，比如管理效率低下、行政色彩濃重等。因此，需要各級(jí)政府從創(chuàng)新管理機(jī)制、推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型和社會(huì)轉(zhuǎn)型入手，不斷提升我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

一、公共經(jīng)濟(jì)管理的概念

在了解公共經(jīng)濟(jì)管理概念之前，我們應(yīng)當(dāng)明確，公共經(jīng)濟(jì)管理是一個(gè)綜合性學(xué)科，它的內(nèi)涵極廣，涵蓋了社會(huì)學(xué)、倫理學(xué)、法學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、哲學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科。從不同的學(xué)科視角可以形成不同的概念，因此多年來學(xué)者對(duì)公共經(jīng)濟(jì)管理的概念爭議較大。國外學(xué)者以政府是公共經(jīng)濟(jì)管理主體為出發(fā)點(diǎn)，探討公共經(jīng)濟(jì)管理中政府所發(fā)揮的管理和領(lǐng)導(dǎo)作用。而此后伴隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的縱深發(fā)展，學(xué)者們又把新的方法引入公共管理，如市場調(diào)節(jié)機(jī)制、工商管理等。這樣的改變，把公共管理的管理方式進(jìn)行了創(chuàng)新，使得公共管理的主體進(jìn)一步擴(kuò)大，進(jìn)一步推動(dòng)了公共經(jīng)濟(jì)管理理論的發(fā)展。

二、經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量與公共管理創(chuàng)新的內(nèi)涵

有關(guān)經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的概念，至今觀點(diǎn)眾多。有的學(xué)者將其歸入到政治經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，把產(chǎn)量、質(zhì)量和生產(chǎn)效率等綜合因素的同步增長，構(gòu)成經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的提高；也有學(xué)者將其納入更廣闊的范疇，將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、道德、環(huán)境、人文等多個(gè)方面加以綜合考慮；有學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量應(yīng)當(dāng)側(cè)重于量的積累，是經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展的產(chǎn)物；也有學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量應(yīng)當(dāng)突出“質(zhì)”的飛躍?？傊?，無論那種觀點(diǎn)，都無外乎側(cè)重于經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的主觀方面。筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量是一個(gè)宏觀概念，要從政治、經(jīng)濟(jì)、法律、哲學(xué)等方面綜合加以考慮，重點(diǎn)不是主觀方面的量或者質(zhì)增長，而是把整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)有機(jī)融合進(jìn)去。

相對(duì)經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量來說，公共管理創(chuàng)新的概念較為清晰，是指公共管理創(chuàng)新的主體，為了公眾利益，對(duì)公共管理制度的缺陷和不足加以改革完善，在此基礎(chǔ)上創(chuàng)造性地提出合乎整個(gè)社會(huì)公共利益的公共管理制度。公共管理的主導(dǎo)者是政府內(nèi)的公共組織或政府外的非政府組織。從公共管理的職能來看，兩者是互動(dòng)關(guān)系：一方面經(jīng)濟(jì)發(fā)展決定了公共管理的基本方向，要想提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量，就需要以公共管理做載體并予以保障；同時(shí)，為了使市場作用得到最大限度的發(fā)揮，需要公共管理部門合理配置社會(huì)公共資源；另一方面創(chuàng)新管理機(jī)制也是提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的重要手段。從以往經(jīng)驗(yàn)來看，粗放型的經(jīng)濟(jì)增長模式使經(jīng)濟(jì)增長的數(shù)量先于質(zhì)量而行，導(dǎo)致生態(tài)和社會(huì)成本過高，經(jīng)濟(jì)缺乏可持續(xù)發(fā)展的原動(dòng)力。

三、我國目前公共管理存在的主要問題及原因分析

（一）公共管理理念陳舊。為了使主體思想的觀念更加規(guī)范，公共管理者在從事管理活動(dòng)時(shí)秉承的價(jià)值取向和思想原則構(gòu)成了管理理念。就我國公共管理來看，主要表現(xiàn)為兩個(gè)突出的方面：一是“無限政府”理念。顯而易見，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以來，政府一直是公共管理的主體，行政色彩過于濃重，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部 “官本位”觀念根深蒂固，政府更側(cè)重于管理者的角色，而非服務(wù)者，行政色彩過于濃重，公民與政府處于不平等的地位，因此沒有話語權(quán)；二是“唯GDP論”。改革開放30多年來，我國經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的成就，但是付出的代價(jià)也是很慘痛的，尤其是把經(jīng)濟(jì)增長看成簡單的GDP增長，導(dǎo)致粗放型經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展失衡，GDP成了官員評(píng)定和管理績效的硬指標(biāo)。而對(duì)公共資源和產(chǎn)品的分配、環(huán)境治理、服務(wù)建設(shè)等缺乏關(guān)注，帶來的社會(huì)問題非常嚴(yán)重。

（二）公共管理模式存在弊端。第一，市場經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢沒有充分發(fā)揮出來，小政府、大社會(huì)的理念還只是設(shè)想。要想實(shí)現(xiàn)這個(gè)理想型政府還有很長的路要走；第二，政府主導(dǎo)管理。目前非政府組織發(fā)揮的管理作用有限，而我國政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)等級(jí)制度明顯，政府人員的權(quán)限和職責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)的指揮方向、行政權(quán)力的運(yùn)作、信息傳遞方式都有嚴(yán)格的規(guī)定，官僚體制明顯；第三，為了提高管理效率，政府會(huì)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)期和地域設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)，并且雇用非正式的員工進(jìn)行公共事務(wù)的管理，但這些臨時(shí)機(jī)構(gòu)和員工在高密度的工作和行政命令之下，注重的是按時(shí)完成任務(wù)，而對(duì)管理的過程相對(duì)放松，也導(dǎo)致了一些社會(huì)矛盾。

（三）公共管理體制落后。首先，如上所述，政府管理存在官僚制現(xiàn)象。由于管理體制中的層次劃分清晰，上下級(jí)關(guān)系明確，導(dǎo)致官僚氣息濃重。這種制度會(huì)導(dǎo)致公共資源浪費(fèi)、工作效率低下，管理者責(zé)任心不強(qiáng)，服務(wù)意識(shí)較差；其次，政府供給與實(shí)際需求不符。在公共管理過程中，由于政府和公眾的地位嚴(yán)重不對(duì)等，政府作為管理者，公眾作為被管理者，導(dǎo)致嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，被管理者沒有發(fā)言權(quán)，缺乏向政府提出要求的有效通路，因此被管理者無法選擇管理者，只能被動(dòng)接受管理，對(duì)管理者實(shí)施的管理方式也無法選擇，從而導(dǎo)致供需不符，最終導(dǎo)致公共資源和公共產(chǎn)品分配不均。要想實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的提高，各級(jí)政府就應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)社會(huì)、環(huán)境、市場等方面的改進(jìn)和完善，而政府卻利用行政手段進(jìn)行了不當(dāng)干預(yù)，落后的管理體質(zhì)導(dǎo)致管理效率低下、社會(huì)失衡。

（四）公共管理主體存在缺陷。首先，當(dāng)前公共管理的方法比較落后。由于受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響以及官本位思想的約束，各級(jí)政府在公共管理的時(shí)候往往帶有很強(qiáng)的主觀性和強(qiáng)制性，信息不對(duì)稱，信息的透明度較低，主要通過下達(dá)行政命令進(jìn)行管理，缺乏管理手段的創(chuàng)新，導(dǎo)致公共管理的滯后；其次，當(dāng)前公共管理供給的主體范圍太窄，主體過于單一。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，公共管理事務(wù)呈現(xiàn)多元化的趨勢，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也越來越復(fù)雜，同時(shí)深化改革階段也暴露出更多的問題，這就需要公共管理的主體也隨之呈現(xiàn)多元化。傳統(tǒng)手段和管理方式早已不能滿足公眾利益實(shí)現(xiàn)的需求。政府要學(xué)會(huì)放權(quán)，讓更多的非政府組織參與公共管理，但是政府仍然利用權(quán)力掌握公共管理，成為了最大的“股東”，非政府組織的作用有限，使得公共管理的效率低下。

四、以公共管理創(chuàng)新機(jī)制促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量

（一）將公共管理主體范圍擴(kuò)大，將非政府組織納入到公共管理中來，與非政府組織協(xié)同管理。前期階段可以以政府為主，非政府組織為輔，后期可以進(jìn)一步擴(kuò)大非政府組織在公共管理中的作用和影響力，以優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)，此時(shí)政府應(yīng)當(dāng)逐步縮小公共管理中的權(quán)利范圍，側(cè)重于對(duì)非政府組織的服務(wù)與監(jiān)督。

首先，政府職能需要徹底轉(zhuǎn)變。當(dāng)公共管理主體范圍擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)多元化，政府職能勢必削減，在微觀經(jīng)濟(jì)上，政府要適當(dāng)減少干涉公共管理的力度，不能成為管理的主導(dǎo)。政府應(yīng)當(dāng)以提高社會(huì)效益為目的，由社會(huì)變量來決定政府的決策機(jī)制、權(quán)利運(yùn)行和組織結(jié)構(gòu)，豐富管理層次；其次，擴(kuò)大公共管理主體范圍。從經(jīng)濟(jì)角度來看，非政府組織在資源配置上較政府有一定的優(yōu)勢，體現(xiàn)在可以有效節(jié)約經(jīng)濟(jì)成本。另外，非政府組織的管理較為靈活，可以采用多種形式開展公益活動(dòng)，吸納社會(huì)閑散資金，化解政府通過財(cái)政手段劃撥資金進(jìn)行公共管理的困境。同時(shí)，廣大民眾也可以通過這些通路參與到公共管理中來，一方面提高了管理效率；另一方面也節(jié)約了社會(huì)成本，提高了公眾參與管理的積極性；最后，擴(kuò)大非政府組織的管理職能。盡管非政府組織在管理上具有一定優(yōu)勢，但其弱勢也比較明顯，因此應(yīng)當(dāng)與非政府組織共同管理以實(shí)現(xiàn)治理資源的優(yōu)化，形成政府、社會(huì)力量的多元參與和良性互動(dòng)格局。

（二）以法治思維提高公共管理創(chuàng)新水平。首先，將法治思維運(yùn)用到公共管理中，處處以法治為前提。各級(jí)政府要做到依法行政，依法提高服務(wù)質(zhì)量，從管理制度的擬定到實(shí)施全部實(shí)現(xiàn)法治化，不斷提升管理水平和服務(wù)意識(shí)；其次，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行行政制度的創(chuàng)新，按照陽光行政、責(zé)任行政的要求，通過公共管理手段實(shí)現(xiàn)公平正義，進(jìn)一步優(yōu)化行政管理環(huán)境；最后，注重風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和監(jiān)控。任何管理政策及管理制度的出臺(tái)都存在著一定的實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)，要求公共管理的主體要在政策出臺(tái)之前做好充分的調(diào)研，對(duì)政策實(shí)施進(jìn)行可行性分析，盡量降低實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合民意和實(shí)際情況，促進(jìn)創(chuàng)新過程管理水平的提升。

（三）創(chuàng)新管理體制，轉(zhuǎn)變治理方式。要實(shí)現(xiàn)提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量、轉(zhuǎn)變政府職能的目標(biāo)，就必須轉(zhuǎn)變社會(huì)治理方式，健全、創(chuàng)新管理體制，通過節(jié)約市場交易成本，實(shí)現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)和資源的高效配置。應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)方面入手來創(chuàng)新管理體制：首先，評(píng)估機(jī)制進(jìn)行完善。引入專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)公共管理事務(wù)進(jìn)行有效、公開、合理評(píng)估，通過推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新和良性互動(dòng)；其次，市場引入競爭機(jī)制，回歸經(jīng)濟(jì)規(guī)律本身，充分發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用，進(jìn)一步優(yōu)化資源配置。設(shè)立公共管理網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，將公共管理涉及到的各項(xiàng)信息向社會(huì)公開，加大執(zhí)法力度和公眾監(jiān)督力度，優(yōu)化民眾的建言通路，做到及時(shí)溝通，及時(shí)解決，切實(shí)提高公共管理效率。

（四）營造優(yōu)良的創(chuàng)新政策環(huán)境，保障經(jīng)濟(jì)質(zhì)量持續(xù)發(fā)展。隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和改革的深化，我國已經(jīng)進(jìn)入了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的新階段。在2006年召開的全國科技大會(huì)上，國家明確提出：科技發(fā)展要緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展這個(gè)中心任務(wù)，必須建立以市場為導(dǎo)向、企業(yè)為主體、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的創(chuàng)新體系。2007年10月15日召開的黨的十七次代表大會(huì)，再次重申上述思想并明確提出，要解決制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵問題，必須推動(dòng)企業(yè)成為創(chuàng)新主體。高科技必須與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)全面結(jié)合。2012年11月召開的黨的第十八次代表大會(huì)也明確提出：科技創(chuàng)新是提高社會(huì)生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐，必須擺在國家發(fā)展全局的核心位置。因此，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)以會(huì)議精神為導(dǎo)向，在公共管理過程中充分發(fā)揮執(zhí)政智慧，通過產(chǎn)業(yè)孵化區(qū)和高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)等基地建設(shè)和政策扶持，將創(chuàng)新理念落到實(shí)處，真正扶持企業(yè)自主創(chuàng)新，為其創(chuàng)造良好的創(chuàng)新環(huán)境，通過鼓勵(lì)、激勵(lì)政策以及稅收優(yōu)惠，使市場主體的積極性得到充分發(fā)揮，提高企業(yè)的核心競爭力，實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的可持續(xù)發(fā)展。

（五）創(chuàng)新公共管理理念，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)和諧發(fā)展。就目前的公共管理現(xiàn)狀來看，由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，各級(jí)政府的公共管理還帶有比較濃郁的官僚色彩，社會(huì)管理模式比較陳舊。由于長期以來，行政機(jī)關(guān)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主要目標(biāo)，忽略了社會(huì)管理；政府在公共管理中居于主導(dǎo)地位，沒有將非政府組織納入到管理主體中來，社會(huì)力量參與度不高；管理過程中主要是出現(xiàn)問題，解決問題，忽視了源頭治理；管理手段陳舊，法律思維運(yùn)用不足，行政色彩濃重。這些問題制約著社會(huì)的發(fā)展，因此當(dāng)前的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)將社會(huì)管理進(jìn)一步創(chuàng)新，提高層次，擴(kuò)大視野，更新觀念，以人為本，服務(wù)優(yōu)先。在公共事務(wù)管理及公共產(chǎn)品和公共資源的分配上處處以群眾的利益為先，切實(shí)解決群眾的實(shí)際困難，提高公共管理水平，優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)，把服務(wù)群眾落到實(shí)處，使社會(huì)運(yùn)行安全有序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)和諧發(fā)展。

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