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以供給側(cè)改革促進土地節(jié)約集約利用
——以無錫市某開發(fā)區(qū)為例

2017-01-03 09:43李娟李惠明朱靖
上海房地 2016年12期
關(guān)鍵詞:集約開發(fā)區(qū)節(jié)約

文/李娟 李惠明 朱靖

以供給側(cè)改革促進土地節(jié)約集約利用
——以無錫市某開發(fā)區(qū)為例

文/李娟 李惠明 朱靖

2014年,《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》(國土資源部令第61號)出臺,江蘇省《關(guān)于全面推進節(jié)約集約用地的意見》(蘇發(fā)〔2014〕6號)印發(fā),無錫市也提出名為“1236”的節(jié)約集約用地戰(zhàn)略布局,要求不斷優(yōu)化國土空間開發(fā)格局,顯著提升節(jié)地水平和產(chǎn)出效益,提升土地資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的承載能力。2015年11月,習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議上提出:“在適度擴大總需求的同時,著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,著力提高供給體系質(zhì)量和效率?!笨梢?,土地節(jié)約集約利用目標與“供給側(cè)改革”要求的“引導(dǎo)調(diào)控城市規(guī)模,優(yōu)化城市空間布局”、“促進過剩產(chǎn)能有效化解,促進產(chǎn)業(yè)優(yōu)化重組”等目標相吻合,反映了促進土地節(jié)約集約利用是落實“供給側(cè)改革”的重要抓手,要求從供給側(cè)的角度轉(zhuǎn)變思路,提高土地利用管理效率。

一、開發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀及問題

無錫市某經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)(以下簡稱“開發(fā)區(qū)”)始建于1992年5月。2011年6月,經(jīng)國務(wù)院批準成為國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。范圍包括主區(qū)和發(fā)展方向區(qū),總面積為45.30平方公里。主區(qū)為依法審批界線范圍內(nèi)的土地,總面積9.20平方公里,發(fā)展方向區(qū)為開發(fā)區(qū)的規(guī)劃發(fā)展區(qū)域,總面積36.10平方公里。由于堅持科學(xué)規(guī)劃、有序開發(fā),園區(qū)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展均取得了顯著成效,2014年地均GDP達到10.24億元/平方公里,形成了電子信息產(chǎn)業(yè)、機械裝備產(chǎn)業(yè)、軟件與信息服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)和商貿(mào)物流業(yè)等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群。

(一)建設(shè)用地需求較為旺盛,未來發(fā)展空間受限

2015年雖然經(jīng)濟下行壓力巨大,但開發(fā)區(qū)注重發(fā)揮自身產(chǎn)業(yè)園區(qū)優(yōu)勢、落實“四全”提升用地保障水平,產(chǎn)業(yè)項目供地是2014年的3倍,總量占到全區(qū)一半,在全市15個國家級開發(fā)區(qū)中排名第二。但從用地格局來看,發(fā)展空間有限已經(jīng)成為制約經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。經(jīng)過二十多年的發(fā)展,開發(fā)區(qū)主區(qū)已基本開發(fā)完畢,2014年建設(shè)用地總規(guī)模達到了723.13公頃,較2009年增長了8.2%。發(fā)展方向區(qū)外延擴張也較為快速,2014年建設(shè)用地總規(guī)模為2298.78公頃,較2009年增長了17.61%,年均增長率3.3%。開發(fā)區(qū)可供應(yīng)土地日漸減少:主區(qū)尚可供應(yīng)土地多為難以拆遷的農(nóng)村居民點,土地供應(yīng)面積逐年減少;發(fā)展方向區(qū)扣除不可建設(shè)的水域等生態(tài)用地,剩余32.02%的土地面積可用于經(jīng)濟建設(shè),按照前5年的建設(shè)用地發(fā)展速度,僅可持續(xù)3.36年。

近年來,開發(fā)區(qū)通過多種手段拓寬發(fā)展空間,努力提高集約利用水平。一是嚴把項目質(zhì)量關(guān),引進“投資規(guī)模大、帶動能力強、發(fā)展前景好”的重點產(chǎn)業(yè)項目;二是加大存量用地盤活力度,如將低效土地收儲后重新出讓,將存量轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力;三是開展開發(fā)區(qū)集約利用評價和工業(yè)用地調(diào)查等多項基礎(chǔ)工作。開發(fā)區(qū)節(jié)約集約工作取得了較大的進展,但要突破用地空間瓶頸,還需進一步拓寬渠道,提升土地利用效率和產(chǎn)出效益。

(二)節(jié)地水平和產(chǎn)出效益不斷提升,但仍有提升空間

為促進土地資源節(jié)約集約利用,開發(fā)區(qū)采取提高土地投資強度、推廣多層標準廠房建造等措施,取得了較好的成效。從2008年開始推行的開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作來看,開發(fā)區(qū)土地利用程度、土地開發(fā)強度和土地產(chǎn)出強度等指標均呈穩(wěn)中有升的態(tài)勢,2013年主區(qū)土地供應(yīng)率已經(jīng)達到87%,土地建成率超過95%,工業(yè)用地容積率和建筑密度均超過《江蘇省建設(shè)用地指標》蘇南地區(qū)分行業(yè)指標控制值,工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強度和產(chǎn)出強度達到較高水平,反映了開發(fā)區(qū)節(jié)地水平和產(chǎn)出效益呈現(xiàn)不斷提升的趨勢(圖1)。

與同類國家級開發(fā)區(qū)橫向?qū)Ρ劝l(fā)現(xiàn),本開發(fā)區(qū)容積率、建筑密度等土地開發(fā)強度已位居江蘇省前列,但工業(yè)用地地均稅收尚位于全省中等水平,與產(chǎn)出水平較高的開發(fā)區(qū)相比仍有一定的差距,這與區(qū)內(nèi)部分行業(yè)如食品制造業(yè)、紡織業(yè)、化纖制造業(yè)等收入增幅下降、成本上升有一定關(guān)系,反映了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級需求較強(圖2)。

(三)土地利用結(jié)構(gòu)相對單一,空間布局有待優(yōu)化

我國最初設(shè)置開發(fā)區(qū)的目的是為了吸引資金、技術(shù)等外部生產(chǎn)要素,促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展,從而提高工業(yè)化水平,因此多數(shù)開發(fā)區(qū)非常注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展,土地用途以工業(yè)用地為主,本開發(fā)區(qū)亦如此。主區(qū)產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)地位已十分突出,建設(shè)用地中工礦倉儲用地和交通運輸用地所占比重達90.91%,除必要的商服和住宅配套用地外,經(jīng)營性用地比重很??;發(fā)展方向區(qū)已建成區(qū)域內(nèi)工礦倉儲用地及交通用地所占比重超過77%。開發(fā)區(qū)土地用地結(jié)構(gòu)符合土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃,但以產(chǎn)業(yè)為主的發(fā)展模式難免出現(xiàn)第二、三產(chǎn)業(yè)比例失調(diào)和生活功能不齊全等問題,商業(yè)、居住及基礎(chǔ)設(shè)施配套等功能的失衡也會造成土地集約利用提升障礙。

主區(qū)是開發(fā)區(qū)發(fā)展的起始區(qū)域,已發(fā)展成熟,部分企業(yè)已進入衰退期,形成低效用地,產(chǎn)業(yè)重新整合升級是主區(qū)所要面對的問題;發(fā)展方向區(qū)開發(fā)時間較短,未建成用地的比重較大,尚有開發(fā)潛力,但已建成產(chǎn)業(yè)空間布局較為分散,產(chǎn)城融合度不高。

二、當(dāng)前開發(fā)區(qū)節(jié)約集約利用管理面臨的形勢

(一)開發(fā)區(qū)進入后期調(diào)整階段

經(jīng)過二十多年的發(fā)展,多數(shù)“經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)”經(jīng)歷了初期探索階段、中期發(fā)展階段、后期調(diào)整完善階段。初期探索階段,各開發(fā)區(qū)依靠財稅優(yōu)惠、低價土地等吸引企業(yè)入駐,工業(yè)用地規(guī)模快速擴張,土地利用粗放;中期發(fā)展階段,開發(fā)區(qū)政策優(yōu)勢減弱,基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善,產(chǎn)業(yè)集聚能力增強,引導(dǎo)發(fā)展重點特色產(chǎn)業(yè),建設(shè)用地規(guī)模繼續(xù)擴張,土地利用仍較粗放,但土地集約利用制度逐漸建立;后期調(diào)整完善階段,區(qū)域政策優(yōu)惠取消,區(qū)內(nèi)區(qū)外、外資內(nèi)資公平競爭,企業(yè)間競爭激烈,主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)日益明確,但部分企業(yè)面臨衰退危險,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需優(yōu)化升級,土地供需緊張與低效用地共存,土地利用向節(jié)約集約式發(fā)展。目前,本開發(fā)區(qū)土地利用空間相對飽和,發(fā)展空間受限,集約利用水平較高,但盤活存量用地、提質(zhì)增效任務(wù)較重,主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)明確,形成了優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群,多數(shù)企業(yè)進入成長或成熟期,部分行業(yè)處于衰退期,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級及空間優(yōu)化需求較為迫切。一系列特征反映,本開發(fā)區(qū)已進入后期調(diào)整完善階段。

圖1 開發(fā)區(qū)主區(qū)土地利用指標情況

圖2 江蘇省主要經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)工業(yè)用地地均稅收情況對比

(二)供給側(cè)改革趨勢與土地資源緊約束

我國進入經(jīng)濟新常態(tài)已是共識,經(jīng)濟增長速度也正從高速增長轉(zhuǎn)向中速增長,傳統(tǒng)的靠投資、出口、消費驅(qū)動的增長方式難以為繼。從投資來看,房地產(chǎn)剛需見頂,去庫存壓力大,人口數(shù)量紅利消失,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增長空間受限;從出口來看,勞動力成本上升,且發(fā)達國家制造業(yè)回流及貿(mào)易再平衡,限制出口增長;投資、出口增速下滑背景下,消費增長較為強勁,但中低端消費市場過剩、高端產(chǎn)品供給不足,牽掣消費增速。依賴需求側(cè)刺激經(jīng)濟不可持續(xù),供給側(cè)改革成為必然趨勢。供給側(cè)改革核心是提高土地、人口、資本、科技、制度等全要素生產(chǎn)率,放松供給約束,解除供給抑制,增加有效供給,引導(dǎo)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和持續(xù)增長。

土地作為重要的生產(chǎn)要素,供給側(cè)改革必然需要土地資源的承載及土地政策的支持與配合。未來激發(fā)新供給、創(chuàng)造新需求,將引發(fā)新的用地需求,但以往的經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)達到了資源環(huán)境約束的承載能力峰值,這要求未來城鎮(zhèn)發(fā)展由規(guī)模擴張向功能提升轉(zhuǎn)變,土地由粗放利用向集約利用轉(zhuǎn)變,探索節(jié)約集約的新型發(fā)展之路。

三、從供給側(cè)改革角度促進土地節(jié)約集約利用的建議

(一)調(diào)整土地利用管理思路,建立動態(tài)高效用地激勵機制

目前開發(fā)區(qū)土地集約利用管理較為注重供前管理,通過提高用地門檻,防止土地低效利用,主要包括提高工業(yè)用地出讓最低價、約定較高的投資強度及產(chǎn)出強度、根據(jù)項目產(chǎn)業(yè)屬性和投資額等確定土地配額等,但批后管理制度尚不完善,缺乏針對企業(yè)發(fā)展生命周期的評估機制。建議建立“寬進嚴出”的供地、用地標準:一是在堅持生態(tài)、環(huán)保、節(jié)地的基礎(chǔ)上,根據(jù)企業(yè)用地需求,采取多種方式、多種形式供地,如先租后讓、租讓并舉等彈性供地,適當(dāng)降低投資強度要求,降低企業(yè)用地門檻;二是注重土地利用長效管理,建立土地節(jié)約集約利用綜合評價機制,項目達產(chǎn)后,從容積率、地均產(chǎn)出、地均就業(yè)人口、單位能耗工業(yè)增加值等指標綜合考核土地集約利用分值,對于綜合得分高的企業(yè)給予稅收、金融等方面的激勵政策支持,提高企業(yè)高效用地的積極性,對于綜合得分最為靠后的企業(yè)采取差別化的用地、用能政策,引導(dǎo)其轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新或退出;三是引導(dǎo)企業(yè)自主創(chuàng)新,實現(xiàn)零地擴張,引導(dǎo)企業(yè)通過調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、技術(shù)改造等手段提高產(chǎn)出效益,通過優(yōu)化空間布局、已建廠房加層、老舊廠房改造等舉措擴大產(chǎn)能。

(二)市場化引導(dǎo)低效用地再開發(fā),向存量用地要空間

從供給端和供給結(jié)構(gòu)變化出發(fā),行業(yè)周期和技術(shù)周期均可劃分為四個階段:新供給形成階段、供給擴張階段、供給成熟階段、供給老化階段。如果一個區(qū)域內(nèi)大部分行業(yè)處于新供給形成和供給擴張階段,則經(jīng)濟活力充足,經(jīng)濟擴張效益明顯;如果較多行業(yè)處于供給成熟和供給老化階段,則活力下降,經(jīng)濟增速下降。若行業(yè)或企業(yè)處于供給老化階段,則應(yīng)暢通其退出通道,通過要素轉(zhuǎn)移更新供給結(jié)構(gòu),反映在土地上,則為騰退土地,促進其流轉(zhuǎn)。因此應(yīng)積極引導(dǎo)低效企業(yè)退出及用地再開發(fā),具體包括:一是發(fā)展完善土地二級市場,放松土地流轉(zhuǎn)方面的約束,盡快建立國家層面的土地二級市場規(guī)范性文件,完善土地產(chǎn)權(quán)和收益分配體系,降低流轉(zhuǎn)稅費 ;二是考慮土地具有價值高、不可移動等特點,推動搭建土地流轉(zhuǎn)平臺,信息公開共享,以提高存量土地流轉(zhuǎn)效率;三是建立市場取向、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的低效用地再開發(fā)機制,在完善法律、科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上,遵循市場規(guī)律,吸引社會多方利益主體參與到再開發(fā)進程中來,同時制定優(yōu)惠政策引導(dǎo)開發(fā);四是引導(dǎo)地方和企業(yè)優(yōu)先使用存量。利用數(shù)據(jù)中心成果,結(jié)合外業(yè)實地踏勘,將區(qū)域內(nèi)可用未用地塊的土地情況與既有園區(qū)政策有機整合,多角度展示各個地塊的綜合優(yōu)勢,搭建“互聯(lián)網(wǎng)+招商”信息平臺,促進開發(fā)區(qū)盡快實現(xiàn)以地招商,縮短周期,提高土地利用效率。

(三)調(diào)整完善規(guī)劃,促進產(chǎn)城融合發(fā)展

開發(fā)區(qū)后期調(diào)整階段,區(qū)域空間上的政策優(yōu)勢已不存在,且企業(yè)經(jīng)營成本不斷上升,這就要求開發(fā)區(qū)加快實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。轉(zhuǎn)型升級更多依靠技術(shù)、制度、文化等無形要素,城市功能的優(yōu)化對無形要素的培育具有積極價值。目前本開發(fā)區(qū)工業(yè)用地占據(jù)對主導(dǎo),居住、商服等用地過少造成開發(fā)區(qū)用地功能結(jié)構(gòu)失衡,應(yīng)加快區(qū)域內(nèi)知識、信息、文化、金融以及其他社會服務(wù)業(yè)的發(fā)展,改善生態(tài)環(huán)境,引導(dǎo)開發(fā)區(qū)實現(xiàn)“產(chǎn)城融合”發(fā)展,為企業(yè)創(chuàng)新突破創(chuàng)造條件。因此,建議調(diào)整完善現(xiàn)有土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃,加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進制造業(yè),形成互為依托、相互帶動的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局:一是對于配套發(fā)展嚴重滯后的主區(qū),在注重生態(tài)安全的基礎(chǔ)上,增加面向就業(yè)人群的配套服務(wù)設(shè)施,同時注重工業(yè)鄰里建設(shè)規(guī)劃,與相鄰區(qū)域共享服務(wù)圈;二是對于未建成土地面積比重較高的發(fā)展方向區(qū),以產(chǎn)城融合為目標,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地、服務(wù)業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施用地的配比。

(作者單位:江蘇同方土地房地產(chǎn)評估有限公司,無錫市國土資源局錫山分局)

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