蘭永明

黨的十九大報告明確提出了全面推進軍隊組織形態(tài)現(xiàn)代化，建設世界一流軍隊的奮斗目標，這是實現(xiàn)中華民族偉大復興的戰(zhàn)略要求和重要舉措。軍隊領導指揮體制作為軍隊“中樞神經(jīng)系統(tǒng)”，對軍隊建設的協(xié)調發(fā)展、軍隊指揮的集中統(tǒng)一和靈敏高效具有決定性作用，也是建設世界一流軍隊的關鍵。為確保我軍在建設世界一流軍隊的新征程中少走彎路、穩(wěn)步推進，應深入探究美俄等世界軍事強國軍隊領導指揮體制建設的發(fā)展脈絡、特點規(guī)律和經(jīng)驗教訓，在新的歷史起點上，推進我軍領導指揮體制又好又快地科學發(fā)展。

一、軍隊領導管理體制呈現(xiàn)出由“分散—高度集中—適度分權”模式的螺旋式躍升

在1957年蘇聯(lián)成功試射1枚洲際彈道導彈和成功發(fā)射1顆人造衛(wèi)星的刺激下，美軍強烈意識到，面對日益龐大的國防建設工程，其由軍種主導的“自下至上、條塊分割”的分散領導管理模式，嚴重導致資源浪費、協(xié)調復雜、效率低下。為此，自20世紀60年代初，美軍突出了國防部的集中統(tǒng)管職能，強調削弱軍種部主導權。即在國防部主導下，集中制定軍隊建設發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)一配置國防資源。然而，至60年代后期，美軍又深感高度集中統(tǒng)管模式并不是“萬能藥”，雖有利于強化頂層設計和協(xié)調發(fā)展，但因其不能準確把握動態(tài)變化的軍事需求和部隊實際，片面對資源統(tǒng)得過嚴過死、缺乏靈活性，嚴重削弱了軍隊建設的適用性、針對性。針對改革中出現(xiàn)的“鐘擺效應”，美軍認識到，應科學定位國防部和各軍種在領導管理系統(tǒng)中的職能地位，“黃金分割”二者的職權。為此，從20世紀60年代末至21世紀初，美軍經(jīng)歷近半個世紀的改革探索，通過引入多方參與管理制度、強化聯(lián)合作戰(zhàn)系統(tǒng)在建設規(guī)劃中的作用、建立聯(lián)合能力集成與開發(fā)系統(tǒng)、完善國防采辦系統(tǒng)等一系列重大措施，促使美軍實現(xiàn)了由“軍種主導、自下至上”的管理模式向“國防部主導、自上至下、上下結合”管理模式的躍升。

美軍領導管理體制由“分散—高度集中—適度分權”模式的螺旋式發(fā)展路徑，啟示我軍需“黃金分割”軍委層級與軍種層級的職權。即通過制度設計，合理解決好軍委管總與軍種主建的關系。一方面，把準集中統(tǒng)管與適度放權的最佳契合點。在深化改革中，必須重視軍委管總與軍種主建的職權切分問題，科學確定軍委管總中“總”的標準尺度，不宜事無巨細都向軍委請示匯報；還要合理明確軍種主建中“主”的范圍和權限，充分發(fā)揮軍種的積極性主動性創(chuàng)造性。總之，要注意避免“一統(tǒng)就死、一放就散”的問題。另一方面，以提升聯(lián)合作戰(zhàn)能力需求推動領導管理模式轉型。在軍事戰(zhàn)略制定、規(guī)劃計劃預算編制、武器裝備采購等軍隊重大建設工作中，應以是否有利于提升聯(lián)合作戰(zhàn)能力作為根本標準。此外，要建立完善軍委主導、由上至下、上下結合、迭代論證的運行機制，實現(xiàn)領導管理模式的轉型。

二、推動聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革向部隊層級、可動態(tài)部署、職能中心型的新方向深入發(fā)展

適應現(xiàn)代戰(zhàn)爭對聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的要求，美俄等世界軍事強國的軍隊在歷經(jīng)多年改革，逐步建立起較為完善的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制之后并沒有裹足不前。近年來，其主要呈現(xiàn)出3個新的發(fā)展方向：一是向部隊層級常態(tài)化聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構延伸。20世紀末，美軍通常臨時組建聯(lián)合特遣部隊遂行聯(lián)合戰(zhàn)役戰(zhàn)術任務。進入21世紀，美軍開始組建部隊層級常設聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構。其目的是，在遇有危機事件需建立聯(lián)合特遣部隊時，就將該機構作為指揮核心，消除臨時組建聯(lián)合特遣部隊指揮機構進入情況不及時、聯(lián)合指揮能力不強等弊端。二是建設可動態(tài)部署式的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構。2013年，在北約的新指揮體系中發(fā)生了一個重大變化，設在荷蘭布林瑟姆和意大利那不勒斯的聯(lián)合司令部改為可部署式司令部。即根據(jù)需要可隨時部署在戰(zhàn)區(qū)指揮大規(guī)模軍事行動。打造可動態(tài)部署式聯(lián)合司令部，意味著北約未來的軍事行動將更加靈活。三是探索從“戰(zhàn)區(qū)中心型”向“職能中心型”轉變。自1986年，美軍就構建起了以地區(qū)司令部為中心、以職能司令部為輔助的“戰(zhàn)區(qū)中心型”聯(lián)合司令部體系。然而，近年來以烏克蘭危機和敘利亞內戰(zhàn)為代表的“信息化混合戰(zhàn)爭”，又呈現(xiàn)出許多新特點，大多爆發(fā)在地區(qū)司令部間的交界地帶，這使美軍發(fā)現(xiàn)“戰(zhàn)區(qū)中心型”聯(lián)合司令部很難像職能司令部那樣從全球角度審視地區(qū)問題。因此，近年，在美軍內部出現(xiàn)了壓縮戰(zhàn)區(qū)數(shù)量、將網(wǎng)絡司令部和太空司令部升格為一級司令部的聲音，以加強職能司令部在聯(lián)合作戰(zhàn)中的引領作用。目前，美軍對這一問題雖還未形成共識，但其強調加強職能型聯(lián)合司令部的做法值得關注。

美俄等世界軍事強國進行軍隊聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革的新動向，啟示我軍也應進一步加強聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的改革發(fā)展研究。一是研究建立常態(tài)化的部隊層級聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構。要以海上護航、邊境防控、使命任務為牽引，探索部隊層級聯(lián)合指揮機構，逐步建立我軍常態(tài)化的部隊層級聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構，增強應對突發(fā)性危機事件的能力。二是研究建立職能型聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構。應借鑒美軍加強職能型聯(lián)合司令部、俄軍加強由總參直接指揮其戰(zhàn)略力量的經(jīng)驗做法，探索我軍職能型聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構的建設發(fā)展。如，可結合戰(zhàn)略支援部隊、聯(lián)勤保障部隊建設發(fā)展實際，研究探索建立在網(wǎng)絡空間領域、軍事航天領域、后勤保障領域內的職能型聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制。

三、逐步健全軍政軍令兩大系統(tǒng)既適當分離又緊密銜接的制度設計

軍隊領導管理體制（軍政系統(tǒng)）與作戰(zhàn)指揮體制（軍令系統(tǒng)），是軍隊領導指揮體制的兩大組成系統(tǒng)。實踐中，美俄等軍隊推進領導指揮體制現(xiàn)代化的一個重要舉措，就是構建形成軍政軍令兩大系統(tǒng)既適當分離又緊密銜接的組織模式。首先，以軍政軍令分離的制度設計作為推動軍隊領導指揮體制轉型的切入點。美軍自1947年啟動軍隊領導指揮體制改革，在起初的三四十年間可謂磕磕絆絆、進展不順，直至1958年和1986年兩次重大制度改革后，徹底使軍種退出作戰(zhàn)指揮鏈、確立作戰(zhàn)司令部實施聯(lián)合作戰(zhàn)指揮的主體地位、強化參聯(lián)會職能等，實行軍政軍令適當分離，才找到了推動軍隊領導指揮體制改革的“金鑰匙”，初步理順了美軍戰(zhàn)略領導指揮機關的運轉職能。俄軍2008年“新面貌”改革前不斷實踐、反復失敗的一個重要教訓，就源于沒有找到軍隊領導指揮體制改革的“金鑰匙”。直到其剝離了總參謀部的大部分軍事行政職能，將其置于國防部長的一元化領導之下，有效解決了國防部與總參謀部的平行地位、職能重疊的問題后，才取得了各方普遍認可的改革成效。二是以軍政軍令有機銜接制度設計作為深化軍隊領導指揮體制改革的關鍵。美軍強調，只有在軍政軍令兩大系統(tǒng)之間建立起緊密銜接制度，才能確保軍隊建設的科學發(fā)展和戰(zhàn)斗力的高效生成。為此，美軍制定了一系列法規(guī)制度和運行機制，清晰界定了兩大系統(tǒng)在戰(zhàn)略規(guī)劃、資源配置、后勤保障、裝備發(fā)展、人事管理等各方面的職責權限、相互關系和運行流程，促使兩大系統(tǒng)形成了緊密銜接、相互配合的耦合體制。

鑒此，世界軍事強國的軍隊注重加強緊密銜接軍政軍令兩大系統(tǒng)制度設計的做法，啟示我軍在改革形成“軍委管總、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建”新格局之后，應重點抓好以下3個方面的制度設計：一是加強系統(tǒng)的、明晰的軍事戰(zhàn)略體系建設，牽引兩大系統(tǒng)“天然”融合。軍事戰(zhàn)略確定的使命任務，是軍政軍令系統(tǒng)盡職履責的共同依據(jù)和前提。因此，我軍應健全完善由國家安全戰(zhàn)略、國防戰(zhàn)略、軍事戰(zhàn)略、五年防務戰(zhàn)略等構成，依次遞進、相互銜接、動態(tài)發(fā)展的軍事戰(zhàn)略體系，以共同的戰(zhàn)略目標和使命任務，綱舉目張，牽引拉動軍政軍令兩大系統(tǒng)“天然”融合。二是加強聯(lián)合作戰(zhàn)系統(tǒng)對軍隊建設籌劃與實施的主導與審查把關制度建設，強力“縫合”軍政軍令兩大系統(tǒng)。要建立健全相關制度，確保聯(lián)合作戰(zhàn)系統(tǒng)對軍隊建設發(fā)展規(guī)劃、軍事需求生成、裝備采購、戰(zhàn)場建設等各個環(huán)節(jié)發(fā)揮實質性影響。具體講，在前期環(huán)節(jié)，要發(fā)揮主導作用；在中后期環(huán)節(jié)，要發(fā)揮“閘刀式”的審查評估與調整把關作用，以強力“縫合”軍政軍令兩大系統(tǒng)。為此，還需建立完善聯(lián)合作戰(zhàn)能力指標體系，以系統(tǒng)具體的數(shù)據(jù)指標支撐聯(lián)合作戰(zhàn)系統(tǒng)的主導與審查把關職能。三是制定細化各領域工作流程，有機融合軍政軍令兩大系統(tǒng)的職能作用。要細化實化戰(zhàn)略制定、規(guī)劃編制、裝備采購、干部選拔等各領域全過程的工作流程，明確軍政軍令系統(tǒng)在各階段各環(huán)節(jié)的職能任務和權限區(qū)分，使之形成和諧共振的“耦合”關系。

四、新型作戰(zhàn)力量領導指揮體制呈現(xiàn)出逐漸趨同的發(fā)展方向

從美俄等世界軍事強國實踐看，雖注重從國情軍情實際出發(fā)，選擇不同的軍事航天、網(wǎng)絡攻防等新型作戰(zhàn)力量領導指揮體制發(fā)展道路，但也表現(xiàn)出一些逐漸趨同的發(fā)展方向。一是均設立了全軍最高專職指揮機構。美軍在直屬參謀長聯(lián)席會議的戰(zhàn)略司令部設立了軍事航天、網(wǎng)絡攻防力量的最高專職指揮機構，各軍種軍事航天、網(wǎng)絡攻防力量根據(jù)授權遂行戰(zhàn)術行動指揮職能。2016年，美軍甚至提出了將網(wǎng)絡司令部升格為一級聯(lián)合作戰(zhàn)司令部的構想。“新面貌”軍事改革之后，俄軍剝離了軍兵種作戰(zhàn)指揮權，軍事航天力量直屬總參謀部指揮。顯然，無論美軍還是俄軍，其最高軍事航天、網(wǎng)絡攻防指揮機關都是單純遂行指揮職能的機構，不領導管理任何軍事作戰(zhàn)力量。二是重視將新型作戰(zhàn)力量嵌入軍種集成建設。美軍從一開始就將軍事航天力量集成在空軍，實行空天地一體發(fā)展。當前，美軍明確軍事航天力量建設以空軍為主，其他軍種參與。同樣，2010年，美軍各軍種都組建了各自的網(wǎng)絡司令部，負責其網(wǎng)絡攻防力量的建設發(fā)展和信息網(wǎng)絡的管理運營。2015年8月，俄軍在航天力量領導指揮體制經(jīng)歷了多年獨立兵種模式的基礎上，將空天防御兵并入空軍，也開始了向空天一體的方向發(fā)展。此外，法國等具備軍事航天能力的國家，多數(shù)也已將航天力量歸屬空軍管轄或主要交由空軍管理。

美軍、俄軍新型作戰(zhàn)力量領導指揮體制，以及各具特色的發(fā)展道路和逐漸趨同的發(fā)展方向，啟示我軍在完善軍事航天、網(wǎng)絡攻防等新型作戰(zhàn)力量領導指揮體制過程中，既要堅持走符合國情軍情的發(fā)展道路，又要注重借鑒美、俄新型作戰(zhàn)力量領導指揮體制建設實踐中表現(xiàn)出的趨同發(fā)展方向。一方面，堅持走中國特色新型作戰(zhàn)力量領導指揮體制發(fā)展道路。充分認識到，組建近似獨立軍種體制的戰(zhàn)略支援保障部隊，是我軍軍事航天、網(wǎng)絡攻防力量領導指揮體制在現(xiàn)階段繞不開的發(fā)展階段。這與俄軍曾長期組建的航天兵和空天防御兵有異曲同工之處。另一方面，適應新型作戰(zhàn)力量特點深化領導指揮體制創(chuàng)新。軍事航天、網(wǎng)絡攻防等新型作戰(zhàn)力量，具有科技密集、戰(zhàn)略性強、攻防轉換隱蔽突然、平戰(zhàn)一致、精兵作戰(zhàn)等新特點，這就要求其領導指揮體制應高度扁平、快捷，盡可能減少指揮層級、優(yōu)化指揮流程、提升指揮時效。同時要處理好戰(zhàn)略指揮與戰(zhàn)術決斷的關系，在一些重大緊急行動中，要賦予一線指揮員臨機決斷的權力，減少請示報告，以免貽誤戰(zhàn)機。此外，應著眼打贏信息化條件下聯(lián)合作戰(zhàn)需要，注重從法規(guī)制度和運行機制上，加強軍事航天、網(wǎng)絡攻防力量與陸軍、海軍、空軍、火箭軍等其他軍種力量的一體化集成建設與運用。

當前，加快建設世界一流軍隊步伐，我軍應堅持立足實際與借鑒吸收相結合，以世界軍事強國的軍隊領導指揮體制發(fā)展路徑為校準坐標，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，實現(xiàn)彎道超車、又快又好地科學發(fā)展。