◎彭朝文

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實(shí)施城市規(guī)劃的建設(shè)用地管理

◎彭朝文

實(shí)施城市規(guī)劃中科學(xué)合理管理建設(shè)用地的必要性

隨著城市發(fā)展宏觀背景的巨變以及經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，我國(guó)城市發(fā)展中的建設(shè)用地管理面臨眾多矛盾和問(wèn)題，大量人口向城市流動(dòng)，城市居民的生產(chǎn)生活等各方面都受到了影響，在過(guò)去10年間我國(guó)城市用地面積增長(zhǎng)了1倍多，有的地方甚至達(dá)到了10倍以上，在這樣一個(gè)城市建設(shè)用地快速膨脹的時(shí)期，如何科學(xué)合理的管理建設(shè)用地顯得至關(guān)重要。

然而在現(xiàn)行城市規(guī)劃中對(duì)建設(shè)用地的管理和利用受到很多因素的影響，有的地方因規(guī)劃和建設(shè)用地計(jì)劃管理不到位，違法用地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生等，嚴(yán)重影響了城市規(guī)劃的實(shí)施，因此，有必要對(duì)如何有效管理建設(shè)用地進(jìn)行深入研究。

近幾年，中央政府通過(guò)一系列政策措施加強(qiáng)城市總體規(guī)劃和土地建設(shè)利用的指標(biāo)管理，充分發(fā)揮地方監(jiān)察的作用，調(diào)控城市發(fā)展中土地資源的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，更有必要做好城市規(guī)劃建設(shè)用地管理工作。

實(shí)施城市規(guī)劃中建設(shè)用地管理存在的問(wèn)題及對(duì)策

嚴(yán)格城市規(guī)劃管理，充分發(fā)揮規(guī)劃的權(quán)威性和龍頭作用，不斷提高實(shí)施城市規(guī)劃建設(shè)用地管理水平。

有的地方在制定和修改城市規(guī)劃時(shí)缺乏戰(zhàn)略眼光，有的或因受客觀因素制約，不去認(rèn)真研究，有的干脆就以領(lǐng)導(dǎo)意志忽略客觀實(shí)際情況，造成制定和修改的城市規(guī)劃質(zhì)量不高，制約了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。有了地方雖然有了好的規(guī)劃，但不去認(rèn)真執(zhí)行，把規(guī)劃當(dāng)成擺設(shè)，只是在“墻上掛掛，紙上畫(huà)畫(huà)，實(shí)施時(shí)全憑領(lǐng)導(dǎo)一句話”，規(guī)劃缺乏應(yīng)有嚴(yán)肅性，給建設(shè)用地使用帶來(lái)隨意性，嚴(yán)重影響土地的利用率。為解決這些問(wèn)題，首先，在制定和修改城市規(guī)劃時(shí)，要認(rèn)真研究，科學(xué)合理謀劃。其次，規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行，除國(guó)家重大戰(zhàn)略性或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目外，不得隨意調(diào)整或修改，再次，在實(shí)施城市規(guī)劃建設(shè)中將建設(shè)用地管理納入對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)考核的一項(xiàng)重要指標(biāo)，嚴(yán)格城市規(guī)劃管理，充分發(fā)揮城市規(guī)劃在地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展中的龍頭作用，不斷提高實(shí)施城市規(guī)劃建設(shè)用地管理的水平。

建設(shè)用地計(jì)劃管理的不到位和建設(shè)用地出讓不規(guī)范，給建設(shè)用地管理提出了新的挑戰(zhàn)。

在實(shí)施城市規(guī)劃建設(shè)中，個(gè)別地方政府，急功近利，想在任期內(nèi)干出一翻成績(jī)來(lái)，盲目上項(xiàng)目、擴(kuò)張城市，大量征收土地，造成因資金短缺或項(xiàng)目不符合產(chǎn)業(yè)政策，使農(nóng)民的拆遷安置補(bǔ)償資金不能到位，項(xiàng)目建設(shè)停止，大量建設(shè)用地閑置，社會(huì)矛盾加劇。而另一些地方確有好的項(xiàng)目或城市規(guī)劃建設(shè)需要，得不到建設(shè)用地計(jì)劃，迫使個(gè)別企業(yè)或單位“以租代征”違法使用建設(shè)用地，給城市的建設(shè)用地管理帶來(lái)了一定的難度。還有一些地方在建設(shè)用地上大做文章，不管是什么企業(yè)、什么項(xiàng)目，以低價(jià)土地招商，有的甚至以零地價(jià)出讓國(guó)有土地，不惜以犧牲國(guó)家和群眾利益，犧牲環(huán)境為代價(jià)，來(lái)取得城市建設(shè)一時(shí)的發(fā)展，給政府帶來(lái)了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，從而也影響城市建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，給建設(shè)用地管理提出了新的挑戰(zhàn)。

為了城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，必須嚴(yán)格建設(shè)用地計(jì)劃管理和建設(shè)用地有償使用制度。嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃、年度計(jì)劃，統(tǒng)籌兼顧，使建設(shè)用地計(jì)劃能科學(xué)合理發(fā)揮作用；嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)建設(shè)用地有償使用的政策，除按政策規(guī)定可不公開(kāi)招拍掛的公益設(shè)施，公共設(shè)施、行政事業(yè)以及特殊用地外，其它建設(shè)用地必須進(jìn)行公開(kāi)招拍掛出讓?zhuān)菇ㄔO(shè)用地有償使用在陽(yáng)光下規(guī)范化操作。以保證城市規(guī)劃建設(shè)健康，持續(xù)、有序的發(fā)展。

在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)違法用地現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，給建設(shè)用地管理增加了難度，需要建立行之有效方法，讓違法用地現(xiàn)象得到根本的軛制。

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，通過(guò)合法途徑取得土地的使用權(quán)的成本和門(mén)坎越來(lái)越高，因此一些單位或個(gè)人為了追求利益最大化，有的利用承包地建房出租，有的租地建房，有的還強(qiáng)占國(guó)有土地亂搭亂建，嚴(yán)重影響了規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地管理。就其原因有兩個(gè)方面，一是違法占地多數(shù)用彩鋼搭建，建設(shè)快，成本低。二是查處違法占地、違章建設(shè)程序復(fù)雜，時(shí)間周期長(zhǎng)，最終拆除還得通過(guò)法院來(lái)強(qiáng)制執(zhí)行，執(zhí)法成本較高。

為了有效的杜絕和減少城市規(guī)劃區(qū)的違法占地和違章建設(shè)，最有效的辦法就是：加快推進(jìn)建設(shè)用地管理的法制建設(shè)，制定簡(jiǎn)單易行、便于操作的違法占地違章建設(shè)查處的配套法規(guī)，降低執(zhí)法成本；充分發(fā)揮基層組織的監(jiān)督作用，違法占地違章建設(shè)作為考評(píng)社區(qū)、村組干部的重要依據(jù)，同時(shí)，規(guī)劃、公安、工商、環(huán)保等部門(mén)積極配合齊抓共管，將違法占地違章建筑制止于萌芽狀態(tài)；建立違法占地違章建設(shè)單位或個(gè)人誠(chéng)信檔案，公諸于眾，同時(shí)，加大處罰力度，提高處罰標(biāo)準(zhǔn)，增加違法占地、違章建設(shè)者經(jīng)濟(jì)和政治成本。

加快推進(jìn)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地?cái)?shù)字化、信息化管理，實(shí)現(xiàn)“一張圖”管地，盡快解決建設(shè)用地管理混亂狀況。

近來(lái)由于城市規(guī)劃建設(shè)迅速擴(kuò)張，建設(shè)用地需求增大，政府的相關(guān)部門(mén)都想在里面分一杯羹，一些地方城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地分別由國(guó)土、規(guī)劃、土地儲(chǔ)備集團(tuán)、園區(qū)管委會(huì)等部門(mén)把持，形成多頭管理，各行其事。一地多賣(mài)、土地長(zhǎng)期閑置等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。更有甚者，土地是否征收，誰(shuí)是業(yè)主都不清楚，建設(shè)用地基本情況不明、家底不清，一個(gè)好的項(xiàng)目落地找不到一個(gè)合適的地方，造成建設(shè)用地管理上的嚴(yán)重失控。

為了有效解決實(shí)施城市規(guī)劃建設(shè)用地多頭管理問(wèn)題，政府可根據(jù)各部門(mén)的職責(zé)，明確責(zé)任，加快推進(jìn)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地?cái)?shù)字化、信息化建設(shè)，將土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃與土地征收、出讓劃撥分別數(shù)字化后，標(biāo)注到一張圖上，政府建立統(tǒng)一的信息平臺(tái)，建設(shè)用地使用、規(guī)劃調(diào)整情況等信息即時(shí)更新的，發(fā)送到相關(guān)部門(mén)，實(shí)現(xiàn)資源信息共享，“一張圖”管地，結(jié)束建設(shè)用地管理的混亂局面。

我國(guó)城市化建設(shè)的推進(jìn)使城市規(guī)劃中建設(shè)用地管理矛盾突出，在國(guó)家推動(dòng)規(guī)土整合的改革中，將土地利用規(guī)劃與城市總體規(guī)劃全面融合作為主要任務(wù)，加強(qiáng)建設(shè)用地管理中的信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“一張圖”管地，提高建設(shè)用地管理的效率，有效地解決城市規(guī)劃建設(shè)中建設(shè)用地管理突出的矛盾和問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)我國(guó)土地資源利用和城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

（重慶市璧山區(qū)璧城國(guó)土資源管理所）