◎文/于家琦

天津市社會組織承接政府購買服務(wù)的特點(diǎn)及建議

◎文/于家琦

為避免社會組織承接政府購買服務(wù)中可能面臨的問題，政府要切實(shí)履行“監(jiān)管者”職責(zé)，更多地采取“公開招標(biāo)”方式來促進(jìn)購買服務(wù)的良性競爭，通過社會組織孵化模式來扶持培育公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織承接政府購買服務(wù)，以激發(fā)社會發(fā)展創(chuàng)新活力，進(jìn)而提高公共服務(wù)供給水平和效率。

社會組織；政府購買服務(wù)；公共服務(wù)；政府職能轉(zhuǎn)變；第三方評價

近兩年，我國開始全面推進(jìn)政府購買公共服務(wù)改革，這對于轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)國家治理、聚積民資能量都具有深遠(yuǎn)影響?！罢徺I服務(wù)”是通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用。

其中，社會組織正是承接政府購買公共服務(wù)的主力。近年來，天津市社會組織穩(wěn)步發(fā)展，截至2015年一季度末，天津依法注冊登記的社會組織有5027個，其中社會團(tuán)體有2219個，民辦非企業(yè)單位2744個，基金會64個；截止2015年12月15日，全市社區(qū)社會組織總數(shù)已超過2.4萬個，備案率達(dá)到100%。天津市各類社會組織秉持非營利性、公益性和公共性原則，在教育科技、健康衛(wèi)生、文化體育、社會福利、社會治理等公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，已成為社會治理和社會事業(yè)的重要主體。

一、社會組織承接政府購買服務(wù)的主要特點(diǎn)

（一）政府購買公共服務(wù)的類型多樣

2014年天津市出臺政府購買服務(wù)制度，頒布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)管理辦法的通知》，政府購買服務(wù)自此駛?cè)肟燔嚨溃鐣M織是承接政府購買服務(wù)的主體。自此已出臺2014年、2015年、2016年三個年度的《天津市政府向社會力量購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》，2016年的目錄顯示，政府向社會購買的公共服務(wù)共7大類59小類343項，涉及基本公共服務(wù)、社會管理服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)、技術(shù)服務(wù)、政府消耗性服務(wù)、政府履職所需輔助性服務(wù)、其他適宜由社會力量承擔(dān)等，與2015年目錄的7大類58小類320項相比，內(nèi)容更加多樣，類別也更為精細(xì)。

社會組織可承接的政府購買的六大類服務(wù)包括：基本公共教育、公共就業(yè)服務(wù)、社會救助、社會福利、基本養(yǎng)老服務(wù)、優(yōu)撫安置服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)事項；社會組織管理、社區(qū)事務(wù)、社工服務(wù)、法律援助、慈善救濟(jì)等社會管理服務(wù)事項；行業(yè)職業(yè)資格認(rèn)定、處理行業(yè)投訴等行業(yè)管理與協(xié)調(diào)事項；科研、行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)規(guī)范、行業(yè)調(diào)查、行業(yè)統(tǒng)計分析等技術(shù)服務(wù)事項；公車租賃服務(wù)、機(jī)關(guān)物業(yè)管理服務(wù)、會議服務(wù)等政府消耗性服務(wù)事項；法律服務(wù)、課題研究、政策（立法）調(diào)研草擬論證、監(jiān)督、評估等政府履職所需輔助性事項。

（二）對承接政府購買服務(wù)的社會組織資質(zhì)要求嚴(yán)格

為促進(jìn)社會力量長期健康有序發(fā)展，提升社會組織等承接主體的公共服務(wù)能力，天津市民政局會同市財政局等部門研究建立資質(zhì)審查和信用獎懲機(jī)制。首先，要求天津市社會組織承接政府購買服務(wù)需要具備7個條件：具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力；治理結(jié)構(gòu)健全，內(nèi)部管理和監(jiān)督制度完善；具有獨(dú)立的財務(wù)管理、財務(wù)核算和資產(chǎn)管理制度；具備提供公共服務(wù)所必需的設(shè)施、人員和專業(yè)技術(shù)的能力；有依法繳納稅收和社會保險的良好記錄；在參與政府購買服務(wù)前3年內(nèi)無重大違法記錄，年檢或資質(zhì)審查合格，社會信譽(yù)和商業(yè)信譽(yù)良好；相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。社會組織在承接政府購買服務(wù)時，應(yīng)當(dāng)按要求提供登記證書、年檢結(jié)論、年度報告、財務(wù)審計報告、依法繳納稅收和社會保險費(fèi)，無重大違法記錄的聲明等相關(guān)證明材料，供購買主體審查。

其次，評級資質(zhì)較高的社會組織以及具備一定條件的機(jī)構(gòu)可優(yōu)先承接服務(wù)項目。目前，天津市已初步形成了社會組織評估體系和機(jī)制，每年都要對社會組織進(jìn)行登記評估。截至2015年6月，全市3A及以上的社會組織已達(dá)到279家，這些社會組織可以優(yōu)先接受政府職能轉(zhuǎn)移，優(yōu)先獲得政府購買服務(wù)。此外，建立承接主體信用記錄和應(yīng)用制度，有違約中止服務(wù)等不良記錄的社會機(jī)構(gòu)，將在一定期限內(nèi)禁止承接服務(wù)項目。

（三）引入第三方評價機(jī)制評估社會組織服務(wù)績效

目前，對社會組織提供的公共服務(wù)績效，天津市已初步形成由購買主體、服務(wù)對象及第三方組成的綜合性評審機(jī)制。2014年天津市財政局制定《政府購買服務(wù)監(jiān)督檢查和績效評價管理暫行辦法》，確定了績效考評的方法、標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，健全了考評指標(biāo)體系，通過受眾滿意度、服務(wù)數(shù)量、財政資金成本效益等量化指標(biāo)對購買服務(wù)項目進(jìn)行客觀評價?！掇k法》詳細(xì)規(guī)定了引入第三方進(jìn)行獨(dú)立考評的實(shí)施程序，由其充當(dāng)“裁判員”。績效考評結(jié)果主動向社會公開，并作為以后年度安排預(yù)算資金和選擇承接主體的重要參考依據(jù)。

2014年7月天津市財政局《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項目政府采購有關(guān)問題的通知》也要求，對于采購的為增強(qiáng)國民福利、受益對象特定的公共服務(wù)，包括：以物為對象的公共服務(wù)，如公共設(shè)施管理服務(wù)；以人為對象的公共服務(wù)，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會服務(wù)等，應(yīng)當(dāng)征求社會公眾的意見。驗(yàn)收時也可以邀請第三方評價機(jī)構(gòu)參與并出具意見，驗(yàn)收結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公告。以人為對象的公共服務(wù)項目，驗(yàn)收時還應(yīng)按一定比例邀請服務(wù)對象參與并出具意見。

二、社會組織承接政府購買服務(wù)中可能面臨的問題

（一）承接政府購買服務(wù)的社會組織分布不平衡

政府購買服務(wù)的種類多樣，但是能夠承接的社會組織分布和種類卻不匹配。有的服務(wù)領(lǐng)域中社會組織集中扎堆、搶著承接；有的服務(wù)領(lǐng)域卻鮮有社會組織問津。一些服務(wù)事項可能很多社會組織都能運(yùn)作，比如社會保險繳費(fèi)基數(shù)審核等其他中介性質(zhì)的服務(wù)，會計師事務(wù)所等市場承接主體比較豐富，承接能力相對過剩。但有些政府委托事項，像社區(qū)矯正、人民調(diào)解這樣的服務(wù)，只能由特定機(jī)構(gòu)來做，能承接的社會組織偏少。還有些服務(wù)項目，如殘障兒童教育，自營成本較高，還承擔(dān)著較大的服務(wù)責(zé)任，社會組織往往不愿介入。

（二）某些服務(wù)職能還未真正轉(zhuǎn)移到社會組織

社會組織承接政府購買服務(wù)中，還存在政社不分、管辦一體、責(zé)任不清等問題，一些公共服務(wù)的職能沒有真正從政府部門轉(zhuǎn)移到社會組織，尤其涉及利益關(guān)系的關(guān)鍵職能還掌控在政府部門手中。有些部門出現(xiàn)對政府有利的事情不想交出去、對政府不利的事情想很快交出去等情況。有些部門在購買服務(wù)中仍大包大攬，社會組織無權(quán)審核服務(wù)對象和合作企業(yè)的資格。這導(dǎo)致承接政府購買的社會組織，只是在公共服務(wù)的末端開展有限的工作，在公眾面前無法建立真正的公信力。

三、完善社會組織承接政府購買服務(wù)的建議

（一）政府切實(shí)履行“監(jiān)管者”職責(zé)

社會組織承接政府購買服務(wù)是今后公共服務(wù)發(fā)展的一個重要趨勢。2012年天津財政購買服務(wù)資金為10億左右，2013年增加到15億元，2014年達(dá)到24.7億元，2015年服務(wù)類項目采購支出63.4億元，今后的增幅預(yù)計還會繼續(xù)提高。政府公共服務(wù)職能的部分轉(zhuǎn)移并不等于政府責(zé)任的弱化，尤其是對購買服務(wù)的監(jiān)管應(yīng)該比以往更加嚴(yán)格。

政府轉(zhuǎn)變職能、向社會組織購買公共服務(wù)，其角色由傳統(tǒng)的服務(wù)生產(chǎn)者變?yōu)榉?wù)委托者、制度的設(shè)計者、經(jīng)費(fèi)的支付者、公共服務(wù)的監(jiān)督管理者。政府向社會組織購買服務(wù)，并不是政府責(zé)任的轉(zhuǎn)移，而是把公共服務(wù)的具體生產(chǎn)過程讓渡給社會組織，政府所要做的是制定和監(jiān)督提供服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量，詳細(xì)設(shè)計采購合同，協(xié)調(diào)發(fā)揮好社會組織的作用。公共服務(wù)的入口和出口都需要有一套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫纫?guī)范，需要政府承擔(dān)起“監(jiān)管者”職責(zé)。西方國家對社會組織的監(jiān)管始終貫穿于委托合作的全過程，服務(wù)項目的申請、評審、立項、招標(biāo)、訂約、實(shí)施、調(diào)整、結(jié)項、評估、反饋等一系列環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的管理辦法和監(jiān)督部門。

為保證政府購買服務(wù)的公正、透明、規(guī)范，上海市采取多項舉措嚴(yán)格監(jiān)管，其做法值得借鑒。按照“誰購買，誰監(jiān)管”的原則，明確監(jiān)管責(zé)任單位；建立購買服務(wù)尤其是公益招投標(biāo)（創(chuàng)投）的信息公開制度，進(jìn)行網(wǎng)上公開、社會公示，設(shè)立投訴監(jiān)督電話；對完成項目進(jìn)行全覆蓋審計，自覺接受人大、政協(xié)和財政、審計等部門的監(jiān)督；完善社會組織綜合執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制，建立市民政局與市公安局、市安全局等部門聯(lián)動，市、區(qū)兩級民政局聯(lián)動的執(zhí)法機(jī)制，以及市、區(qū)（縣）、街（鎮(zhèn)）、村（居）委會社會組織四級預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。

（二）建立社會組織承接政府購買服務(wù)的良性競爭機(jī)制

在西方國家政府購買社會服務(wù)的過程中，政府首先向社會公布社會福利服務(wù)預(yù)算，并公布政府購買服務(wù)的價格、數(shù)量和與服務(wù)要求相關(guān)的各項質(zhì)量指標(biāo)。那些從事社會公共服務(wù)的民間組織和社會服務(wù)組織將通過投標(biāo)的方式進(jìn)行競爭，在中標(biāo)之后拿到政府購買服務(wù)的撥款，并按照政府的要求完成服務(wù)。

目前，我國政府購買社會組織服務(wù)的方式，大致可以分為三種：適用于社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”形式；適用于政府向基金會、樞紐型組織購買服務(wù)的“項目發(fā)包”形式；適用于政府向社會組織購買涉及公眾、社區(qū)或特殊群體服務(wù)的“公開招標(biāo)”形式。今后，隨著政府職能轉(zhuǎn)變到位，政府購買公共服務(wù)應(yīng)越來越多地采取“公開招標(biāo)”的形式，防止資源壟斷，并將其程序化、制度化，從而形成社會組織承接政府購買服務(wù)的良性競爭機(jī)制。2015年南京市鼓樓區(qū)云谷山莊社會事務(wù)受理中心服務(wù)項目采取了政府公開招標(biāo)購買方式，其經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)。該項目在投標(biāo)方選定過程中，通過了對投標(biāo)書審閱、項目負(fù)責(zé)人陳述、評審質(zhì)詢、分項打分等嚴(yán)格程序，3家競標(biāo)社會組織中的南京鼓樓幕燕社會工作服務(wù)中心以90.5分第一名成績確定為中標(biāo)單位。這家社會組織中標(biāo)價是72萬元，2016年為白云、盛世花園、云谷山莊3個社區(qū)8000戶近2萬名居民提供勞動保障、人口計生以及老年、殘聯(lián)、統(tǒng)戰(zhàn)、雙擁和人防等相關(guān)社會事務(wù)的服務(wù)。

（三）扶持培育公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織承接政府購買服務(wù)

2014年11月，民政部和財政部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務(wù)的通知》中強(qiáng)調(diào)，要重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，這類社會組織承擔(dān)了很多重要的公共服務(wù)職能和責(zé)任，但目前這類組織總體偏少。截止2015年12月，天津市社區(qū)社會組織已在2013年初1.2萬個的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了總量翻一番，達(dá)到每萬人擁有社區(qū)社會組織18個以上，其中每個城市社區(qū)擁有社區(qū)社會組織不少于10個，每個農(nóng)村社區(qū)不少于3個，和平區(qū)、南開區(qū)、河西區(qū)、河北區(qū)等四個區(qū)的社區(qū)社會組織總量均已達(dá)到3000個以上。

要實(shí)現(xiàn)公益慈善類和社區(qū)服務(wù)類社會組織總量的提升，需要政府重點(diǎn)加以培育扶持，各地積極探索建立社會組織孵化模式值得借鑒。上海、廣州等地從創(chuàng)辦、起步階段就對社會組織給予關(guān)鍵性支持，包括免費(fèi)提供辦公場地、辦公設(shè)備、能力建設(shè)、注冊協(xié)助等，激發(fā)了社會組織的成長活力。比如上海市級公益孵化基地——“上海市社會創(chuàng)新孵化園”是由上海市民政局立項，福彩公益金提供資金支持，通過招標(biāo)的方式委托社會組織運(yùn)營管理。孵化園通過提供場地、設(shè)備、培訓(xùn)等培育殘疾人就業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，解決特殊人群社會融入問題，被譽(yù)為“上海加強(qiáng)社會建設(shè)的重要成果”。目前，上海已建立各類孵化基地17個，投入政府資金達(dá)到1.8億元。將于2015年1月施行的《廣州市社會組織管理辦法》提出各級登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)建立本級社會組織培育孵化基地；有關(guān)行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要，指導(dǎo)建立相關(guān)領(lǐng)域、行業(yè)的社會組織培育孵化基地。各類社會組織培育孵化基地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先培育孵化公益慈善類和社會服務(wù)類社會組織，為入駐的社會組織或公益服務(wù)項目提供辦公場地、政策咨詢、項目策劃、人才培訓(xùn)、機(jī)構(gòu)孵化、小額資助等支持性服務(wù)，對其日?；顒舆M(jìn)行指導(dǎo)。

此外，對重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展的社會組織，還應(yīng)加大財政支持力度，完善財稅等配套扶持政策，落實(shí)公益性捐贈稅前扣除和社會組織自身收入免稅政策，利用財政資金支持社會組織參與社會服務(wù)示范項目，并通過培養(yǎng)、培訓(xùn)等手段推進(jìn)社會組織人才隊伍建設(shè)，提升社會組織的服務(wù)能力。

總之，充分發(fā)揮社會組織在公共服務(wù)供給中的獨(dú)特功能和積極作用，有利于創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，提高公共服務(wù)供給水平和效率；有利于培育和引導(dǎo)社會組織，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制；有利于推動整合利用社會資源，增強(qiáng)公眾參與意識，激發(fā)社會發(fā)展創(chuàng)新活力。

責(zé)任編輯：方學(xué)敏

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1006－1255－（2016）07－0031-04

于家琦（1980—），天津社會科學(xué)院輿情研究所。郵編：300191