胡曉榮

(中國人民銀行武漢分行，湖北　武漢　430071)

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機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革過渡期關(guān)鍵問題研究

胡曉榮

(中國人民銀行武漢分行，湖北武漢430071)

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革是一種國家宏觀和頂層法律設(shè)計層面的變更。我們在對本次改革目標(biāo)及其執(zhí)行落地過程中的公平、效率與秩序進(jìn)行探討的基礎(chǔ)上，理清了改革過渡期的關(guān)鍵制約因素分析，并提出了有針對性的對策措施和意見建議，尤其是對于改革過渡期的政策完善及公平性問題需要給予重點關(guān)注，以期能夠促進(jìn)改革平穩(wěn)有序推進(jìn)。

機關(guān)事業(yè)單位；養(yǎng)老保險改革；過渡期；并軌；公平

一、理論訴求：改革的公平、效率、秩序

2015年1月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》(以下簡稱《決定》)，這一改革涉及近4000萬人，《決定》是針對中國社會保障體系的一次根本性、制度性的改革。因此，對于改革涉及相關(guān)問題的探討，必須從改革《決定》內(nèi)在的邏輯和目標(biāo)訴求出發(fā)，我們正是基于改革目標(biāo)及其執(zhí)行落地過程中的公平、效率與秩序進(jìn)行相關(guān)探討。

公平在本質(zhì)上作為一種規(guī)范性概念，是人類社會歷史長河中的一個價值難題。從某種意義上而言，公平可以分為起點公平、過程公平、結(jié)果公平。中國共產(chǎn)黨的十八大報告提出，要調(diào)整國民收入分配格局，著力解決收入分配差距較大問題，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進(jìn)。作為一種戰(zhàn)略層面的部署，“公平”成為社會發(fā)展的價值導(dǎo)向及目標(biāo)訴求[1]。事實上，這一改革亦是對國民財富的一次再分配，此前存在的“雙軌制”模式使得機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間的養(yǎng)老保險存在相互轉(zhuǎn)移壁壘，資源的流動配置以及不同類型勞動者的待遇差距較大存在事實上的不公平，本次改革在一定程度上從公平視角出發(fā)解決了這一問題。

效率通常是對改革的激勵導(dǎo)向及成本收益評估。追求效率的內(nèi)涵在于通過一定的體系和行為鼓勵，促使人們采取符合預(yù)期的行為，從而使得結(jié)果和效用最大化。弗魯姆(Vroom)在其1964年出版的《工作與激勵》一書中首次較為明確闡述了期望理論。期望理論認(rèn)為單個人在其從從事的工作之中奉獻(xiàn)和努力的程度與期望知覺、媒介知覺、效價知覺三個因素密切相關(guān)[2]。事實上，在對待改革的態(tài)度和行為選擇層面，潛在對象仍然是存在“期望”的，《決定》對于效率的訴求導(dǎo)向也很明確，要求“既體現(xiàn)國民收入再分配更加注重公平的要求，又體現(xiàn)工作人員之間貢獻(xiàn)大小差別，建立待遇與繳費掛鉤機制，多繳多得、長繳多得，提高單位和職工參保繳費的積極性。”

秩序是在改革過程中常常會面對的一個困境，尤其是涉及新舊制度、辦法迭代的情形下，對于過渡期秩序的訴求成為保障改革順利進(jìn)行的主要訴求之一。《決定》指出針對本次機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革需要“統(tǒng)籌規(guī)劃、合理安排、量力而行，準(zhǔn)確把握改革的節(jié)奏和力度……”這一考慮安排正是基于對良性秩序的訴求，確保改革能夠穩(wěn)步有序過渡和推進(jìn)。

二、現(xiàn)實困境：改革過渡期的關(guān)鍵制約因素分析

(一)新老制度的銜接困境

在社會契約論的視角下，政府(公共行政機關(guān))是人們?yōu)榱烁玫谋Ｗo(hù)和實現(xiàn)自己的權(quán)利，而將自己的部分權(quán)利讓渡出來，由一個統(tǒng)一的部門行使，確保整個社會秩序能夠合理有序運行[3]。公共行政機關(guān)代表“集體意識”行使權(quán)利并履行義務(wù)。作為一個理性人，沒有理由無緣無故將自己的權(quán)利進(jìn)行讓渡，其讓渡權(quán)利必然是為了獲得更為有利的保障或享受公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。這一改革涉及近4000萬人，對其原來存在的權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，實際上也存在權(quán)利義務(wù)的重新配置。雖然《決定》是2015年1月14日公布的，但實際上該《決定》的實施日為2014年10月1日。本次改革在原則上也確立了“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”的原則。從過渡期銜接原則來看似乎是確立了一條較為公平的原則，但是這2014年10月1日這一新老制度銜接的時間點選擇本身的公平性已成為大家探討的一個問題，新老制度在養(yǎng)老保險待遇上面的差異性以及對不同人群的公平性同樣值得檢視[4]。此外，各個區(qū)域原來存在的制度不統(tǒng)一，在改革后事實上需要一段時間統(tǒng)一制度，制定各項具體的落地推進(jìn)政策，理順各方關(guān)系，不同地方和單位的執(zhí)行力存在差異，也使得機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險的過渡期制度銜接存在一定的困難。

(二)待遇調(diào)整與福利剛性的沖突

改革之前機關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險更多是一種福利性財政支出，是一種單位養(yǎng)老保障體系。改革前機關(guān)事業(yè)單位退休金按照職工退休最后一個月工資一起發(fā)，并隨著機關(guān)事業(yè)單位工資調(diào)整進(jìn)行調(diào)整。改革后機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險體系由單位保障體系轉(zhuǎn)向社會保障體系，實行單位和個人繳費[5]。機關(guān)事業(yè)單位人員要按照國家規(guī)定履行繳費義務(wù)，享受相應(yīng)的養(yǎng)老保險待遇，形成責(zé)任共擔(dān)、統(tǒng)籌互濟的養(yǎng)老保險籌資和分配機制。這就需要機關(guān)事業(yè)工作單位人員拿出一部分工資收入進(jìn)行繳費，對于一些待遇本身很低或者在改革后并未明顯提高待遇的基層工作人員而言，等于實際上將原本的剛性福利收入進(jìn)行了“剝奪”，會導(dǎo)致在實際執(zhí)行過程中的阻力，一些地方在執(zhí)行過程中也會出現(xiàn)扭曲和變形的情況。

(三)不同區(qū)域的公平性問題

關(guān)于不同地區(qū)的公平性問題在改革過渡期也十分重要。一些地方將是將所有的事業(yè)單位納入改革的范圍，還有一些地方的改革范圍只包括由財政全額撥款的事業(yè)單位。此外一些地方對于編制內(nèi)人員和合同制人員也存在區(qū)別對待。事實上不同區(qū)域的本身的財政政策也存在一些差異，這不單單使得同一系統(tǒng)內(nèi)不同區(qū)域的人員存在待遇差別，而且在養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移的過程中也存在一些銜接問題。在機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度跨統(tǒng)籌范圍轉(zhuǎn)移的，或者在機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間轉(zhuǎn)移，由于涉及不同地區(qū)的財政平衡或者不同制度的基金平衡，造成銜接困難。有關(guān)于這個問題，羅爾斯的純粹程序正義給予了很好的解釋，在“無知之幕”的狀態(tài)下，假定各方不知道他在社會中的地位、階級出身、天生資質(zhì)、自然能力、理智和力量等情形，也不知道自己將會工作在哪一個區(qū)域，將來會轉(zhuǎn)移到哪一個區(qū)域，因此公眾對于區(qū)域公平性的訴求仍然十分強烈[6]。

三、對策措施：科學(xué)合理有序過渡的策略思考

(一)穩(wěn)中有序推進(jìn)制度和政策完善

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革是一項具有整體性、結(jié)構(gòu)性、邏輯性的系統(tǒng)工程，需要在諸多方面進(jìn)行同步推進(jìn)。本質(zhì)是涉及到法律制度及相關(guān)政策的一個系統(tǒng)場域問題，從網(wǎng)絡(luò)的、系統(tǒng)的、協(xié)同的、多向度等不同維度進(jìn)行多維度構(gòu)建。改革的穩(wěn)步推進(jìn)需要先解決制度不統(tǒng)一問題，推動基本制度并軌，化解當(dāng)前突出矛盾，再結(jié)合頂層設(shè)計，逐步完善相關(guān)政策，理順各方面關(guān)系，實現(xiàn)制度可持續(xù)發(fā)展。逐步完善法律法規(guī)及相關(guān)落地政策，尤其是具體執(zhí)行環(huán)節(jié)的政策細(xì)節(jié)給給予高度重視。并在未來逐步建立覆蓋機關(guān)、企事業(yè)單位退休人員和城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制，根據(jù)物價變動、職工工資增長、收入水平提高等情況給予及時的調(diào)整。

(二)促進(jìn)改革實現(xiàn)個體帕累托改進(jìn)

帕累托效率(Pareto efficiency)是資源配置的一種理想狀態(tài)，其基本假設(shè)的固定的一群人和資源，從一種狀態(tài)變換到另一種狀態(tài)的時候，在沒有使得任何人的境況變差的情況下，至少使得一個人的境況變好。完全意義上的帕累托最優(yōu)是不可能的，但是人們對于理想狀況的追求或不斷接近這種理想狀況的“狀態(tài)”是可行的，也就是帕累托改進(jìn)[7]。改革在推進(jìn)過程中，尤其是在過渡期可能存在一些由于新老制度銜接及區(qū)域性差異的問題，加上從單位保障轉(zhuǎn)到社會保障需要個體進(jìn)行繳費，在一定程度上實行的是效率原則，多繳多得的原則，但是這一制度在實際上是減少了機關(guān)事業(yè)單位工作人員的即期收入[8]。全國人大常委會會議審議《國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)工作情況的報告》時指出，養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)。雖然說養(yǎng)老保險改革并不意味著機關(guān)事業(yè)單位人員的工資必然上漲，但是對于一些基層單位尤其是一些之前本身收入較低的單位人員群體在有條件的情況下，同步進(jìn)行工資制度改革，實現(xiàn)個人在改革中的帕累托改進(jìn)和整體期望增加[9]。

(三)加強改革的公平性和效率性

羅爾斯作為現(xiàn)代社會系統(tǒng)研究正義理論的杰出代表，認(rèn)為公平正義原則決定了社會的基本結(jié)構(gòu)[10]。對于公民基本權(quán)利和義務(wù)的分派應(yīng)遵循平等原則，即每個人擁有與他人同等的法律權(quán)利并承擔(dān)同等的法律義務(wù)，對應(yīng)我國的“法律面前人人平等”；而對于社會經(jīng)濟利益的分配，則遵循差別原則，即由于教育、技術(shù)、資本等各種因素，人與人之間最終獲得的財富有所區(qū)別，在收入上會形成差距，慢慢的就會有窮人和富人的劃分[11]。但羅爾斯對于平等原則和差別原則，是有先后順序排位的，那就是平等原則優(yōu)先于差別原則，意味著社會財富和收入應(yīng)該平等分配，除非是某種不平等分配符合所有人的利益。在機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的過程中，需要對不同區(qū)域以及按照公務(wù)員法管理的單位、參照公務(wù)員法管理的機關(guān)(單位)、事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員等不同人群以及機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工之間的社會公平性等問題都需要采取措施加以解決[12]。改革從按退休時“最終工資”打折計發(fā)退休費轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑麄€職業(yè)生涯的繳費計發(fā)基本養(yǎng)老金，這樣既能體現(xiàn)國家收入再分配更加注重公平的要求，也能促進(jìn)效率提升。

四、結(jié)語：因“場域”制宜

黑格爾曾說，國家不是一個藝術(shù)問題，國家是“神在地上行走”，它是現(xiàn)實中的存在。按照黑格爾的邏輯，具體的東西永遠(yuǎn)高于抽象的東西，因為具體的東西永遠(yuǎn)處在真實的矛盾交織之中[13]。我們在機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險的改革過程中也需要結(jié)合具體的場域因時因地制宜，制定有針對性的策略。因為場域給個體提供的并不是一個封閉式的邊界限制，給個體提供的是一種不定向的選擇，在特定的時間、空間及其他約束條件下，個體作出相應(yīng)的選擇，但是不同的個體可以選擇不同的位置性空間，從而實現(xiàn)不同的結(jié)果[14]。場域的確定以及場域的位置邊界確定，都是不同角色和主體角力的結(jié)果，不同關(guān)系的力量進(jìn)行相應(yīng)的博弈，這種博弈亦是一種不完全信息條件下的動態(tài)博弈，在行為選擇之前，往往沒有先驗的答案，但是個體基于歷史行為的經(jīng)驗，會基于對預(yù)期的行為及其后果，作出相關(guān)經(jīng)驗性選擇，以實現(xiàn)在特定場域條件下的最優(yōu)的均衡結(jié)果。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革最終必須落到具體的行為實踐之中，尤其是在過渡期，我們對于改革期待既不能過于樂觀，也無須過于悲觀，我們也不能把機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革放在理想主義的爐子上烤[15]。在實踐中一點一滴的積累完善方為上策，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的完善推進(jìn)之路，路漫漫其修遠(yuǎn)兮，任重道遠(yuǎn)！

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