張潔文

摘要： 通過對近年來住房福利政策的分析以及相應(yīng)的社會調(diào)研，在吉爾伯特福利分析框架的基礎(chǔ)上，運用福利分析框架中分配與供給的選擇得出近年來保障性住房福利政策的改革給外來務(wù)工人員的住房福利帶來了新的希望，就政策分析來看，會有更多的外來務(wù)工人員獲得住房福利。但目前來說，外來務(wù)工人員的住房福利政策僅作為公共租賃房保障政策中的分支，并沒有系統(tǒng)完善的專門性福利政策，因此，國家還需要意識到現(xiàn)存福利政策的缺陷，不斷完善針對外來務(wù)工人員的住房福利政策。

關(guān)鍵詞：外來務(wù)工人員；福利分析框架；住房福利；分配公平；供給

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.14.072

1問題的提出

經(jīng)過多年的不斷探索和完善，我國已初步形成了以經(jīng)濟適用住房、廉租住房、公共租賃住房等為主的政策性住房體系。但通過對各政策性住房在法律界定與申請資格上的分析，我們發(fā)現(xiàn)限價商品住房供應(yīng)對象為中等收入住房困難的城鎮(zhèn)居民家庭、征地拆遷涉及的農(nóng)民家庭及可能有些地區(qū)會有市政府規(guī)定的一些家庭可以購買；經(jīng)濟適用房與廉租住房的供應(yīng)對象明確規(guī)定應(yīng)是具有本地城鎮(zhèn)戶籍的居民才能購買；而就公共租賃房來說，2012年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第11號條文公布的《公共租賃住房管理辦法》中提出“公共租賃住房，是指限定建設(shè)標準和租金水平，面向符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員出租的保障性住房”。由此，可了解僅有公共租賃住房明確了保障的對象包括外來務(wù)工人員，其保障范圍不受戶籍的限制。然而小部分的公共租賃住房根本保障不了大量外來務(wù)工人員的住房需求，2000年第五次全國人口普查資料表明我國省內(nèi)跨縣、市區(qū)和跨省的流動人口合計達7875.65萬，其中跨省的流動人口達4241.86萬，占53.86%；據(jù)第六次人口普查顯示，我國流動人口數(shù)量達到2.2億人，占總?cè)丝诘慕?0%。面對數(shù)量巨大的、每年還在不斷增加的外來務(wù)工人員，政府在2014年調(diào)整政策，出臺了兩房并軌制度，將廉租房納入公共租賃住房統(tǒng)一管理。這項政策的調(diào)整是否給數(shù)量龐大的外來務(wù)工人員帶來了福音，兩房并軌后外來務(wù)工人員的住房福利保障有什么變化，公共租賃住房保障又有怎樣的舉措保障外來務(wù)工人員住房權(quán)利、這種住房保障的方式合理性如何等這些問題是要著重探索的。本文通過適當利用吉爾伯特福利政策的分析框架，以期得到問題的合理答案。

根據(jù)問卷調(diào)查的可操作化定義，按外來務(wù)工人員的收入、學(xué)歷、身份等個人基本狀況特征界定本文所要研究的外來務(wù)工人員為沒有一技之長、學(xué)歷低、從事被看作卑微的工作、收入也較低的外來務(wù)工人員，他們大多來自偏遠的山區(qū)或農(nóng)村地區(qū)。這類的外來務(wù)工人員由于沒有技術(shù)、靠體力勞動獲得收入等原因，處于弱勢地位，并不能夠在城市獲得一個好的生存環(huán)境，他們一般生活在租金便宜，人口擁擠，衛(wèi)生條件差的聚居區(qū)，甚至攜子女一起擁擠在一間破舊的房間里，急需改善住房條件。

吉爾伯特分析框架的意義在于能夠使一項政策清晰明了地展現(xiàn)在眼前，將一個復(fù)雜且空泛的政策進行有效的解釋與闡述，這種有效的解釋和闡述包括提取出政策最基本的元素，發(fā)現(xiàn)政策實施的真正意圖。吉爾伯特分析框架包括四個分析維度，即福利分配的基礎(chǔ)是什么（who），供給需要了解社會供給的分配形態(tài)也即被輸送的福利種類是什么（what），輸送則要弄清這些供給的輸送策略是什么（how），財務(wù)是指資金提供方式（how）。其四個維度的良性發(fā)展趨勢為：從選擇性到普遍性；從不確定、有限到具體、多樣化；從公共的及與收入維持相關(guān)的到公共的、私人的和獨立的；從無限制的類別補助到固定數(shù)量的整筆撥款。

將本文所研究的問題利用吉爾伯特福利分析框架進一步剖析，即譯為外來務(wù)工人員住房福利保障公平性如何；住房保障程度是否有所提高。圍繞以上問題，本文將從吉爾伯特福利分析框架中關(guān)于社會分配的基礎(chǔ)以及社會福利的供給類型這兩個維度上進行分析，有利于將較復(fù)雜且空泛的政策以清晰明了的方式呈現(xiàn)出來，進行有效的解釋與闡述。

2文獻綜述

縱觀我國外來務(wù)工人員住房保障問題的研究，對于外來務(wù)工人員有關(guān)住房的研究從2006年開始才出現(xiàn)更多的討論與分析，此后逐漸成為學(xué)術(shù)界的熱點話題。研究的方向主要有以某一市為基礎(chǔ)的外來務(wù)工人員住房問題研究、住房政策研究、外來務(wù)工人員住房意愿研究，還有在現(xiàn)狀調(diào)查基礎(chǔ)上的外來務(wù)工人員住房現(xiàn)狀分析。

2.1以某一市為基礎(chǔ)的外來務(wù)工人員住房問題研究

賴陶在《廈門市外來務(wù)工人員住房問題研究》中指出了廈門市外來務(wù)工人員的一系列住房問題，提出結(jié)合國內(nèi)外有效經(jīng)驗做法與廈門實際，有效解決外來務(wù)工人員的住房問題。賴陶提出的對策包括擴大廈門保障性住房政策的覆蓋面、建設(shè)外來務(wù)工人員集中居住區(qū)以及規(guī)范外來務(wù)工人員住房租賃市場等。李志遠總結(jié)了我國廉租房與公共租賃房統(tǒng)建后鄭州市新政策各個環(huán)節(jié)貫徹實施的情況，總結(jié)了不少問題，保障房覆蓋率偏低，公租房供需失衡等，又結(jié)合鄭州市實情和國內(nèi)外經(jīng)驗，提出了具體的政策建議，包括擴大城市住房保障規(guī)模，建立一站式綜合服務(wù)平臺等。

2.2有關(guān)外來務(wù)工人員的住房制度與政策研究

外來務(wù)工住房保障制度建設(shè)是近年來研究的方向之一，毛穎以城鎮(zhèn)外來務(wù)工人員為研究對象，分析總結(jié)了我國公租房政策制定與政策實施過程中的問題，提出政府應(yīng)最大限度降低二元戶籍制度的負面影響，從政策層面更大程度上規(guī)范公租房租配。楊洋運用公共產(chǎn)品理論和政府職能理論，更多地強調(diào)昆明市外來務(wù)工人員住房保障政策完善與實施過程中政府的作用。李曉認為我國城市外來務(wù)工人員住房保障機制建設(shè)嚴重受到我國嚴格的戶籍制度和相關(guān)的體制的限制。

2.3外來務(wù)工人員住房保障意愿研究

吳翔華、虞敏敏與左龍以南京市實證調(diào)研為基礎(chǔ)，運用多分類Logistic回歸分析外來務(wù)工人員住房保障意愿的影響因素，更多的關(guān)注點在住房保障資格的審核方法制定與新生代外來務(wù)工人員住房保障問題上。左龍通過實地調(diào)研歸納分析，剖析外來務(wù)工人員住房需求特征，對外來務(wù)工人員住房保障意愿進行定量分析，提出外來務(wù)工人員住房的市民化需求。

綜上所述，我國關(guān)于外來務(wù)工人員住房保障研究主要集中在住房保障的問題、運行機制、針對住房保障政策的評價以及外來務(wù)工人員住房保障意愿這幾個領(lǐng)域為本文有關(guān)于外來務(wù)工人員住房福利保障的研究提供了很好的思路，但很少涉及到公共租賃房與廉租房并軌之后外來務(wù)工人員住房保障政策的變化，城鎮(zhèn)最新住房福利保障政策的出臺對外來務(wù)工人員的住房問題有什么樣的影響是本文側(cè)重討論的問題。本文的另一個突出之處是將吉爾伯特福利分析框架運用到住房福利保障政策中，以求通過一個簡單明了的框架使住房保障新政策實施后的變化清晰的呈現(xiàn)出來。

3外來務(wù)工人員住房福利探討

3.1福利分配的公平性體現(xiàn)

外來務(wù)工人員的住房保障僅限于公共租賃房的申請居住，外來務(wù)工人員作為城市中住房“夾心層”群體之一，一直存在住房困難問題。

我國住房保障從1991年國務(wù)院頒布的有關(guān)意見開始，以保障城鎮(zhèn)住房困難居民為主，直到2010年住建部等聯(lián)合制定的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》正式發(fā)布，提高了城鎮(zhèn)中住房保障的覆蓋范圍，是合理應(yīng)對大中城市中房價過高的重要措施，為急需改善住房條件的外來務(wù)工人員帶來了福音，已能夠使部分外來務(wù)工人員的住房得到保障，跨出了我國城市保證外來務(wù)工人員住房福利公平性的第一步。但在這一意見中規(guī)定“有條件的地區(qū)可以將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務(wù)工人員納入供應(yīng)范圍”。實質(zhì)上這一規(guī)定將進入城市不久，還沒有找到穩(wěn)定職業(yè)的，而此時最需要有落腳之地的大量的外來務(wù)工人員拒之門外，有條件的地區(qū)這一模糊劃定，也可能會成為地方政府拒絕給外來務(wù)工人員住房保障的借口。

2012年《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》決定將廉租房與公共租賃房統(tǒng)一規(guī)劃與管理，廉租住房將并入公共租賃住房，合并后統(tǒng)稱公共租賃住房，并軌后的投資力度與保障力度都不會減少。這也就意味著外來務(wù)工人員將會有更多的申請房源，有更好的居住條件，與本地居民享受同等的社區(qū)服務(wù)條件將會在不久后成為現(xiàn)實。

從苛刻的很有嚴厲規(guī)則限制的保障條件到較寬松的普及性的福利保障，并軌之后，原本只保障本地戶籍的住房困難的廉租房劃入公共租賃房，能夠受保障的外來務(wù)工人員數(shù)量更多，二元隔閡在此基礎(chǔ)上呈現(xiàn)淡化態(tài)勢。外來務(wù)工人員住房保障，從選擇性有向普及型的住房福利趨勢靠近，這在吉爾伯特福利分析框架來看，是福利發(fā)展進步的態(tài)勢。從這一層面上可以理解我國外來務(wù)工人員的住房保障政策在不斷地完善，說明有向普及型福利跨越的趨勢。

但我們從最新發(fā)文的兩方并軌政策中同樣看到一些缺陷，并軌后的公租房申請優(yōu)先滿足本市中廉租房申請有困難的居民，可以說是有變相維護本市居民利益的目的，我國外來務(wù)工人員福利政策在政策制定上實現(xiàn)了第二步公平性，而到從實際操作過程的公平性體現(xiàn)來看，不知是否將更多的公租房給了本市戶籍人口還有待進一步證實。

3.2福利供給的保障程度

社會福利供給的本質(zhì)是指福利的供給以怎樣的形式提供給受保對象。社會福利供給的基本形式包括現(xiàn)金與實物，而對福利供給更細化且更準確地劃分，可以再擴展為機會、服務(wù)、福利券和扣抵稅額、權(quán)力，這都可作為福利替代的形式。在社會福利供給本質(zhì)的基礎(chǔ)上我們可以分析外來務(wù)工人員住房保障政策怎樣保障其住房權(quán)利，保障的程度是大是小，是牢固還是脆弱都值得探討。

住房福利是社會保障的重要組成部分，住房能夠解除務(wù)工人員的后顧之憂，能夠更好地為城市建設(shè)做出貢獻。在對外來務(wù)工人員的住房保障中，從《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》中規(guī)定申請公共租賃住房為唯一的住房保障形式，實物的保障是最初的保障形式。但有限的住房、嚴格的資格審查與大量住房困難的外來務(wù)工人員之間的配比懸殊，這種“磚頭補貼”即實物配租的形式雖然效能高，但靈活性不強，此時針對外來務(wù)工人員的住房福利程度還是非常脆弱的。此后，政府秉承著保障公民住房權(quán)利的責任，借鑒以往住房保障經(jīng)驗，靈活運用保障的形式，開始將住房補貼與住房實物補貼相結(jié)合，為那些沒有申請到公租房的外來務(wù)工的個人或家庭給予房租補貼，降低住房支出額度。雙重保障形式開始出現(xiàn)，保障程度逐步加強。

兩房并軌之后，為進一步提高保障對象的精準性，政府對現(xiàn)金配租的供給方法進一步具體化，即對于政府投資運營的公共租賃住房，政府可以根據(jù)承租人的支付能力適當減免租金；而社會投資運營的公共租賃住房，政府規(guī)定須低于市場租金租賃給承租人。同時，地方政府或用工單位可按規(guī)定對符合條件的低收入保障對象予以適當貨比補貼。兩方并軌后，更強調(diào)貨幣補貼的方式，可以讓外來務(wù)工人員在住房位置、面積及價格水平上有更大的選擇空間，能夠彌補純“磚頭補”的住房保障度的缺陷，同時提高公共資源的使用效率，更具體化與多途徑的貨幣補貼方法體現(xiàn)了比之前更牢固的保障程度。

從上文的闡述中可以看出外來務(wù)工人員的住房保護程度在不斷加強、不斷擴大，福利保障有具體多樣化的發(fā)展趨勢，同樣也應(yīng)該看到這種具體多樣化僅體現(xiàn)在屬于二級層次的貨幣補貼的各種方式上。而對于本文所研究的外來務(wù)工人員來說，他們處在城市的最底層，從事著危險低級的工作，作為城市邊緣群體，幾乎沒有任何的話語權(quán)，從吉爾伯特分析框架來看，除了住房供給與貨幣補貼提高住房保障的程度之外，或許政府可以給予他們權(quán)力、機會等，將住房福利的供給以一級基礎(chǔ)上多樣化的形式保障外來務(wù)工人員的住房權(quán)利。

4問題反思

從最新的政策發(fā)展趨勢來看，兩房并軌后，外來務(wù)工人員有更多的機會申請住房保障，政府有更多的房源滿足住房困難的外來務(wù)工人員，有機會與城鎮(zhèn)居民享受同等居住條件，縮小隔閡空間，福利的供給除比較固定的實物分配，還靈活運用現(xiàn)金配租的方式。說明住房保障政策有向前發(fā)展的趨勢。我們同樣應(yīng)當認識到福利政策的制定是以已存在的問題為研究對象，用于未來社會問題的解決，不可避免存在預(yù)估偏差的問題，政策實際操作時會遇到挫折。

一般在福利實施過程中，福利政策救助的對象并非是真正的受益，一方面我國針對流動人員福利政策相對較少，務(wù)工人員沒有自我維權(quán)的意識；另一方面缺乏一套流程清晰、定位精準、考核嚴格的評估體系免不了福利的精準性會受到影響，而福利政策為了社會的公平正義而對邊緣弱勢群體的救助，既然定義為弱勢群體，本就缺少抗議與追究的資本。外來務(wù)工人員住房保障實際操作過程中，福利可及性問題現(xiàn)階段不可避免。可以證明的是在2014年頒發(fā)的《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》中提到“近年來部分地方出現(xiàn)了保障房與保障對象不相匹配的情況”。

除此之外，保障房小區(qū)是政府為保障住房困難者的住房需求而建的，較少考慮到居住環(huán)境，易造成保障性住房建設(shè)過程中基本配套設(shè)施的缺乏，也易造成保障性住房建成后難以持續(xù)性發(fā)展。2015年我們所做的關(guān)于無錫市商品房小區(qū)與保障房小區(qū)的調(diào)研中通過問卷發(fā)放與走訪調(diào)查了解到保障房無論在居住條件還是在配套設(shè)施上都明顯遜色于商品房小區(qū)。作為商品住房小區(qū)的住戶，生活水平相對較高，有對生活目標的更高層次的追求，對所生活的周邊環(huán)境非常重視。如無錫市太×家園屬于普通商品房小區(qū)，綠化面積大，高大的樹木很多，擁有人工湖；周圍中小型商鋪眾多；設(shè)施條件方面包括公園、幼兒園、水邊涼亭、棋牌室。戶外健身場所。再看無錫市示范性保障房小區(qū)南×家園，住房種類包括公共租賃房、廉租房與經(jīng)濟適用房；綠化上只有必要的植樹且面積??；周圍有小商鋪與菜市場；設(shè)施條件方面包括養(yǎng)老院、戶外健身場所、棋牌室，在走訪過程中發(fā)現(xiàn)小區(qū)內(nèi)垃圾成堆無人處理，綠化地帶上停放著自行車與摩托車。由于小區(qū)居民的弱勢地位，他們只能選擇將就現(xiàn)狀，保障房小區(qū)居民對小區(qū)服務(wù)與小區(qū)環(huán)境的要求認為實用就好。

從中可以看出政府在對保障房小區(qū)的建設(shè)水平有待提高，希望政府更加重視住房保障對象的環(huán)境問題。

再者，不容忽視的另一個問題是現(xiàn)金福利支付的轉(zhuǎn)移，給予外來務(wù)工人員的住房補貼實際上并沒有用于住房支出，擁有住房補貼名額的大部分外來務(wù)工人員仍舊住在臟亂差的環(huán)境中。正如美國早期大力實施兒童福利政策，相當部分的財政支出用于兒童福利津貼，但這些初衷僅針對兒童的津貼由于種種原因在家庭中并沒有用于兒童的成長與發(fā)展。對于已經(jīng)申請了住房保障并得到住房補貼的外來務(wù)工人員而言，他們更少考慮自己，把這部分錢也省下來一并寄往老家，用于家庭支出。給予外來務(wù)工人員住房補貼的目標是幫助他們有一個基本的、正常的生活居所，如果這筆錢沒有用在住房方面，根本沒有達到住房保障的作用。如何將津貼用于固定的點，是在住房保障實施過程中需要進一步考慮的問題，筆者認為可以從提高外來務(wù)工人員的福利意識上入手，從吉爾伯特分析框架的福利供給角度出發(fā)，應(yīng)當給予他們更多的話語權(quán)，或許可以使他們參與到與其切身利益相關(guān)的政策制定當中即，派代表出席住房保障政策制定的會議，給予其發(fā)言的機會，想要真正改變，就要聽最真實的聲音。

5展望

公共救助的成果目標之一就是更進一步的社會正義，必須努力把握平等、公平及適當性價值觀的承諾。就公平性與社會救助而言，最根本的是政策的制定，我們相信問題最終都可通過制度創(chuàng)新與政策修正來解決。住房作為一項權(quán)利，并不是要使人人有住房，而是要保證人人有房住，即使是住房困難的人就住房權(quán)利來說也應(yīng)該享有平等的居住權(quán)，為保障買不起房、租不起房的居民的居住權(quán)，政府作為國家的服務(wù)者，應(yīng)該更好地盡責。保障外來務(wù)工人員的住房權(quán)利，不僅是幫助外來務(wù)工人員在城市有一個立足之地，而且能夠提高外來務(wù)工人員自信心，產(chǎn)生對所在務(wù)工城市的歸屬感，更能讓城市能夠留住勞動力，維持負責任的良好形象，實現(xiàn)創(chuàng)建文明發(fā)達城市與國家的治理目標。

外來務(wù)工人員住房政策從無到有，再到兩方并軌政策的出臺實施，意味著未來的住房政策將會更加完善，現(xiàn)今外來務(wù)工人員住房保障政策并沒有單獨提出，對外來務(wù)工人員的住房保障規(guī)定也只有簡略提及，但隨著的變遷，時代的進步，戶籍制度的隔閡弊端不斷顯現(xiàn)，筆者認為未來將會建立專門性的外來務(wù)工人員住房保障政策，以此更具有層次性，更具有步驟，因地制宜地解決外來務(wù)工人員的住房問題。

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