姚忠偉

摘 要：隨著改革全面深化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速轉(zhuǎn)型，信訪工作出現(xiàn)了諸多新情況、新問(wèn)題，信訪制度也在不斷改革前行。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，信訪制度改革之路究竟該如何走，是理論界和實(shí)務(wù)界共同關(guān)注探索的重大課題。本文從社會(huì)治理的視角，認(rèn)為信訪制度改革應(yīng)堅(jiān)持黨政主導(dǎo)、多元參與，實(shí)現(xiàn)信訪治理的系統(tǒng)化；運(yùn)用法治思維和法治方式，實(shí)現(xiàn)信訪治理的法治化；注重疏導(dǎo)、加強(qiáng)引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)信訪治理的綜合化；標(biāo)本兼治、重在治本，實(shí)現(xiàn)信訪治理的源頭化。

關(guān)鍵詞：社會(huì)治理；信訪制度；改革

中圖分類號(hào)：D616 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2016）11-0049-02

社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要組成部分。信訪工作作為黨和政府的一項(xiàng)重要工作和社會(huì)治理的基礎(chǔ)性工作，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可或缺的組成部分。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)矛盾凸顯、信訪問(wèn)題突出，信訪活動(dòng)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)仍將保持高發(fā)、多發(fā)的態(tài)勢(shì)。如何適應(yīng)推進(jìn)“四個(gè)全面”新形勢(shì)的要求，改革完善信訪制度，成為當(dāng)前理論界和實(shí)務(wù)界共同關(guān)注探索的重大課題。

一、社會(huì)治理視角的解析

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大決定，并把它作為全面深化改革的總目標(biāo)之一，是新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體在新形勢(shì)下做出的重大戰(zhàn)略部署。作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要支撐，黨的十八屆三中全會(huì)提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”，闡述了一個(gè)新的執(zhí)政理念——社會(huì)治理。自此，“社會(huì)治理”逐漸取代“社會(huì)管理”。

“治理”的概念，在20世紀(jì)后半期隨著新公共管理理論的風(fēng)行而得到學(xué)界和政界的青睞。社會(huì)治理是在一個(gè)既定的空間范圍內(nèi)由多元行動(dòng)者運(yùn)用各自權(quán)威對(duì)社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù)和社會(huì)生活進(jìn)行規(guī)范、協(xié)調(diào)和服務(wù)的過(guò)程，其目的是滿足社會(huì)需求，維持社會(huì)秩序。社會(huì)治理和社會(huì)管理概念有著重大的區(qū)別：在理念上，強(qiáng)調(diào)把社會(huì)治理作為一門科學(xué)，講究辯證法，處理好活力和秩序的關(guān)系；在方法上，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理；在手段上，強(qiáng)調(diào)不能簡(jiǎn)單依靠打壓管控、硬性維穩(wěn)，還要重視疏導(dǎo)化解、柔性維穩(wěn)；在主體上，強(qiáng)調(diào)注重動(dòng)員組織社會(huì)力量共同參與。

毫無(wú)疑問(wèn)，作為社會(huì)治理重要組成部分的信訪制度改革，必須體現(xiàn)社會(huì)治理的理念，遵循社會(huì)治理的原則，創(chuàng)新社會(huì)治理的方式。

二、信訪制度改革的評(píng)析

（一）黨的十八大以來(lái)信訪制度改革概述

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)信訪工作制度改革有序推進(jìn)，以落實(shí)依法逐級(jí)走訪、強(qiáng)化初信初訪辦理等為重點(diǎn)，“陽(yáng)光信訪”在全國(guó)信訪系統(tǒng)迅速推開。2013年11月，國(guó)家信訪局出臺(tái)了《關(guān)于完善信訪事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核工作的意見》，健全完善依法終結(jié)機(jī)制，改革考核評(píng)價(jià)問(wèn)責(zé)機(jī)制。2014年2月，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問(wèn)題的意見》。2014年4月，國(guó)家信訪局出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項(xiàng)受理辦理程序引導(dǎo)來(lái)訪人依法逐級(jí)走訪的辦法》。2014年10月，國(guó)家信訪局出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)初信初訪辦理工作的辦法》。2014年12月，國(guó)家信訪局出臺(tái)了《信訪事項(xiàng)辦理群眾滿意度評(píng)價(jià)工作辦法》等等，信訪制度改革取得一定成效。

（二）信訪制度改革存在問(wèn)題分析

長(zhǎng)期以來(lái)，我們基于社會(huì)管理的沉疴，習(xí)慣于用行政化的思維、行政化的方式和手段解決信訪問(wèn)題。從社會(huì)治理的角度看，當(dāng)前信訪制度改革仍存在以下問(wèn)題。

1.信訪治理的社會(huì)參與度不高。當(dāng)前正在進(jìn)行的信訪制度改革，更多是從政府的角度規(guī)范自身的行為，對(duì)社會(huì)力量參與信訪治理幾乎沒(méi)有規(guī)定，僅僅在信訪工作考核中強(qiáng)調(diào)了考核群眾滿意率。從實(shí)際效果來(lái)看，在信訪治理過(guò)程中，政府及其相關(guān)部門往往吃力不討好，政府賣力群眾卻不買賬。

2.信訪治理的法治化程度有待提升。一些干部對(duì)信訪在思想認(rèn)識(shí)上存在偏差，把信訪等同于過(guò)去的“告狀”，只要有信訪人反映問(wèn)題，就認(rèn)為是無(wú)理取鬧，是給政府添麻煩，是與黨和政府作對(duì)。一些地方黨委政府出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，將越級(jí)上訪尤其是進(jìn)京上訪定義為“非法上訪”，并開展集中治理等工作。有些地方和部門在處理信訪問(wèn)題上有隨意性，有較濃厚的行政命令和長(zhǎng)官意志，不能依法正確處理信訪問(wèn)題，使許多問(wèn)題得不到及時(shí)妥善的處理。更有甚者“花錢買穩(wěn)定”，為求得一時(shí)一事的解決，不惜突破法律法規(guī)和政策規(guī)定，結(jié)果反而引起攀比和新矛盾。對(duì)有違法行為的上訪人，不能果斷采取法律手段進(jìn)行處置。

3.信訪治理的方式仍舊比較簡(jiǎn)單。長(zhǎng)期以來(lái)，盡管信訪機(jī)構(gòu)普遍建立，但是，其本身不具有解決問(wèn)題的權(quán)力和能力，問(wèn)題的最終處理還得“仰仗”那些“位高權(quán)重”的部門。因?yàn)樾旁L所涉及的基本上都是很棘手的問(wèn)題，所以信訪案件處理的結(jié)果往往取決于地方領(lǐng)導(dǎo)的重視程度。在實(shí)際工作中，地方信訪工作“維穩(wěn)”的責(zé)任加強(qiáng)，“維權(quán)”的職責(zé)相應(yīng)就弱化。信訪治理更多地體現(xiàn)出傳統(tǒng)社會(huì)管理的“維穩(wěn)”思維，采取方式以“防范管控”為主。

4.信訪治理的源頭化遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。各級(jí)信訪部門把推動(dòng)信訪問(wèn)題的“事要解決”作為信訪工作的核心任務(wù)，采取領(lǐng)導(dǎo)包案、公開聽證、綜合協(xié)調(diào)、督察督辦、聯(lián)席會(huì)議、專項(xiàng)資金救助等方法，取得了顯著成效，但是信訪部門責(zé)重權(quán)輕的“二傳手”現(xiàn)象沒(méi)有得到根本改變，信訪事項(xiàng)的解決依賴于“有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)”的重視。從政府及其部門的角度來(lái)看，對(duì)于信訪部門交辦的信訪事項(xiàng)，也滿足于一時(shí)一事的解決和獲得信訪人和信訪部門的滿意評(píng)價(jià)，而忽視了社會(huì)矛盾的源頭預(yù)防、排查發(fā)現(xiàn)和第一時(shí)間在最基層的化解。

三、深化信訪制度改革的探析

（一）堅(jiān)持黨政主導(dǎo)、多元參與，實(shí)現(xiàn)信訪治理的系統(tǒng)化

加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與社會(huì)治理是社會(huì)治理的基本原則。社會(huì)力量參與信訪工作，可以避免政府“自說(shuō)自話”的情況，打破信訪人“官官相護(hù)”的顧慮，消弭雙方之間的不信任感，改變“政府賣力群眾卻不買賬”的困境。

一是完善社會(huì)力量參與信訪訴求疏導(dǎo)分流制度。許多信訪訴求本身就雜糅著行政、司法等各項(xiàng)內(nèi)容，哪些由業(yè)務(wù)辦理途徑解決，哪些由法定救濟(jì)途徑解決，不僅老百姓搞不清楚，許多職能部門也摸不著頭腦。借鑒深圳等地做法，建立以“訪前法律工作室”為基礎(chǔ)的“訪前疏導(dǎo)分流銜接機(jī)制”，通過(guò)引入專業(yè)法律團(tuán)隊(duì)開展訪前甄別疏導(dǎo)、訪中依法化解、訪后跟蹤評(píng)估，為來(lái)訪群眾提供優(yōu)質(zhì)、便捷、免費(fèi)的法律服務(wù)，并聯(lián)動(dòng)司法機(jī)關(guān)、政府職能部門搭建及時(shí)就地解決問(wèn)題的平臺(tái)，打通法治渠道解決權(quán)利訴求的“最后一公里”，逐步實(shí)現(xiàn)“辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法”的信訪新秩序。

二是完善社會(huì)力量參與信訪積案化解制度。吸收“兩代表一委員”、心理咨詢師、律師、人民調(diào)解員及其他社會(huì)人士參與解決信訪突出問(wèn)題，不斷完善黨代表、人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系群眾制度，充分發(fā)揮人民團(tuán)體和社會(huì)組織的積極作用，建立健全律師、心理咨詢師等專業(yè)人員承擔(dān)公益性服務(wù)的保障機(jī)制，推動(dòng)化解疑難復(fù)雜信訪問(wèn)題。

（二）運(yùn)用法治思維和法治方式，實(shí)現(xiàn)信訪治理的法治化

法治是處理信訪問(wèn)題的一種最基本、最有效的方法。要用法治思維來(lái)武裝干部頭腦，做尊法學(xué)法守法用法的模范，讓他們成為法治建設(shè)的積極引領(lǐng)者和堅(jiān)定推動(dòng)者。

1.依法保護(hù)公民信訪權(quán)利。信訪是法律賦予公民的權(quán)利，公民的建議權(quán)和申訴權(quán)受法律保護(hù)。根據(jù)“法無(wú)禁止即自由”的公民權(quán)利行使規(guī)則，信訪人只要在上訪過(guò)程中不出現(xiàn)《信訪條例》規(guī)定的禁止行為，其信訪權(quán)利就應(yīng)當(dāng)是受到保護(hù)的。

2.嚴(yán)格依法維護(hù)群眾權(quán)益。各級(jí)政府及其部門要切實(shí)按“群眾訴求合理的解決問(wèn)題到位、訴求無(wú)理的思想教育到位、生活困難的幫扶救助到位、行為違法的依法處理”的要求，認(rèn)真負(fù)責(zé)地解決群眾訴求。千萬(wàn)不能“花錢買穩(wěn)定”，不能突破法律法規(guī)和政策規(guī)定，不能為求得一時(shí)一事的解決而引起攀比和新矛盾。

3.及時(shí)就地處置信訪違法行為。要正確區(qū)分信訪行為和信訪違法行為。《信訪條例》規(guī)定的六條禁止行為就屬于信訪違法行為。信訪違法行為不屬于信訪行為的范疇，不由信訪部門處置，應(yīng)由公安機(jī)關(guān)依法處置。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)，違法行為由違法行為發(fā)生地公安機(jī)關(guān)管轄，為此，信訪違法行為應(yīng)該由違法行為發(fā)生地公安機(jī)關(guān)依法及時(shí)就地處置。

（三）注重疏導(dǎo)、加強(qiáng)引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)信訪治理的綜合化

遵循社會(huì)治理的理念，信訪問(wèn)題的治理要綜合運(yùn)用法律、政治、經(jīng)濟(jì)、行政、教育、文化等各種手段，實(shí)行綜合治理。

1.“宜疏不宜堵”。建議立法嚴(yán)禁截訪行為，嚴(yán)禁任何部門到來(lái)訪接待場(chǎng)所和公共場(chǎng)所攔截正常上訪群眾。對(duì)截訪者視情節(jié)輕重予以行政問(wèn)責(zé)乃至追究法律責(zé)任。

2.暢通渠道。優(yōu)化民生熱線、綠色郵政、視頻接訪、信訪代理等傳統(tǒng)信訪渠道，構(gòu)筑網(wǎng)上信訪新平臺(tái)，搭建起群眾反映訴求的“信、訪、網(wǎng)、電”多元化、立體式信訪渠道，讓群眾切身感受到維護(hù)權(quán)益的途徑更加便捷有效。

3.增進(jìn)感情。加強(qiáng)官德建設(shè)和公務(wù)員道德建設(shè)，增強(qiáng)群眾觀念，站穩(wěn)群眾立場(chǎng)，把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益作為思考問(wèn)題和開展工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

4.加強(qiáng)引導(dǎo)。綜合運(yùn)用多種手段，深入宣講、解讀信訪法律法規(guī)和信訪知識(shí)。引導(dǎo)群眾正確認(rèn)識(shí)信訪權(quán)利和實(shí)現(xiàn)權(quán)益的途徑，提高群眾尊法、守法、用法的意識(shí)。

（四）標(biāo)本兼治、重在治本，實(shí)現(xiàn)信訪治理的源頭化

標(biāo)本兼治、重在治本，是治理信訪問(wèn)題的基本原則。不僅要依法及時(shí)解決好群眾的合理訴求，更要在源頭上預(yù)防、化解社會(huì)矛盾。

1.注重社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，有效減少源頭矛盾。把社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為重大決策、重大政策、重大項(xiàng)目、重大改革措施的前置程序和“剛性門檻”。凡涉及重大工程上馬、改革措施出臺(tái)、公共政策調(diào)整等，均召開由專家、“兩代表一委員”、群眾代表等人員參加的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估座談會(huì)，聽取群眾意見，從源頭防止侵害群眾利益。

2.強(qiáng)化源頭治訪，把問(wèn)題解決在基層。緊緊抓住縣級(jí)以下有關(guān)部門這個(gè)解決問(wèn)題的責(zé)任主體和防范源頭，把矛盾發(fā)現(xiàn)在早、化解在小、解決在源頭。借鑒浙江等地的做法，加快推進(jìn)“社會(huì)服務(wù)管理綜合信息系統(tǒng)”和“網(wǎng)格化管理”兩網(wǎng)融合，實(shí)現(xiàn)第一時(shí)間、第一地點(diǎn)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、化解矛盾，使基層社會(huì)管理更為精細(xì)、服務(wù)群眾更為及時(shí)。

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