邵蓓蓓

公共投資是指使用公共資金和公共資源向社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為目的的政府資本性支出，由政府投資形成以及政府與社會資本合作建設(shè)的社會經(jīng)濟建設(shè)項目。一般屬于非經(jīng)營項目，不以盈利為目的，包括涉及國家戰(zhàn)略安全和公共利益的重大公共工程和基礎(chǔ)設(shè)施項目及科技、教育等，均屬于公共投資的范疇。通過對公共投資資金所達到的經(jīng)濟、效率和效果程度或利用資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行審核評估，確定其是否進行了有效管理，資金使用是否得當，是否達到促進政府投資資金的合理、有效使用，是否加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，促進項目社會效益和經(jīng)濟效益的充分發(fā)揮。黨的十八大以來，我國經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境、特征、動力均發(fā)生了深刻變化，公共投資審計面臨新的形勢與機遇，從“三期疊加”到新常態(tài)、五大發(fā)展理念，再到供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，這是對當前我國經(jīng)濟社會的新形勢和所處歷史方位的新認識，是對我國經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的新把握，是對我國經(jīng)濟發(fā)展路徑的新探索，這些都離不開公共投資審計監(jiān)督作用的發(fā)揮。

一、公共投資審計面臨的機遇與挑戰(zhàn)

“十三五”規(guī)劃建議中提出拓展區(qū)域發(fā)展空間等五大發(fā)展空間對公共投資審計的要求更加突出，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)模巨大為公共投資審計提出更高要求，穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)等投資政策的出臺確定公共投資審計的方向，投資體制改革不斷深化拓寬了公共投資審計的范圍和需求。公共投資審計要從經(jīng)濟社會發(fā)展大局出發(fā)，緊緊圍繞五大發(fā)展理念，重點關(guān)注重大案件線索及重大損失浪費、風(fēng)險隱患、履職盡責(zé)不到位等問題的查處，反映突出問題和體制機制性障礙，并推動及時有效解決。同時，現(xiàn)行環(huán)境下公共投資審計也面臨著各地投資審計發(fā)展不平衡、投資審計創(chuàng)新能力不強、投資審計方法手段傳統(tǒng)，現(xiàn)代工程建設(shè)新技術(shù)與投資審計新實踐結(jié)合不緊密、國家重點建設(shè)項目資料庫的建設(shè)遲緩、投資審計業(yè)務(wù)的統(tǒng)籌指導(dǎo)不夠等多個問題。面對上述困難，投資審計工作一是需重新審視在國家經(jīng)濟運行中的地位，加強公共投資審計的理念創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新，積極有效地創(chuàng)新和優(yōu)化重大投資項目審計方式和程序；二是加強資源整合，信息共享，要建立經(jīng)常性投資審計交流機制，實現(xiàn)審計理念和審計經(jīng)驗的相互促進，提高審計成果利用水平；三是將投資審計的新實踐與當前工程建設(shè)新技術(shù)等深度融合，增強投資審計的科技含量和技術(shù)支撐，提高審計的科學(xué)性和合規(guī)性；四是注重優(yōu)化投資審計人才隊伍結(jié)構(gòu)，加大投資審計案例教學(xué)培訓(xùn)力度，培養(yǎng)復(fù)合型審計人才，提高投資審計的整體能力和水平。

二、公共投資審計的主要內(nèi)容

（一）投資立項決策的審計與評價

評價項目決策的科學(xué)性。審查承擔政府投資決策咨詢業(yè)務(wù)、項目可行性研究業(yè)務(wù)、項目評估業(yè)務(wù)的各種中介機構(gòu)是否具有獨立性，項目建設(shè)背景是否真實，建設(shè)條件能否落實，對項目的論證是否充分，可行性研究是否確實可行等。審查在投資決策形成的各個環(huán)節(jié)上是否建立了完善的決策責(zé)任制，是否在決策過程中實行民主原則，是否使參與投資決策的每個主體都能承擔起相應(yīng)的責(zé)任和風(fēng)險，行使項目最終決策權(quán)的有關(guān)部門、人員是否履行和尊重可行性研究和項目評估的科學(xué)結(jié)論。審查投資立項的決策程序是否規(guī)范、有效。重點審查項目建議書審批、可行性研究報告審批和初步設(shè)計審批是否嚴格遵守審批程序。

（二）對項目管理的審計與評價

重點關(guān)注公共投資項目及重大水利、交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施項目，關(guān)注工程概決算、造價、質(zhì)量、工期，以及政策目標實現(xiàn)等重大關(guān)鍵環(huán)節(jié)，重點檢查項目建設(shè)過程中損失浪費、低效閑置問題，違反總體規(guī)劃和環(huán)保政策等，重點關(guān)注工程建設(shè)重要環(huán)節(jié)，查處商業(yè)賄賂等重大違紀違法問題，加強對腐敗案件發(fā)生規(guī)律的剖析。一是關(guān)注有無領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)插手干預(yù)工程建設(shè)，索賄受賄，審查項目招投標有無通過虛假招標、指定分包方式搞違法分包、層層轉(zhuǎn)包，是否存在中標單位資質(zhì)不夠，造成工程重大損失和質(zhì)量隱患等問題。二是關(guān)注違法違規(guī)上馬項目和審批規(guī)劃，審批和出讓土地，肽對項目審批、征地拆遷、工程結(jié)算和資金使用等重點環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度，突出查處和揭露重大違法違紀、重大失職瀆職、重大損失浪費、重大工程質(zhì)量隱患等問題。三是審查在項目的策劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、償還債務(wù)和資產(chǎn)的保值增值過程中是否實現(xiàn)了責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一。四是審查是否按概算規(guī)定內(nèi)容建設(shè)，有無隨意改變建設(shè)內(nèi)容、擴大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標準、概算外投資等問題；有無弄虛作假、虛列建設(shè)成本問題，重點檢查項目建設(shè)過程中損失浪費、低效閑置、違反總體規(guī)劃和環(huán)保政策等問題，尤其要關(guān)注違反中央“八項規(guī)定”精神建樓堂館所和形象工程、政績工程等問題。

（三）對資金使用的真實性、合法性進行審計和評價

關(guān)注政府與社會資本合作新形勢下出現(xiàn)的新問題，嚴厲查處虛假公私合作，查處串通騙取公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源等違法違紀問題，加大對公共投資領(lǐng)域重大違法違紀問題和體制機制問題的審計，重點對權(quán)力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集的重點部門及崗位、重點環(huán)節(jié)進行審計。一是審查投資建設(shè)資金是否按計劃進行籌集，資金籌集方式是否合法，資金是否及時、足額撥付到位，是否存在被截留、轉(zhuǎn)移、挪用、擠占等問題。二是政府各職能部門對投資建設(shè)資金的使用監(jiān)管是否到位、有效，是否存在因撥款不及時影響項目建設(shè)進度及項目效益等問題。三是審查項目造價結(jié)算是否真實有效，有無因強行要求承包方墊資或壓低標價影響工程進度和工程質(zhì)量等現(xiàn)象，有無超設(shè)計需用量采購的現(xiàn)象等，項目設(shè)計、施工、監(jiān)理的體制是否規(guī)范合理。

（四）對投資效益的審計與評價

1.建設(shè)效益可從資金使用及質(zhì)量安全方面評價。資金使用效益針對建設(shè)單位是否建立健全嚴格的資金管理制度、資金有無被滯留、轉(zhuǎn)移、挪用或者套取等方面給出直接評價，已完工項目還需考核是否存在超標準建設(shè)、面子工程、不合理的擴大概算增加投資等浪費國家資金的問題。除此之外，還需要關(guān)注建設(shè)過程中是否存在招投標流于形式、不合理超概、返工重復(fù)建設(shè)、利用不合理價格轉(zhuǎn)移利潤等問題。質(zhì)量安全績效評價采用對工程步驟進行績效評價與外聘社會專家機構(gòu)進行抽檢相結(jié)合，將以往對質(zhì)量結(jié)果進行評價改為對整個工程施工過程進行評價，審查材料采購、工程管理、資金結(jié)算三個環(huán)節(jié)的形式要件是否完備，制度是否完善。

2.環(huán)境資源效益評價已經(jīng)成為目前我國政府績效審計的重要內(nèi)容，重點關(guān)注資源節(jié)約、循環(huán)利用和環(huán)境保護政策落實情況以及公共工程項目對環(huán)境的影響，審查工程施工過程中對附近水土產(chǎn)生的不良影響和對土地資源的不當使用，考核項目的建設(shè)中有無環(huán)保和節(jié)能的因素，審計中可借鑒行業(yè)內(nèi)基建項目環(huán)境影響評價技術(shù)標準或規(guī)范選取重要的指標作為環(huán)境評價的主要依據(jù)；對于更改設(shè)計后多征土地、以臨時征地政策換取永久征地這類對于土地資源的浪費，也應(yīng)是資源效益評價的重要內(nèi)容。

3.綜合效益評價重點對涉及公共安全、公共利益的重大公共投資項目及對投融資創(chuàng)新、促進結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級等政策措施的貫徹落實情況和效果進行審計，包括所涉及行業(yè)的規(guī)劃發(fā)展的趨勢是否符合中央的宏觀規(guī)劃目標，在體制上還存在什么需要解決的問題，是否涉及社會熱點、民生熱點問題等，公益性項目關(guān)注有無為百姓辦事或生活帶來便利，有無由于建設(shè)投資超出本地經(jīng)濟條件的超標準工程而帶來的社會負面影響等內(nèi)容。