潘博

一、大項(xiàng)目審計(jì)的特點(diǎn)與現(xiàn)狀

（一）大項(xiàng)目審計(jì)的特點(diǎn)

目前開展的大項(xiàng)目審計(jì)在組織模式、參與人員、審計(jì)對(duì)象和結(jié)果具有一些共同特點(diǎn)。一是審計(jì)組織方式有“五個(gè)一”特點(diǎn)，由審計(jì)署統(tǒng)一組織，統(tǒng)一下達(dá)方案，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)口徑，統(tǒng)一出具審計(jì)報(bào)告，統(tǒng)一對(duì)外公布。二是一般由審計(jì)署業(yè)務(wù)司局牽頭，調(diào)動(dòng)特派員辦事處和各省級(jí)或至市、縣各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)共同參與。三是審計(jì)對(duì)象涉及全國(guó)部分或絕大部分省份，審計(jì)結(jié)果直接上報(bào)國(guó)務(wù)院，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的維護(hù)，政策的制定、落實(shí)、完善提供依據(jù)和建議。

然而，大項(xiàng)目審計(jì)在組織細(xì)節(jié)上也有些不同。大體可歸納成三類：一是由中央審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)地方審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)助完成的審計(jì)項(xiàng)目。如財(cái)政存量資金審計(jì)，主要是以各特派員辦事處為責(zé)任主體，抽調(diào)地方審計(jì)機(jī)關(guān)人員參與完成。二是中央審計(jì)機(jī)關(guān)和地方審計(jì)機(jī)關(guān)共同完成的審計(jì)項(xiàng)目，如政府債務(wù)審計(jì)、社保資金審計(jì)、土地出讓金審計(jì)等。部分地方審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立組織對(duì)某一級(jí)政府開展審計(jì)。三是中央審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)組織，以地方審計(jì)為主完成的審計(jì)項(xiàng)目。如“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生”審計(jì)。

（二）大項(xiàng)目審計(jì)的現(xiàn)狀

審計(jì)署2008年開展的“擴(kuò)內(nèi)需保增長(zhǎng)專項(xiàng)資金審計(jì)”可以說(shuō)是對(duì)大項(xiàng)目審計(jì)最初的探索。隨后幾年里，審計(jì)署先后組織了兩次地方政府性債務(wù)審計(jì)、社保資金審計(jì)、全國(guó)保障性安居工程審計(jì)、財(cái)政存量資金審計(jì)、土地出讓金收支和耕地保護(hù)審計(jì)、“穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革”專項(xiàng)審計(jì)等。這些項(xiàng)目的開展實(shí)施，動(dòng)用了全國(guó)大部分的審計(jì)力量，客觀并較為全面的揭示了國(guó)家某一專項(xiàng)資金、政策的落實(shí)情況，揭示政策執(zhí)行落實(shí)中存在的問(wèn)題，為國(guó)家宏觀政策的制定、完善起到了積極的推進(jìn)作用。同時(shí)，這些審計(jì)項(xiàng)目也受到社會(huì)各界和新聞媒體的廣泛關(guān)注，審計(jì)成果得到了推廣和擴(kuò)大。大項(xiàng)目審計(jì)的組織模式，能夠?qū)⒂邢薜膶徲?jì)力量集合起來(lái)形成大兵團(tuán)，一定程度上整合了國(guó)家審計(jì)的力量，攻克了多項(xiàng)跨地域的全國(guó)性專項(xiàng)審計(jì)，成為實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的一種重要組織模式。可見，“大項(xiàng)目審計(jì)”就是指由審計(jì)署統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)，調(diào)動(dòng)國(guó)家各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)共同參與的，就涉及全國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的某一領(lǐng)域進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，審計(jì)結(jié)果統(tǒng)一報(bào)國(guó)務(wù)院作為決策依據(jù)或向社會(huì)統(tǒng)一公告的審計(jì)項(xiàng)目。

二、大項(xiàng)目審計(jì)存在的問(wèn)題

（一）審計(jì)組織管理困難

大項(xiàng)目審計(jì)需要調(diào)動(dòng)全國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的力量，將不同審計(jì)機(jī)關(guān)、不同專業(yè)領(lǐng)域、不同業(yè)務(wù)能力的審計(jì)人員整合起來(lái)，審計(jì)組織管理難度很大。如何配置審計(jì)組人員，將不同層次、不同水平、不同專業(yè)的審計(jì)人員有效整合到一起，合理分工。在保證不同層次的審計(jì)人員在發(fā)揮特長(zhǎng)的情況下，保持較高的工作積極性。

非專業(yè)領(lǐng)域的審計(jì)人員，以及非業(yè)務(wù)處室的抽調(diào)審計(jì)人員，由于對(duì)專業(yè)領(lǐng)域的生疏等原因，容易產(chǎn)生“打工”心理和敷衍心態(tài)，影響工作的積極性。而且，不同審計(jì)機(jī)關(guān)和不同專業(yè)的審計(jì)人員，在工作方式、知識(shí)結(jié)構(gòu)上的不同，各審計(jì)小組的內(nèi)部協(xié)調(diào)困難，難以提高效率。牽頭的專業(yè)處室通常只作為總體協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)人員，對(duì)審計(jì)實(shí)操的參與較少，影響對(duì)審計(jì)具體工作的指導(dǎo)，容易造成上下的脫節(jié)。在矩陣式的項(xiàng)目組織模式下，各審計(jì)小組缺少橫向交流，小組內(nèi)跨處室、跨專業(yè)的人員團(tuán)隊(duì)合力難以體現(xiàn)，揭露和發(fā)現(xiàn)問(wèn)題容易產(chǎn)生局限性，各審計(jì)小組產(chǎn)生的階段性報(bào)告比重失衡。

（二）審計(jì)質(zhì)量和效率控制粗放

雖然上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)質(zhì)量控制上有一定要求和考核辦法，但由于人員和精力的限制，質(zhì)量控制還主要依靠各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的自身建設(shè)。在大項(xiàng)目審計(jì)中，不同地區(qū)、專業(yè)的個(gè)體審計(jì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)差異凸顯。雖然，審計(jì)署為控制審計(jì)質(zhì)量，采取統(tǒng)一的工作要求，統(tǒng)一的報(bào)告、底稿模板等，但由于各審計(jì)小組人員的多樣性，審計(jì)質(zhì)量難以細(xì)化統(tǒng)一。往往個(gè)人業(yè)務(wù)素質(zhì)原因影響了審計(jì)小分組的效率，個(gè)別審計(jì)小分組影響了審計(jì)小組的報(bào)告準(zhǔn)確性和時(shí)效性，最終影響大匯總報(bào)告的質(zhì)量和效率。以土地出讓金審計(jì)中的個(gè)案為例，個(gè)別縣區(qū)審計(jì)人員在有統(tǒng)一模板的情況下，仍依照舊審計(jì)準(zhǔn)則制作審計(jì)證據(jù)、底稿。

另外，由于不同審計(jì)機(jī)關(guān)的人員年齡結(jié)構(gòu)差異和信息化建設(shè)水平的差異，在大數(shù)據(jù)環(huán)境下也為審計(jì)的質(zhì)量和效率造成困擾。審計(jì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)水平逐級(jí)弱化的現(xiàn)實(shí)，是造成大項(xiàng)目審計(jì)質(zhì)量和效率控制的根本原因。

（三）審計(jì)成果利用低，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)隱患多

審計(jì)成果和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)直接受制于審計(jì)的管理組織和質(zhì)量控制。因此前面提到的組織管理和質(zhì)量控制中存在的問(wèn)題也直接影響了審計(jì)成果的利用和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的排除。

審計(jì)署通過(guò)對(duì)試點(diǎn)審計(jì)的摸索實(shí)踐，使得審計(jì)調(diào)查在前期已盡可能的充分，審計(jì)方案也盡可能的細(xì)化。但是面對(duì)大項(xiàng)目審計(jì)時(shí)間緊、多行業(yè)、跨地域的特點(diǎn)，各省、市的地區(qū)差異依然對(duì)審計(jì)方案的針對(duì)性造成影響。另一方面，從全國(guó)審計(jì)層面的匯總到必須抓住重點(diǎn)、突出審計(jì)目標(biāo)，審計(jì)署不得不使用統(tǒng)一的報(bào)告模板，但同時(shí)也會(huì)造成審計(jì)成果不能充分體現(xiàn)和利用，影響了審計(jì)成果的表達(dá)。一些在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的重大問(wèn)題，可以通過(guò)“審計(jì)要情”的方式上報(bào)，但報(bào)告模版外情節(jié)較輕的問(wèn)題，則容易被掩蓋，審計(jì)成果不能充分利用的同時(shí)，也影響了審計(jì)的權(quán)威性，并埋下風(fēng)險(xiǎn)隱患。

從審計(jì)的方案制定、到的質(zhì)量控制、再到審計(jì)報(bào)告的表達(dá)、成果利用這些環(huán)節(jié)中存在的漏洞和問(wèn)題，都是審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。此外，大項(xiàng)目跨地域、跨機(jī)關(guān)、大兵團(tuán)的組織模式，也為保密工作造成困難。以往審計(jì)中，由于風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)過(guò)多，審計(jì)保密工作不充分，已有誤導(dǎo)輿情的先例發(fā)生。

（四）開展試審計(jì)和制定審計(jì)方案中存在的問(wèn)題

審計(jì)署面對(duì)經(jīng)驗(yàn)積累和資源積累較少的，審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)對(duì)象呈現(xiàn)多樣性的大項(xiàng)目審計(jì)，為使審計(jì)方案更具有針對(duì)性和實(shí)操性，探索開展了試審計(jì)。試審計(jì)的發(fā)展也從最開始的由牽頭業(yè)務(wù)司開展，到業(yè)務(wù)司與特派辦共同開展，到最近一次的土地出讓金審計(jì)中抽調(diào)地方審計(jì)人員共同參與。但由于我國(guó)國(guó)土面積廣闊、地區(qū)差異、政策差異顯著，因此單一地區(qū)的試審計(jì)是否能夠以偏概全，值得商榷。

僅抽調(diào)個(gè)別人員參加試審計(jì)但不參與審計(jì)方案的制定。在大量依靠地方審計(jì)機(jī)關(guān)完成的審計(jì)大項(xiàng)目中，每次均花費(fèi)大量的精力進(jìn)行方案講解和審前培訓(xùn)，但廣大審計(jì)業(yè)務(wù)人員面對(duì)相對(duì)陌生的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，能深刻理解方案抓住重點(diǎn)還是比較困難的。多數(shù)情況下，審計(jì)人員在實(shí)際開展審計(jì)后，才能逐步理解方案進(jìn)入狀態(tài)。這樣也影響了工作效率。

三、改進(jìn)大項(xiàng)目審計(jì)組織管理的建議

（一）探索實(shí)現(xiàn)省以下審計(jì)機(jī)關(guān)垂直管理

從體制上實(shí)現(xiàn)省以下審計(jì)機(jī)關(guān)的垂直管理。這種體制上的改進(jìn)不僅僅是服務(wù)于解決審計(jì)獨(dú)立性的問(wèn)題，同時(shí)也能減少審計(jì)業(yè)務(wù)管理的層級(jí)，縮小審計(jì)業(yè)務(wù)能力水平逐級(jí)弱化的趨勢(shì)。將省一級(jí)的審計(jì)力量集中管理，有利于優(yōu)化配置有限的審計(jì)資源，更好的控制審計(jì)質(zhì)量和利用審計(jì)成果。同時(shí)，在省一級(jí)統(tǒng)管協(xié)調(diào)下，便于開展交叉審計(jì)；在審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃制定上，也更有統(tǒng)籌性，避免出現(xiàn)了審計(jì)內(nèi)容和對(duì)象的重復(fù)，節(jié)省了審計(jì)資源。這些都更便于集中于人力、物力干大項(xiàng)目，有利于開展省一級(jí)的大型專項(xiàng)行業(yè)審計(jì)和參加國(guó)家大項(xiàng)目審計(jì)，更好的實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。

（二）建立上下級(jí)交流長(zhǎng)效機(jī)制

中央審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)資源、人員業(yè)務(wù)水平和年齡結(jié)構(gòu)上相對(duì)優(yōu)于地方審計(jì)機(jī)關(guān)。建立長(zhǎng)效的交流機(jī)制才能進(jìn)一步縮短中央審計(jì)機(jī)關(guān)和地方審計(jì)機(jī)關(guān)在能力、資源上的差距，實(shí)現(xiàn)全國(guó)審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)化。具體從以下方面著手：

首先，人員交流不應(yīng)局限目前這種，僅僅抽調(diào)地方審計(jì)機(jī)關(guān)人員參加特派辦審計(jì)項(xiàng)目上，而是應(yīng)該實(shí)現(xiàn)雙向交流，讓特派辦業(yè)務(wù)較強(qiáng)的人員也能到地方審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行工作交流，這樣雙向交流既能相互熟悉工作，也能更好的開拓審計(jì)業(yè)務(wù)人員的視角和思路，對(duì)審計(jì)工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展是有利的。其次，業(yè)務(wù)交流也不應(yīng)僅局限于目前對(duì)于地方審計(jì)質(zhì)量的檢查、項(xiàng)目的評(píng)審上。而是應(yīng)該將全國(guó)審計(jì)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和質(zhì)量控制納入一個(gè)框架體系。一方面，將學(xué)位培養(yǎng)、專業(yè)培訓(xùn)、計(jì)算機(jī)審計(jì)培訓(xùn)等以全國(guó)為規(guī)劃，按地區(qū)年限分配任務(wù)，實(shí)現(xiàn)在一定年度內(nèi)一定百分比的培訓(xùn)覆蓋率；另一方面，在國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，制定相對(duì)細(xì)化的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化操作細(xì)則，逐步取消各地審計(jì)機(jī)關(guān)制定的對(duì)審計(jì)質(zhì)量、程序等的要求，逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)審計(jì)工作相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的流程。標(biāo)準(zhǔn)化的操作，可以大大提高審計(jì)工作效率，降低審計(jì)工作風(fēng)險(xiǎn)。在此基礎(chǔ)上，開展大項(xiàng)目審計(jì)的組織管理和質(zhì)量控制時(shí)，很多問(wèn)題將迎刃而解。

（三）大項(xiàng)目組織計(jì)劃上的改進(jìn)建議

大項(xiàng)目審計(jì)通常涉及地域廣、內(nèi)容多，在計(jì)劃安排上可以跨年度制定審計(jì)計(jì)劃，為大項(xiàng)目審計(jì)安排更為充裕的準(zhǔn)備期和實(shí)施期。

在試審計(jì)和審計(jì)方案制定上，可以向大項(xiàng)目審計(jì)一樣，調(diào)動(dòng)更多的審計(jì)力量，如特派辦和地方審計(jì)機(jī)關(guān)共同參與。在審計(jì)計(jì)劃的基礎(chǔ)上，分組分區(qū)域同時(shí)開展。各小組將試審計(jì)結(jié)果進(jìn)行匯總研討的基礎(chǔ)上，共同制定審計(jì)方案。這樣使得審計(jì)方案更為全面、更具有針對(duì)性。當(dāng)然這樣做在前期需要花費(fèi)相對(duì)較多的人力、物力，但同時(shí)也會(huì)提高審計(jì)效率，減少審計(jì)實(shí)施階段的實(shí)際工作日。

大項(xiàng)目審計(jì)作為實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的一種重要方式，將逐步成為未來(lái)審計(jì)的新常態(tài)。然而，目前開展的項(xiàng)目較少，時(shí)間較短，體系還不成熟，理論研究也較少。筆者根據(jù)自身實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，參考其他地方省廳和特派員辦事處關(guān)于大項(xiàng)目的調(diào)研報(bào)告，在與各級(jí)審計(jì)業(yè)務(wù)人員的交流中形成了一些不成熟的思考，現(xiàn)發(fā)表出來(lái)，以期拋磚引玉完善之。

圖片新聞

近日，漢中市西鄉(xiāng)縣審計(jì)局對(duì)全縣2011年至2015年期間各級(jí)財(cái)政投入水污染防治資金管理使用情況開展審計(jì)調(diào)查。圖為審計(jì)人員現(xiàn)場(chǎng)查看污水處理池運(yùn)轉(zhuǎn)情況。

（張偉）