溫海萍+馬瑩瑩

【摘要】PPP（Public-Private Partnership），即公私合作關系，是政府和社會資本合作建設公共基礎設施的一種項目融資模式。優(yōu)點在于將市場機制引進了基礎設施的投融資，能降低項目風險和資金風險，減輕政府壓力，利用私營部門來提供資產(chǎn)和服務能為政府部門提供更多的資金和技能，促進了投融資體制改革。同時，私營部門參與項目還能推動在項目設計、施工、設施管理過程等方面的革新，提高辦事效率，傳播最佳管理理念和經(jīng)驗。雙方可以形成互利的長期目標，以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務。

【關鍵詞】政府融資;ppp模式

2015年5月25日，國家發(fā)改委發(fā)布消息稱，已經(jīng)在門戶網(wǎng)站開辟PPP項目庫專欄，公開發(fā)布PPP推薦項目，鼓勵各類社會資本通過特許經(jīng)營、政府購買服務、股權合作等多種方式參與建設及運營。發(fā)改委公告顯示，本次發(fā)布的PPP項目共計1043個，總投資1.97萬億元，項目范圍涵蓋水利設施、市政設施、交通設施、公共服務、資源環(huán)境等多個領域。所有項目都已明確項目所在地、所屬行業(yè)、建設內(nèi)容及規(guī)模、政府參與方式、擬采用的PPP模式、責任人及聯(lián)系方式等信息，社會資本可積極聯(lián)系參與。PPP融資模式成為很多地方政府和學者化解地方債務風險，為下一步城鎮(zhèn)化籌措資金找到新的探索路徑。

一、PPP模式的含義和特征

PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫，指在公共服務領域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務，政府依據(jù)公共服務績效評價結(jié)果向社會資本支付對價。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。政府公共部門與私營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務，從而實現(xiàn)合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結(jié)果。

PPP的主要特點是，政府對項目中后期建設管理運營過程參與更深，企業(yè)對項目前期科研、立項等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時間更長，信息也更對稱。PPP是以市場競爭的方式提供服務，主要集中在純公共領域、準公共領域。PPP不僅是一種融資手段，而且是一次體制機制變革，涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革。

其中表現(xiàn)出三大明顯特征，第一是伙伴關系，這是PPP最為首要的問題。政府購買商品和服務、給予授權、征收稅費和收取罰款，這些事務的處理并不必然表明合作伙伴關系的真實存在和延續(xù)。PPP中私營部門與政府公共部門的伙伴關系與其他關系相比，獨特之處就是項目目標一致。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關系，核心問題是存在一個共同的目標：在某個具體項目上，以最少的資源，實現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務的供給。私營部門是以此目標實現(xiàn)自身利益的追求，而公共部門則是以此目標實現(xiàn)公共福利和利益的追求。形成伙伴關系，首先要落實到項目目標一致之上。

第二，利益共享，PPP中公共部門與私營部門并不是簡單分享利潤，還需要控制私營部門可能的高額利潤，即不允許私營部門在項目執(zhí)行過程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的。共享利益除了指共享PPP的社會成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機構取得相對平和、長期穩(wěn)定的投資回報。利益共享顯然是伙伴關系的基礎之一，如果沒有利益共享，也不會有可持續(xù)的PPP類型的伙伴關系。

第三，風險共擔，伙伴關系作為與市場經(jīng)濟規(guī)則兼容的PPP機制，利益與風險也有對應性，風險分擔是利益共享之外伙伴關系的另一個基礎。如果沒有風險分擔，也不可能形成健康而可持續(xù)的伙伴關系。在PPP中，公共部門與私營部門合理分擔風險的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與私營部門其他交易形式的顯著標志。比如在隧道、橋梁、干道建設項目的運營中，如果因一般時間內(nèi)車流量不夠而導致私營部門達不到基本的預期收益，公共部門可以對其提供現(xiàn)金流量補貼，這種做法可以在“分擔”框架下，有效控制私營部門因車流量不足而引起的經(jīng)營風險。與此同時，私營部門會按其相對優(yōu)勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，而這個領域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風險”的易發(fā)領域。由此，風險得以規(guī)避。如果每種風險都能由最善于應對該風險的合作方承擔，整個基礎設施建設項目的成本就能最小化。

二、探索ppp模式投融資改革的背景

1、財力增長遠遠落后于建設支出的剛性增長，城市建設資金嚴重短缺。河北工業(yè)大學京津冀發(fā)展研究中心舉辦的《河北省經(jīng)濟發(fā)展報告（2014）》藍皮書指出，河北省城鎮(zhèn)化存在資金嚴重不足的現(xiàn)象，據(jù)測算，2014-2020年政府累計資金缺口約為1.1萬億元，地方政府的融資平臺存在巨大風險。特別是城市基礎設施建設屬于資本密集型項目，社會效益大，經(jīng)濟效益少甚至沒有，本質(zhì)上屬于公共財政支出的范圍。對這類項目，必須要由政府來投資，無償為市民提供服務。需要放大財政資金的乘數(shù)效應，拓展政府投融資管理職能，在科學合理的額度內(nèi)籌集最多的低成本建設資金，盡力滿足項目建設和城鎮(zhèn)化過程中的資金需求。

2、政府債務多頭管理，容易形成政府債務風險。按照現(xiàn)行的管理體制，我省的融資主體分散，債務管理也分布于不同的部門，無法形成“借、用、還”一體化的運行機制，政府債務風險得不到及時監(jiān)督和控制。債務分散于各個主管部門，一旦集中形成對政府的訴訟，將給財政的健康運行帶來較大的沖擊。從貫徹落實科學發(fā)展觀的要求，以及先進地市的建設經(jīng)驗看，在城市大建設的初期，政府適度擴大舉債規(guī)模是必須的，但在舉債搞建設的同時，必須按照總量控制、適度超前的原則，建立政府債務風險的防范機制。

3、政府公共資源分散管理，資源使用效率低和存量資產(chǎn)閑置。相當大一部分城市公共資源掌握在各部門手中，缺乏市場化運作手段，使用效率相當?shù)拖隆１热绯鞘薪?jīng)營性資源中的特許經(jīng)營權、戶外廣告權、公共停車場、公交車候車亭廣告經(jīng)營權等;城市公用企業(yè)的存量資產(chǎn)，如給水排水、園林綠化資產(chǎn)及占用的土地、水面的投資、經(jīng)營管理權等。由于上述問題的存在，政府融資能力有限，建設資金短缺，工程拖欠款現(xiàn)象嚴重，影響工程進度和社會穩(wěn)定;城市基礎設施無法統(tǒng)籌安排，配套設施不能同步跟進，影響項目實施效果;資金不足，被迫采取“以地換路”等方式進行基礎設施建設，土地增值收益流失現(xiàn)象比較嚴重。因此，創(chuàng)新投融資體制，加強ppp融資模式探索，就成為有效破解資金瓶頸，加快城市建設、促進科學發(fā)展的必然選擇。

2014年度河北省社會科學發(fā)展研究課題，課題編號：2014030248

【參考文獻】

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[3] 王 ?韜. 融資模式在地方政府債務風險化解中的作用及風險分析[J]. 經(jīng)濟與社會科學研究， 2015，03.

【作者簡介】

溫海萍（1979—），女，河北邱縣人，本科學歷，碩士學位，單位：河北工程大學人事處，主要研究方向：檔案管理。

馬瑩瑩（1989—），女，山東濱州人，碩士研究生學歷，單位：河北工程大學人事處，主要研究方向：檔案管理。