范傳棋,范 丹

(西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 中國西部經(jīng)濟(jì)研究中心，成都 611130)

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高額耕地租金：原因解析與政策啟示

范傳棋,范 丹

(西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 中國西部經(jīng)濟(jì)研究中心，成都 611130)

對改革開發(fā)以來我國耕地租金變遷進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，耕地租金遵循從“禁錮”到“顯性”再到“高位”的變遷路徑。近年來，我國耕地租金經(jīng)歷了一次快速上漲的過程，而后耕地租金穩(wěn)定在高位水平。行政力量干預(yù)、工商資本下鄉(xiāng)、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革以及耕地稀缺性突顯是現(xiàn)階段高額耕地租金形成的四大原因。鑒于高額耕地租金的危害，確保耕地租金在合理區(qū)間運(yùn)行實(shí)有必要，而合理設(shè)置耕地租金上限、審慎推行規(guī)模種植補(bǔ)貼政策、嚴(yán)控工商資本投機(jī)行為、加強(qiáng)耕地資源保護(hù)力度則是目前可供選擇的政策路徑。

耕地租金;變遷;行政力量干預(yù)；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革

一 引言

近年來，我國耕地租金上漲很快。2008-2014年間，我國耕地租金年均增幅超過25%，東部地區(qū)耕地租金在1500元/畝以上，中西部許多地區(qū)的耕地租金也上升至1000元/畝[1]。2013年，全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)農(nóng)戶畝均土地租賃費(fèi)用為879.75元，比上年上漲近2%[2]。河南省地方經(jīng)濟(jì)社會調(diào)查隊(duì)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2014年，全省24%的農(nóng)戶獲得的畝均耕地租金超過1000元，44.3%的農(nóng)戶獲得的畝均耕地租金在500-1000元之間，僅有31.7%的農(nóng)戶獲得的畝均耕地租金低于500元①。通常認(rèn)為，當(dāng)?shù)刈馍蠞q到難以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者正常利潤時，就被視為高額地租。

高額耕地租金引起了國內(nèi)學(xué)者的廣泛關(guān)注，對于高額耕地租金形成的原因，他們給出了不同的解釋。有學(xué)者指出物價上漲與高額耕地租金密切相關(guān)。申云等認(rèn)為很多地區(qū)耕地租金采用實(shí)物計(jì)價貨幣結(jié)算的方式，物價上漲耕地租金自然就會上漲[3]。還有人認(rèn)為行政力量的干預(yù)導(dǎo)致了高額耕地租金的形成。如朱啟臻等研究發(fā)現(xiàn)，政府主導(dǎo)下的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，需要支付更高的耕地租金[4]。但其他學(xué)者提出了不同看法，他們認(rèn)為高額耕地租金與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)。賀雪峰研究了廣州番禺綠村的高額耕地租金，認(rèn)為番禺綠村處在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū)，其地租首先被地方鮮活農(nóng)產(chǎn)品市場所決定，其次被具有比較優(yōu)勢的作物(甘蔗和香蕉)所決定[5]91-97。江淑斌等對江蘇省耕地租金分層現(xiàn)象進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)較好的蘇南、蘇中地區(qū)，高額耕地租金分布比蘇北地區(qū)更為密集[6]。還有人認(rèn)為高額耕地租金與惠農(nóng)政策有關(guān)系。王春平等、朱雋、袁鋮指出中央支農(nóng)惠農(nóng)政策的出臺以及農(nóng)業(yè)稅的廢除客觀上推動了耕地租金上漲[7-9]。除此之外，也有部分學(xué)者指出，非糧化才是形成高額耕地租金的主要原因。伍振軍等認(rèn)為，種植林木、花卉及蔬菜等非糧食作物的區(qū)域更容易形成高額耕地租金[10]。

高額耕地租金之所以被學(xué)界廣泛關(guān)注，原因之一是其帶來的不良影響。有人認(rèn)為，租金過高會導(dǎo)致種糧人純收益受損，從而大大挫傷種糧人生產(chǎn)積極性，進(jìn)而影響到糧食的生產(chǎn)[11]；也有人認(rèn)為，高額地租還將推動耕地“非糧化”，迫使經(jīng)營者種植高附加值作物而放棄糧油生產(chǎn)[12-13]。同時，過高的地租還會阻礙土地流轉(zhuǎn)與適度規(guī)模經(jīng)營[14-15]，從而影響新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的成長[16]。此外，租金過高也容易引起租入租出雙方的糾紛，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定[17]。

縱觀改革開放后我國農(nóng)業(yè)發(fā)展史，可以得知，直至農(nóng)村稅費(fèi)改革前，我國都不曾出現(xiàn)過高額耕地租金，然而近年來我國耕地租金迅速走高，并一直處于一個較高水平。那么我們不禁要問，到底是什么原因推動了耕地租金走高？對這個問題的思考，對于我國推動土地流轉(zhuǎn)、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、確保國家糧食安全以及維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定具有重大意義。

二 改革開放以來我國耕地租金的變遷

改革開放以來，我國耕地租金遵循從“禁錮”到“顯性”再到“高位”的變遷進(jìn)程。整體來看，耕地租金的變遷分為五個階段。

(一)耕地租金禁錮階段(1978-1983)

1978-1983年是我國耕地租金禁錮階段。在法律與政策上，這時期的土地租賃行為均是被禁止的：“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”②，“社員承包的土地，不準(zhǔn)買賣，不準(zhǔn)出租，不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓，不準(zhǔn)荒廢”③?？梢哉f，這個階段耕地租金形成的法律條件與政策基礎(chǔ)尚不具備。從耕地租賃供求來看，這時期土地租賃供給量和需求量都比較小。首先，“大包干”才開始在全國推行，農(nóng)戶剛剛獲取自主的土地經(jīng)營權(quán)，有意愿租出耕地的農(nóng)戶極少。其次，當(dāng)時戶籍制度嚴(yán)格限制農(nóng)村人口流向城鎮(zhèn)，以致大量農(nóng)村勞動力被束縛在土地上，導(dǎo)致可供出租的耕地?cái)?shù)量很少。即便是到了1983年底，農(nóng)戶轉(zhuǎn)出耕地面積占總耕地面積的比重也沒超過0.7%④。而在轉(zhuǎn)出的耕地中以轉(zhuǎn)包為主，耕地租賃的比例相當(dāng)小。再次，農(nóng)民的租地需求被政策以及法律剛性約束，導(dǎo)致了農(nóng)戶租地的真實(shí)需求很低。從產(chǎn)權(quán)角度來看，“大包干”實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的分立，這奠定了耕地租金形成的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，然而受限于政策法規(guī)，加之農(nóng)戶土地承包期短暫，耕地租金存在的市場基礎(chǔ)難以形成?？傮w來看，這個時期我國并未出現(xiàn)真正意義上的耕地租金。

(二)耕地租金萌芽階段(1984-1987)

1984-1987年是我國耕地租金萌芽階段。在法律上，國家仍然禁止耕地租賃，然而在政策上已經(jīng)開始逐漸放開。國家規(guī)定“土地承包期一般應(yīng)該在15年以上”，同時“鼓勵耕地向種田能手集中”⑤，可以看出這時期耕地租金形成的政策基礎(chǔ)已經(jīng)初步奠定。從耕地租賃供求來看，這個階段農(nóng)戶土地租賃的供給量和需求量都開始增加。1984年，我國首次出現(xiàn)“賣糧難”問題，農(nóng)村出現(xiàn)大量剩余勞動力，隨后國家出臺了相關(guān)政策⑥，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商業(yè)發(fā)展，并允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到城鎮(zhèn)落戶。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商業(yè)的發(fā)展以及戶籍制度的松動，部分農(nóng)民開始轉(zhuǎn)向集鎮(zhèn)經(jīng)商、務(wù)工，有意愿租出耕地的農(nóng)戶開始增加，同時村內(nèi)種糧大戶以及人多地少的家庭也有強(qiáng)烈的意愿租入土地，因此轉(zhuǎn)移出去的農(nóng)戶就將耕地出租給種糧大戶或人多地少的家庭，并收取少量實(shí)物租金。隨著經(jīng)商、務(wù)工農(nóng)民的增加以及適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，耕地租賃供給與需求也開始逐步增長，進(jìn)而在村集體內(nèi)部，不成熟的土地租賃市場開始形成。從產(chǎn)權(quán)角度來看，農(nóng)民取得了十五年以上的土地承包期，地權(quán)開始趨于穩(wěn)定，耕地租金存在的市場基礎(chǔ)開始形成。總的來說，這個時期耕地租金開始出現(xiàn)，租金以實(shí)物為主且數(shù)量較少。

(三)耕地租金無償(倒貼)階段(1988-2002)

1988-2002年是我國耕地租金無償(倒貼)階段。在法律上，國家開始解禁土地租賃，規(guī)定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！雹咴谡呱希瑖冶Ｕ细刈赓U雙方的權(quán)益：“土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費(fèi)、轉(zhuǎn)讓費(fèi)和租金等，應(yīng)由農(nóng)戶與受讓方或者承租方協(xié)商確定，流轉(zhuǎn)的收益歸農(nóng)戶所有，任何組織或個人不得擅自截留、扣繳?！雹嚯m然這時期的法律與政策均鼓勵土地租賃，然而耕地租金卻是無償或者倒貼的。從耕地租賃供求來看，這個階段耕地租賃的供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于耕地租賃的需求。1988年以來，我國糧食增產(chǎn)不增收，農(nóng)民種地收益低下，不愿意耕種土地的農(nóng)民越來越多。到了1993年，我國又廢除了糧油票證供給制度，農(nóng)民轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)變得更加方便、自由，農(nóng)村剩余勞動力開始大規(guī)模向沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移。加之當(dāng)時農(nóng)業(yè)稅費(fèi)過多，農(nóng)民土地負(fù)擔(dān)過重，很多農(nóng)民無償或“倒貼皮”⑨將土地交給別人耕種，有些農(nóng)民甚至直接撂荒土地。從產(chǎn)權(quán)角度來看，這時期土地承包權(quán)已經(jīng)成為一種“負(fù)資產(chǎn)”，依附在土地承包權(quán)上的經(jīng)營權(quán)因而變得廉價甚至負(fù)價。簡而言之，該階段耕地租金最顯著的特征就是無償性與負(fù)向性，這種狀況一直持續(xù)到農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革前夕。

(四)耕地租金顯性階段(2003-2007)

2003-2007年是我國耕地租金顯性階段。在法律上，國家鼓勵土地租賃：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、交換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”，同時“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”⑩。在政策上，國家逐步取消了農(nóng)業(yè)稅，依附在土地承包權(quán)上的“稅費(fèi)負(fù)擔(dān)”被徹底消除。這時期法律與政策均為土地租賃營造了良好的制度環(huán)境。與此同時，隨著農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移、土地流轉(zhuǎn)制度的法制化以及農(nóng)業(yè)適度規(guī)模的發(fā)展，耕地租金也開始從負(fù)向轉(zhuǎn)向正向并逐漸顯化出來，詳見表1。

表1.2003-2007年我國土地租金變化(元/畝)

這時期耕地租金有兩大顯著特點(diǎn)。第一，耕地租金開始顯化。租金已經(jīng)從“倒貼皮”轉(zhuǎn)向了正向租金，同時從隱性的實(shí)物地租開始轉(zhuǎn)向顯化的貨幣地租。第二，耕地租金開始逐年上漲。如表1所示，2003年三種糧食、兩種油料、七種蔬菜畝均耕地租金為52.73元、44.62元、53.40元，2007年上漲到81.64元、69.46元、173.51元，年均增長率分別為11.55%、11.17%、34.26%。整體來講，這個階段耕地租金呈現(xiàn)小幅上漲趨勢。

(五)耕地租金高位階段(2008-2014)

2008-2014年是我國耕地租金的高位階段。2008年以后，國內(nèi)耕地租金開始迅速上漲，到了2014年穩(wěn)定在一個較高水平。耕地租金水平高、租金上漲快是這個階段耕地租金最顯著的特征。2008年，山東省、河南省、四川省畝均耕地租金分別為400元、250元、325元，到了2014年上漲為1200元、850元、906元，年均耕地租金增長率分別為20.09%、22.63%、18.63%；同樣，租金率也呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，2008年，山東省、河南省、四川省的租金率為34.25%、21.40%、27.64%，到了2014年三個省份的租金率均已突破40%，分別為65.50%、46.42%、44.76%，年均租金率增長率分別為11.41%、13.77%、8.37%(見表2)?？傊吣陙砦覈?jīng)歷了一次耕地租金的快速上漲，目前國內(nèi)耕地租金處于高位水平。

表2.2008-2014年山東、河南、四川省土地租金變化

三 高額耕地租金原因解析

2008-2014年間我國耕地租金快速上漲且穩(wěn)定在一個較高的水平是由多種因素決定的，行政力量干預(yù)、工商資本下鄉(xiāng)、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革、耕地稀缺性突顯均與高額耕地租金有著密切的關(guān)系。

(一)行政力量干預(yù)

近年來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)增速很快，而行政干預(yù)被認(rèn)為是主要原因之一[18]。行政干預(yù)指的是地方政府介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，人為推動土地大規(guī)模集中連片流轉(zhuǎn)[19]。土地集中流轉(zhuǎn)是政府為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型而主動干預(yù)市場的過程，在這一過程中，政府依靠強(qiáng)大的動員能力，迅速推動以規(guī)模經(jīng)營為方向的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程[20]。通常情況下，行政干預(yù)有行政強(qiáng)制干預(yù)與財(cái)政補(bǔ)貼干預(yù)兩種形式；從實(shí)踐來看，這兩種干預(yù)都不同程度地推高了耕地租金水平。

1.行政強(qiáng)制干預(yù)

土地集中流轉(zhuǎn)的需求與農(nóng)村土地碎片化的現(xiàn)實(shí)，決定了市場機(jī)制難以在大規(guī)模集中流轉(zhuǎn)中發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用。在發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營中，經(jīng)營業(yè)主需要集中連片的土地供給，而土地的碎片化及權(quán)屬多元化與形成集中連片土地供給的市場環(huán)境相背離，在這種情況下，政府強(qiáng)制干預(yù)能夠形成“集中供給型農(nóng)地市場”[21]。

在實(shí)現(xiàn)土地集中的過程中，經(jīng)營業(yè)主面對著眾多的小農(nóng)，業(yè)主們不可能挨家挨戶和農(nóng)民進(jìn)行談判、議價、簽約。他們通常的做法是在政府的支持下，買通或者施壓村干部，借助鄉(xiāng)村的政治力量推動大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)。但凡存在大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)的村莊，就難以做到農(nóng)民完全自愿，此時行政力量的干預(yù)就會遭遇部分農(nóng)戶的“頑強(qiáng)抵抗及堅(jiān)決反對”。這樣一來，在農(nóng)民群體中就出現(xiàn)了耕地租金保留價格分層現(xiàn)象，即業(yè)主們面臨著高低不一的耕地租金索價。為了盡快推動土地的集中流轉(zhuǎn)、減少流轉(zhuǎn)過程中的阻力，在政府與村干部多次斡旋后，業(yè)主們最終會做出一些讓步——往往會許以農(nóng)戶較高的耕地租金。在業(yè)主們承諾給予農(nóng)戶較高租金后，村干部通過各種方式(軟硬兼施)勸說“土地流轉(zhuǎn)釘子戶”將耕地出租給業(yè)主，而后土地大規(guī)模集中流轉(zhuǎn)得以完成，耕地租金也隨之而上漲?？梢钥闯?，高額耕地租金是一個多方利益主體經(jīng)過幾番博弈后達(dá)成的一種“政治與經(jīng)濟(jì)契約”。

2.財(cái)政補(bǔ)貼干預(yù)

在土地集中流轉(zhuǎn)過程中，政府給予村莊的不僅僅是政治支持，同時還有財(cái)政支持[19]。近年來，在調(diào)整糧經(jīng)作物種植結(jié)構(gòu)、鼓勵適度規(guī)模經(jīng)營、確保糧食生產(chǎn)總量的目標(biāo)導(dǎo)向下，許多地方出臺了規(guī)模種植補(bǔ)貼政策。財(cái)政補(bǔ)貼越高，業(yè)主愿意支付的租金越高；租金越高，土地集中流轉(zhuǎn)中的阻力越小[18]。然而，財(cái)政補(bǔ)貼卻扭曲了耕地租賃市場中的均衡價格。規(guī)模種植補(bǔ)貼政策實(shí)施后，對耕地租賃市場造成了激勵沖擊，種植規(guī)模接近補(bǔ)貼面積的經(jīng)營業(yè)主做出擴(kuò)大規(guī)模的決定，這一決定在短期內(nèi)增加了土地租賃的有效需求，同時經(jīng)營業(yè)主開始適當(dāng)提高租金以獲取更多的土地，但由于土地供給的特殊性，短期內(nèi)土地有效供給并不會出現(xiàn)大規(guī)模的增加，土地供給的少數(shù)增量來自于耕地租金上漲后愿意出租耕地的新增農(nóng)戶，此時市場上耕地租金高于先前的水平，即耕地租金經(jīng)歷了一次上漲。

隨后，農(nóng)民得知經(jīng)營業(yè)主獲得了規(guī)模種值補(bǔ)貼，先前已經(jīng)簽約的農(nóng)戶開始索要更高的耕地租金或者直接收回租出去的土地，經(jīng)營業(yè)主考慮到前期投入以及集中連片土地獲取的難度，被迫接受更高的耕地租金，最終規(guī)模種植補(bǔ)貼被農(nóng)民以漲租的形式所分享。規(guī)模種植補(bǔ)貼之所以能推動耕地租金上漲，是因?yàn)榻?jīng)營業(yè)主面臨的土地租賃市場近似于寡頭壟斷市場，表面上土地租賃市場中農(nóng)戶眾多，寡頭壟斷市場難以形成，然而事實(shí)并非如此。農(nóng)戶在預(yù)期到經(jīng)營業(yè)主會獲取補(bǔ)貼后，土地租賃市場的結(jié)構(gòu)就開始發(fā)生了根本性的變化——寡頭壟斷市場開始形成。由于漲租是農(nóng)民共同的利益訴求，他們很容易就形成了利益共同體，從而對經(jīng)營業(yè)主造成壓力，以致經(jīng)營業(yè)主無法分享到規(guī)模種植補(bǔ)貼，這項(xiàng)補(bǔ)貼最終只是推動了耕地租金的上漲。

(二)工商資本下鄉(xiāng)

這幾年社會上掀起一股農(nóng)業(yè)投資熱，工商資本紛紛下鄉(xiāng)租地。隨后，農(nóng)村土地要素資源被重新配置，而在新一輪的資源配置中，先前被低估的土地要素價值被重估。綜合來看，下鄉(xiāng)資本主要有四大類：圈地資本、非農(nóng)資本、非糧資本以及種糧資本，這四種資本均對耕地租金上漲有推動作用。

圈地資本打著農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的旗號，在城中村租入大量土地，期待土地被征用或者被以其他方式利用，而后坐享土地增值收益，同時套取農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼以及農(nóng)業(yè)項(xiàng)目扶持資金。這類資本具有很大的投機(jī)性。通常情況下，圈地企業(yè)承諾給農(nóng)民的耕地租金遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于正常的耕地租金水平，某些耕種條件并非優(yōu)越的城中村，年均耕地租金竟達(dá)到2000-3000元，這與圈地資本的介入有著密切的關(guān)系?？梢哉f，圈地資本直接拉高了城中村的耕地租金水平。非農(nóng)資本以農(nóng)業(yè)項(xiàng)目為依托，在近郊租入土地，搞房地產(chǎn)開發(fā)、非農(nóng)建設(shè)、鄉(xiāng)村旅游，經(jīng)營業(yè)主期待通過農(nóng)地用途改變攫取土地增值收益。非農(nóng)資本在租入耕地時，通常會給予農(nóng)戶較高的租金，這根源于業(yè)主們對預(yù)期收入的判斷，他們認(rèn)為高額耕地租金可以通過農(nóng)地性質(zhì)改變所獲取的收益來彌補(bǔ)?？傮w來看，非農(nóng)資本的介入，推動了近郊耕地租金水平的上漲。

非糧資本以種植有機(jī)蔬菜、水果、藥材、花卉等附加值較高的經(jīng)濟(jì)作物為主。非糧資本(企業(yè))種植經(jīng)濟(jì)作物打破了原有的以種糧收益為基準(zhǔn)的租金商定標(biāo)準(zhǔn)，重新確立了以經(jīng)濟(jì)作物收益為基準(zhǔn)的租金商定標(biāo)準(zhǔn)，這客觀上推動了耕地租金上漲。種糧資本以規(guī)?；C(jī)械化種糧為主，種糧企業(yè)需要租賃大量的耕地，并且要求土地連接成片。一旦土地是連接成片的，其租金水平將明顯高于分散、碎化的地塊。同時，農(nóng)民對企業(yè)規(guī)?；N糧的預(yù)期收益是看好的，認(rèn)為機(jī)械化、規(guī)?；N糧有利可圖，他們在出租耕地時向業(yè)主索要的租金也明顯高于向其他農(nóng)戶索要的租金。從某種意義上看，非糧資本與種糧資本推動了遠(yuǎn)郊耕地租金的上漲。

(三)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革是農(nóng)地制度的調(diào)整與完善，也是農(nóng)地資源的重新配置。資源的配置問題實(shí)質(zhì)上是依附在各種資源上的權(quán)利的配置問題[22]。耕地租金實(shí)際上是農(nóng)民讓渡耕地使用權(quán)獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，耕地租金上漲根源于耕地使用權(quán)價值的提升，而耕地使用權(quán)價值的提升得益于明晰的產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)實(shí)施后產(chǎn)生的有效激勵及交易費(fèi)用下降。近年來，我國農(nóng)地實(shí)施了“三權(quán)分立、還權(quán)賦能”的產(chǎn)權(quán)改革，特別是“確權(quán)頒證”完成了相關(guān)利益主體對“產(chǎn)權(quán)束”的分割，同時也劃清了農(nóng)戶之間的土地產(chǎn)權(quán)邊界，這為農(nóng)地走出“租值耗散”困境掃清了制度障礙。明晰產(chǎn)權(quán)的制度變遷將重構(gòu)激勵機(jī)制并提高經(jīng)濟(jì)績效，而正式的經(jīng)濟(jì)激勵被產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)所確定。實(shí)質(zhì)上，“三權(quán)分立”就是一種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)微調(diào)的制度安排，它以“做實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)民承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”為核心，通過對產(chǎn)權(quán)的界定以及土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能的拓展，實(shí)現(xiàn)了對農(nóng)民以及農(nóng)業(yè)投資者穩(wěn)定而長久的激勵。激勵機(jī)制形成后，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)績效得以提升，其中部分經(jīng)濟(jì)績效被農(nóng)民所分享，表現(xiàn)出來就是耕地租金的上漲。

“三權(quán)分立”進(jìn)一步松弛了耕地產(chǎn)權(quán)的管制，長期制約土地經(jīng)營權(quán)自由、獨(dú)立、靈活流轉(zhuǎn)的制度被逐漸調(diào)整。與此同時，支持土地經(jīng)營權(quán)交易的市場環(huán)境也開始優(yōu)化：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的成立、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實(shí)施以及土地租賃糾紛解決制度的安排。在配套制度得以建立之后，耕地使用權(quán)逐漸朝著資本化、股份化方向發(fā)展。正是土地經(jīng)營權(quán)的資本化以及股份化，使得農(nóng)民獲得土地經(jīng)營權(quán)增值收益成為可能，因而耕地租金也隨之上漲。同時產(chǎn)權(quán)改革降低了土地經(jīng)營權(quán)預(yù)期的不穩(wěn)定性，這給農(nóng)業(yè)投資者帶來了穩(wěn)定的投資預(yù)期，也給農(nóng)民帶來了穩(wěn)定的收入預(yù)期，預(yù)期的穩(wěn)定客觀上增加了農(nóng)業(yè)投資、刺激了農(nóng)地的有效需求，耕地租金也開始逐漸上漲。

(四)耕地稀缺性突顯

2008-2014年，我國城鎮(zhèn)化率從46.99%上升到54.77%。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求日益旺盛，城鎮(zhèn)周邊大量優(yōu)質(zhì)耕地被占用。七年間，我國累積批準(zhǔn)建設(shè)用地總面積5109.45萬畝，全國耕地面積累積減少3110.27萬畝。第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，目前我國人均耕地面積已從1996年的1.59畝下降到1.52畝，僅占世界人均耕地面積的44.97%。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移后，大量耕地被撂荒，這又造成了耕地資源的極大浪費(fèi)，因而現(xiàn)階段我國耕地資源呈現(xiàn)出極度稀缺的特點(diǎn)，即本已稀缺的土地資源并存著大量耕地資源閑置，耕地資源的這種極度稀缺性進(jìn)一步增加了耕地的內(nèi)在價值。與此同時，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場以及專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開始崛起，他們對耕地租賃的有效需求迅速增加。2008年全國耕地流轉(zhuǎn)面積1.09億畝，到了2014年全國耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.03億畝，年均增長率24.35%。耕地資源的極度稀缺與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的崛起，使得耕地稀缺價值突顯出來，因而耕地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓而獲得了較高的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這種補(bǔ)償是以提高耕地租金的形式體現(xiàn)出來的。

四 研究結(jié)論與政策啟示

通過以上的分析我們認(rèn)為，現(xiàn)階段國內(nèi)出現(xiàn)高額耕地租金主要有四大原因：行政力量干預(yù)、工商資本下鄉(xiāng)、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革以及耕地稀缺性突顯。

行政強(qiáng)制干預(yù)遭到部分農(nóng)民的堅(jiān)決抵制，耕地租金水平的提高是政府、業(yè)主與農(nóng)民相互妥協(xié)后達(dá)成的“政治與經(jīng)濟(jì)契約”；財(cái)政補(bǔ)貼干預(yù)調(diào)整了農(nóng)民的耕地租金預(yù)期，他們對耕地租金看高以及群體利益的高度一致，使得農(nóng)民在土地租賃市場上形成了一定的壟斷力量，結(jié)果是規(guī)模種植補(bǔ)貼大部分被農(nóng)民所獲取，耕地租金隨之而上漲。

工商資本下鄉(xiāng)租地，農(nóng)村土地資源被重新配置，耕地的內(nèi)在價值被重估，耕地租金水平被拉高；非農(nóng)資本土地用途改變后的增值收益、非糧資本種植結(jié)構(gòu)改變后的增值收益以及種糧資本規(guī)?；蟮脑鲋敌б娌糠直晦r(nóng)民所分享，體現(xiàn)出來就是耕地租金上漲。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革為耕地走出“租值耗散”困境掃清了制度障礙，從而實(shí)現(xiàn)了對農(nóng)業(yè)投資者與農(nóng)戶長久的產(chǎn)權(quán)激勵；隨后農(nóng)業(yè)投資增加，同時土地經(jīng)營權(quán)開始資本化、股份化，這些都為農(nóng)戶分享土地增值收益開辟了新的路徑，因而國內(nèi)耕地租金開始上漲。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，大量優(yōu)質(zhì)耕地被占用、大量土地被撂荒，使得耕地資源的稀缺性逐漸突顯出來；與此同時，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體崛起后對耕地的大量需求，又使得耕地的稀缺價值得到補(bǔ)償，高額耕地租金開始形成。

耕地租金在合理區(qū)間運(yùn)行，對于保護(hù)糧農(nóng)生產(chǎn)積極性、保障國家糧食安全至關(guān)重要。我們認(rèn)為，第一，耕地租金應(yīng)該設(shè)置上限。租金不應(yīng)超過土地產(chǎn)出物價值的40%。歷史反復(fù)證明，耕地租金與農(nóng)業(yè)興衰關(guān)聯(lián)重大。抗戰(zhàn)時期“二五減租”、臺灣“三七五減租”、日本“限租措施”，這些政策均為農(nóng)業(yè)大發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。第二，審慎推行規(guī)模種植補(bǔ)貼政策?，F(xiàn)實(shí)中，規(guī)模種植補(bǔ)貼很難真正被經(jīng)營業(yè)主所獲取，規(guī)模種糧補(bǔ)貼僅僅抬高了耕地租金水平，并未對鼓勵糧農(nóng)生產(chǎn)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。第三，仍然需要對工商資本下鄉(xiāng)持謹(jǐn)慎態(tài)度，并嚴(yán)控工商資本的投機(jī)行為，對于那些搞投機(jī)、搞非農(nóng)建設(shè)的工商資本必須嚴(yán)厲打擊。第四，加強(qiáng)耕地資源保護(hù)。嚴(yán)守18億畝耕地紅線，制定相關(guān)政策限制或者減少土地撂荒，或獎勵或適度處罰。

注釋：

①參見2014年河南省地方經(jīng)濟(jì)社會調(diào)查隊(duì)發(fā)布的《河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報(bào)告》，http://www.zyjjw.cn/news/jjwk/2014-06-19/171035.html.

②1982年《憲法》第十條第四款。

③1982年1月1日中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》(1982年中央1號文件)，http://www.china.com.cn/aboutchina/data/zgncggkf30n/2008-04/09/content_14684460.htm.

④截至1984年底，全國轉(zhuǎn)出的耕地只占總耕地的0.7%(參見中央書記處農(nóng)村政策研究室主編《中國農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)典型調(diào)查(1985)》，中國社會科學(xué)出版社1987年出版，第84頁)。因此，1983年底農(nóng)戶轉(zhuǎn)出耕地面積占總耕地面積的比重不會超過0.7%。

⑤《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》(1984年中央1號文件)，http://www.china.com.cn/aboutchina/data/zgncggkf30n/2008-04/09/content_14685167_2.htm.

⑥《關(guān)于農(nóng)村個體工商業(yè)的若干規(guī)定》(國發(fā)〔1984〕26號)，http://www.china.com.cn/law/flfg/txt/2006-08/08/content_7058673.htm；《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》(國發(fā)〔1984〕141號)[DB/OL].(2001-05-25).http://news.xinhuanet.com/zhengfu/20010525/589624.htm.

⑦1988年《中華人民共和國憲法(修正案)》第十條第四款。

⑧2001年《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》，http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2002-11/05/content_618438.htm.

⑨租出耕地的農(nóng)戶需要給予租入耕地農(nóng)戶補(bǔ)償。

⑩2002年8月29日第九屆全國人大常務(wù)委員會第二十九次會議通過《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，該法自2003年3月1日起施行。

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[責(zé)任編輯：鐘秋波]

2016-05-02

四川省社會科學(xué)研究“十二五”規(guī)劃2015年度項(xiàng)目“四川省糧食安全形勢分析與政策建議”(SC15E092)。

范傳棋(1988—)，男，四川廣安人，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國西部經(jīng)濟(jì)研究中心博士研究生，研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)； 范丹(1981—)，女，四川成都人，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國西部經(jīng)濟(jì)研究中心副教授、碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。

F301.2

A

1000-5315(2016)06-0114-07