周惠

本文立足于2014年對(duì)深圳、中山、上海、蘇州、青島、濰坊六個(gè)城市的實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)，在對(duì)各地區(qū)政策文本方案進(jìn)行總結(jié)與分析的基礎(chǔ)上，試圖通過回答三個(gè)政策路線的技術(shù)性問題為后續(xù)各地校長職級(jí)制的改革提供可借鑒的制度經(jīng)驗(yàn)：一是各試點(diǎn)地區(qū)改革政策文本內(nèi)容設(shè)計(jì)；二是各試點(diǎn)地區(qū)當(dāng)前的政策文本在現(xiàn)實(shí)中的可行性探討；三是對(duì)各試點(diǎn)地區(qū)在改革中共同的經(jīng)驗(yàn)特性總結(jié)。

自1993年上海試點(diǎn)校長職級(jí)制以來，過去二十余年間我國已有多個(gè)城市展開職級(jí)制改革探索，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。但目前針對(duì)職級(jí)制改革的研究從總體來說數(shù)量較少，且多局限于單個(gè)區(qū)域，立足于多區(qū)域政策實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)性研究還較為缺乏。而無論是在2010年發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》還是在2011年發(fā)布的《關(guān)于開展國家教育體制改革試點(diǎn)的通知》中，校長職級(jí)制都成為了宏觀政策著力推進(jìn)的改革舉措，當(dāng)前對(duì)校長職級(jí)制試點(diǎn)地區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的研究缺失，造成了尚未試點(diǎn)地區(qū)缺乏可借鑒的制度經(jīng)驗(yàn)，從而對(duì)職級(jí)制改革的大范圍推進(jìn)帶來了決策困難。

一、改革政策文本的基本情況分析

在職級(jí)制改革的技術(shù)性問題上，最為突出也最迫切的一個(gè)焦點(diǎn)就是如何設(shè)計(jì)改革的政策文本。在調(diào)研中筆者了解到，作為具有探索、實(shí)驗(yàn)性質(zhì)的公共政策，職級(jí)制改革政策文本存在較大地區(qū)差異。本文正是基于實(shí)地調(diào)研信息，對(duì)各地職級(jí)制改革的政策文本設(shè)計(jì)的基本情況進(jìn)行分析，分析維度主要為政策文本設(shè)計(jì)中的政策目標(biāo)、頒發(fā)主體、配套性措施、實(shí)施對(duì)象等四個(gè)方面，而這些也是未來各地區(qū)推進(jìn)校長職級(jí)制改革時(shí)最需要在政策文本中首先明確的政策基準(zhǔn)面。

（一）政策目標(biāo)

校長職級(jí)制改革的動(dòng)因源于各地對(duì)校長隊(duì)伍管理實(shí)踐中不同難題的解決，由此各地的政策出發(fā)點(diǎn)也充滿了地方色彩。從調(diào)研數(shù)據(jù)來看，各地實(shí)施校長職級(jí)制改革很少基于單一目標(biāo)，而是基于多個(gè)目標(biāo)，總結(jié)起來共有四個(gè)目標(biāo)。其中最為常見的目標(biāo)是促進(jìn)校長隊(duì)伍的專業(yè)化，其次是淡化學(xué)?；蛐ｉL的行政色彩以及理順校長隊(duì)伍的管理體制；除此之外，根據(jù)職級(jí)適當(dāng)提升校長的待遇水平也是部分地區(qū)的政策出發(fā)點(diǎn)。而根據(jù)2010年的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》以及2011年的《關(guān)于開展國家教育體制改革試點(diǎn)的通知》，校長職級(jí)制都被作為促進(jìn)校長隊(duì)伍專業(yè)化的重要改革手段，可以看出，未來各地職級(jí)制改革還是應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)校長隊(duì)伍的專業(yè)化作為政策出發(fā)點(diǎn)，兼顧其他政策目標(biāo)。

（二）政策頒布主體

校長職級(jí)制改革涉及校長的人事任命、管理、工資等多個(gè)方面，因此，多地校長職級(jí)制改革都采取多部門聯(lián)合的途徑，頒布政策文件的主體通常為市委辦公室、市政府轉(zhuǎn)發(fā)，政策制定者則涉及教工委、教委、組織、人事、勞動(dòng)和社會(huì)保障、編委辦、財(cái)政等部門。

（三）改革配套性措施

從調(diào)研情況來看，各地都采取了“漸進(jìn)式改革”方式——先出臺(tái)職級(jí)改革主文件，再逐步追加配套方案措施。一般而言，除校長職級(jí)的評(píng)審認(rèn)定外，各地都圍繞政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)出臺(tái)系列配套性措施，包括四個(gè)方面：校長的職級(jí)工資標(biāo)準(zhǔn)、選拔聘任制度、流動(dòng)制度、績效考核制度等。在這些配套性措施配合下，各地改革的推進(jìn)才更為順暢。

（四）實(shí)施范圍和對(duì)象

在實(shí)施對(duì)象范圍上，各地也有所不同。從實(shí)施對(duì)象來看，大部分地區(qū)職級(jí)制改革僅涉及正職校長，部分地區(qū)（如深圳）將副校長也納入職級(jí)制改革中。從實(shí)施范圍來看，一般校長職級(jí)制涉及全日制中小學(xué)、特殊學(xué)校等，但也有部分地區(qū)（如上海市）將幼兒園、職業(yè)學(xué)校等學(xué)校校長也納入職級(jí)制管理之中。具體見下表。

二、政策文本的分析緯度

在對(duì)各地政策進(jìn)行基礎(chǔ)信息掃描基礎(chǔ)上，有必要進(jìn)一步評(píng)估各地政策文本在改革實(shí)踐中的可行性，為其他地區(qū)政策文本的制定提供經(jīng)驗(yàn)。在本文中，政策文本的分析維度采用了巴爾達(dá)赫的觀點(diǎn)，即影響一項(xiàng)公共政策的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)主要有四個(gè)影響因素：技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)可行性、政治可行性和行政可行性。本文借鑒這一可行性評(píng)估的框架，從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、政治、行政四個(gè)維度對(duì)各地職級(jí)制政策文本在實(shí)踐中的運(yùn)行進(jìn)行可行性分析。

（一）各地校長職級(jí)制政策的技術(shù)層面分析

從技術(shù)層面衡量公共政策是否能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期的政策目標(biāo)。這一標(biāo)準(zhǔn)包含兩個(gè)重要含義：一是是否具備實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的技術(shù)手段；二是在現(xiàn)有技術(shù)水平下在多大程度上能夠?qū)崿F(xiàn)政策目標(biāo)。

在校長職級(jí)制改革這一公共政策的制定中，存在著對(duì)三種技術(shù)手段的衡量：一是對(duì)校長職級(jí)的評(píng)定是否具有科學(xué)、合理的指標(biāo)體系；二是對(duì)校長辦學(xué)績效評(píng)價(jià)是否具有科學(xué)、合理的指標(biāo)體系；三是針對(duì)不同的校長職級(jí)，是否具備相應(yīng)的培訓(xùn)發(fā)展體系以助力校長專業(yè)發(fā)展。

1.校長職級(jí)評(píng)定與校長績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

業(yè)績考核評(píng)價(jià)與職級(jí)制評(píng)審密不可分，許多地方在進(jìn)行初次職級(jí)評(píng)審后，除高級(jí)別的職級(jí)評(píng)審還需經(jīng)過特定程序外，大多依據(jù)日常業(yè)績考核作為晉級(jí)升檔標(biāo)準(zhǔn)。因此對(duì)校長職級(jí)評(píng)定與績效評(píng)價(jià)的技術(shù)可行性分析將結(jié)合進(jìn)行。

考察校長職級(jí)制評(píng)定的技術(shù)手段，按照不同職級(jí)對(duì)校長群體進(jìn)行劃分，事實(shí)上是對(duì)校長專業(yè)發(fā)展水平的合理衡量。目前，大部分較早開展校長職級(jí)制改革的地區(qū)都已經(jīng)開發(fā)出具有操作意義的校長職級(jí)評(píng)審認(rèn)定指標(biāo)體系，而在校長職級(jí)制改革開展較晚的地區(qū)，還沒有可操作意義上的校長職級(jí)制評(píng)審認(rèn)定指標(biāo)體系，但也已開發(fā)出相應(yīng)的指標(biāo)框架。從各地校長業(yè)績考核評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系建設(shè)情況來看，大部分都已在政策中明確校長業(yè)績評(píng)價(jià)考核的內(nèi)容及其標(biāo)準(zhǔn)。

總體來看，校長職級(jí)制評(píng)審認(rèn)定、績效考核所需的指標(biāo)體系在技術(shù)手段上并不難實(shí)現(xiàn)。從各地政策文本來看，除實(shí)施較晚的地區(qū)，大部分地區(qū)都已形成評(píng)審指標(biāo)體系。然而這些標(biāo)準(zhǔn)體系在權(quán)重、指標(biāo)選擇上各有不同，評(píng)審手段也不盡相同，造成其科學(xué)性、合理性各異。這意味著目前雖然已具有能實(shí)現(xiàn)校長職級(jí)制政策目標(biāo)的技術(shù)水平，但借用技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的程度取決于指標(biāo)體系的科學(xué)性與可操作性。未來各地校長職級(jí)制改革的進(jìn)一步推進(jìn)，還需要在職級(jí)評(píng)定與績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系科學(xué)性與可操作性上下功夫。

2.校長職級(jí)制專業(yè)培訓(xùn)體系

盡管大部分地區(qū)都在座談中提及按職級(jí)分層培訓(xùn)的重要性，但目前僅有一半地區(qū)在政策文件中明確提出要根據(jù)不同職級(jí)提供分層分類的培訓(xùn)，而真正按不同職級(jí)提供分層分類培訓(xùn)的地區(qū)幾乎沒有?？梢钥闯?，盡管通過職級(jí)制提升校長隊(duì)伍的專業(yè)化水平是各地職級(jí)制改革的出發(fā)點(diǎn)，并且提供分級(jí)培訓(xùn)、菜單式的定制服務(wù)等在技術(shù)手段上也已經(jīng)具備，但在各地實(shí)踐中，由于現(xiàn)有的技術(shù)手段在運(yùn)用上還存在一系列的難題，如合理的頂層設(shè)計(jì)與監(jiān)控評(píng)價(jià)，如何保障培訓(xùn)在更大范圍具有可復(fù)制性等。

（二）各地校長職級(jí)制政策的經(jīng)濟(jì)層面分析

經(jīng)濟(jì)層面是從政策資源角度衡量政策可行性，包含兩個(gè)重要含義：一是該政策方案使用各種經(jīng)濟(jì)資源的可能性；二是對(duì)該政策實(shí)施的成本—收益進(jìn)行對(duì)比分析。職級(jí)制改革的成效難以量化，因此主要評(píng)估政策方案使用經(jīng)濟(jì)資源的可能性。

校長職級(jí)制改革所需要的經(jīng)濟(jì)資源主要是對(duì)校長職級(jí)工資的財(cái)政投入。目前大部分地區(qū)的校長職級(jí)制改革都采取了增量改革的形式，僅有極少數(shù)地區(qū)采取存量改革或暫未出臺(tái)相關(guān)政策。而改革所需的財(cái)政經(jīng)費(fèi)并沒有列入各地方政府的財(cái)政預(yù)算，增量改革多是采取專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的形式進(jìn)行發(fā)放；存量改革則是從整體的教師工資中拿出一定比例留存，由教育部門統(tǒng)一核算校長能績工資與級(jí)等工資所需費(fèi)用。這兩種不同的經(jīng)費(fèi)方案各有利弊。

第一，增量改革能夠減少教師與校長之間的經(jīng)濟(jì)利益沖突，并能夠在更高水平上提升校長待遇，但其弊端在于經(jīng)費(fèi)來源的不穩(wěn)定性，由于以專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的形式支出，其合法性基礎(chǔ)薄弱，可持續(xù)性受到政策波動(dòng)影響的可能性較大。

第二，存量改革能夠減少由于政策波動(dòng)帶來的可持續(xù)性差的問題，但其弊端也十分突出，在同一個(gè)財(cái)政盤子里支出，容易激化校長與教師間的利益矛盾。

（三）各地校長職級(jí)制政策的政治層面分析

政治層面是從社會(huì)共識(shí)的角度考察公共政策可行性，即考察一項(xiàng)公共政策在多大程度上形成社會(huì)共識(shí)。

校長職級(jí)制在多大程度上達(dá)成社會(huì)共識(shí)，主要取決于：一是對(duì)校長隊(duì)伍按照專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行管理的社會(huì)共識(shí)；二是提升校長待遇的社會(huì)共識(shí)。

對(duì)于校長隊(duì)伍按照專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行管理的社會(huì)共識(shí)，目前已經(jīng)初步形成。在教育由外延式發(fā)展走向內(nèi)涵式發(fā)展的大背景下，如何通過專業(yè)化提升教育質(zhì)量是整個(gè)社會(huì)都非常關(guān)注的議題。而無論是大學(xué)去行政化還是公務(wù)員試行職級(jí)序列工資，也都反映出社會(huì)與政府在按照專業(yè)人員標(biāo)準(zhǔn)改革公共部門上所達(dá)成的共識(shí)。

對(duì)提升校長待遇的社會(huì)共識(shí)，則還需培育社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)。盡管目前缺乏數(shù)據(jù)支撐，但社會(huì)對(duì)教師、公務(wù)員等公共部門雇員的漲薪問題十分敏感。從各地調(diào)研的情況來看，校長的工資水平實(shí)際上并不高，但信息透明度有待增強(qiáng)。只有在校長工資問題上加大信息透明度，才有可能培育出一個(gè)普遍的社會(huì)共識(shí)。

校長待遇提升的另外一個(gè)共識(shí)基礎(chǔ)是對(duì)校長與教師間合理水平差距的共識(shí)。目前各地均存在教師對(duì)校長待遇水平十分敏感的現(xiàn)象，校長群體也對(duì)班子成員由于職級(jí)工資造成的不均衡表示焦慮。如何科學(xué)合理地確定校長與教師之間的工資水平差異并形成業(yè)內(nèi)共識(shí)，是未來相關(guān)部門工作的另一個(gè)努力方向。

（四）各地校長職級(jí)制政策的行政層面分析

行政層面是從行政操作的角度考察公共政策可行性，即這項(xiàng)公共政策的執(zhí)行可能性問題。其考察標(biāo)準(zhǔn)包括：權(quán)威、制度約定、能力以及組織支持。

校長職級(jí)制的行政可行性主要是作為一項(xiàng)公共政策改革，在多大程度上能夠被精準(zhǔn)實(shí)施。從政策文本的頒發(fā)主體已經(jīng)能夠窺見各地在減少行政摩擦成本上所付出的努力——校長職級(jí)制的改革涉及多個(gè)部門，行政上的可操作性有賴于各部門形成合力的組織支持。正因?yàn)槿绱耍蟛糠值貐^(qū)的職級(jí)制都需要教育部門聯(lián)合組織部門、人事部門、社保部門、編制部門等共同制定，以減少政策執(zhí)行的交易成本。

但組織支持并不足以支撐職級(jí)制的順利推進(jìn)，職級(jí)制的改革最初是由教育部門推動(dòng)，其他部門推動(dòng)改革的內(nèi)在動(dòng)力不足。在職級(jí)制推行更為徹底的青島與濰坊，部門協(xié)作的順利推進(jìn)離不開政府的關(guān)注。從這一事實(shí)出發(fā)，可以說職級(jí)制改革的行政可行性在一定程度上還必須依靠權(quán)威推動(dòng)，但這就會(huì)帶來政策持續(xù)性不可預(yù)期的問題。

三、各地校長職級(jí)制改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)特性

在基礎(chǔ)信息掃描與政策文本運(yùn)行的基本情況評(píng)估之外，對(duì)各地共同的政策經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)也能夠?yàn)槲磥硇ｉL職級(jí)制改革的推廣提供信息基礎(chǔ)?？傮w來說，各地在校長職級(jí)制的政策制定與實(shí)施上，存在以下五個(gè)方面的共同經(jīng)驗(yàn)特性。

（一）校長職級(jí)制改革實(shí)施的必要準(zhǔn)備

充分借鑒國內(nèi)其他地區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)、研究先行是校長職級(jí)制改革實(shí)施的必要準(zhǔn)備。作為一項(xiàng)探索性改革，校長職級(jí)制改革過程充滿了“未知”，各地亟須明晰校長職級(jí)制改革的路線圖。正是在此認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，各地在校長職級(jí)制改革之前都組建或外聘研究團(tuán)隊(duì)，展開了深入的理論研究與探討。各地區(qū)還對(duì)已開展的校長職級(jí)制改革的地區(qū)進(jìn)行調(diào)研，充分學(xué)習(xí)改革經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)該說，前期理論研究與對(duì)其他地區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)的借鑒，在很大程度上為改革提供了正確引導(dǎo)。

（二）職級(jí)制改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)

充分、準(zhǔn)確把握本區(qū)域內(nèi)校長隊(duì)伍的基本現(xiàn)狀是校長職級(jí)制改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)。各地區(qū)職級(jí)制改革的第二個(gè)政策經(jīng)驗(yàn)是充分、準(zhǔn)確地把握本區(qū)域內(nèi)校長隊(duì)伍管理的基本現(xiàn)狀，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)在職級(jí)制實(shí)施前都有對(duì)本地區(qū)校長隊(duì)伍的全方位基線調(diào)研，包括對(duì)區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)教育實(shí)情、學(xué)校管理、校長隊(duì)伍管理等基本情況的研究。

校長職級(jí)的比例結(jié)構(gòu)，不僅涉及對(duì)校長隊(duì)伍整體專業(yè)發(fā)展水平結(jié)構(gòu)的判斷，也涉及對(duì)區(qū)域內(nèi)校長隊(duì)伍建設(shè)方向的判斷。由此，職級(jí)結(jié)構(gòu)本身的劃分，需要結(jié)合區(qū)域內(nèi)校長隊(duì)伍的現(xiàn)狀才能夠做出科學(xué)、合理的判斷。

（三）校長職級(jí)制實(shí)施的基本步驟

先行試點(diǎn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、逐步推廣、深化完善、形成制度，是校長職級(jí)制實(shí)施的基本步驟。改革的第三個(gè)共同經(jīng)驗(yàn)是各地區(qū)都在試點(diǎn)基礎(chǔ)上不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成與完善制度，才在更大范圍內(nèi)逐步推廣。這一經(jīng)驗(yàn)是校長職級(jí)制改革探索性特色的具體體現(xiàn)，也是我國長期以來“摸著石頭過河”的改革特征縮影。

（四）職級(jí)制實(shí)施的基本載體

以改革為契機(jī)，建立起以職級(jí)制為核心的系列制度是校長職級(jí)制實(shí)施的基本載體。如前所述，校長職級(jí)制改革涉及校長隊(duì)伍管理的多個(gè)方面，由此各地的職級(jí)制度建設(shè)也涵蓋了不同的方面。各地區(qū)職級(jí)制改革一般都會(huì)建立、完善包括任職資格、任期、選拔、職級(jí)、職級(jí)工資、績效考評(píng)等校長管理制度。

在相關(guān)制度建設(shè)基礎(chǔ)上，各地區(qū)都加大了對(duì)職級(jí)評(píng)定與績效考核所需的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研制與開發(fā)，總體來看各地都成立了專業(yè)的研究團(tuán)隊(duì)進(jìn)行深入研究，同時(shí)根據(jù)多元化評(píng)價(jià)與多中心治理的原則，努力建設(shè)一支專業(yè)化且來源多元化的評(píng)價(jià)隊(duì)伍。

（五）校長職級(jí)制改革得以實(shí)施的基本保障

地方政府強(qiáng)力推動(dòng)是校長職級(jí)制改革得以實(shí)施的基本保障。最后一個(gè)共同的政策經(jīng)驗(yàn)是地方政府的強(qiáng)力推動(dòng)。職級(jí)制改革的內(nèi)容和過程，涉及政府多部門間權(quán)限的重新劃分，也涉及多方利益相關(guān)者，因此職級(jí)制改革亟須減少部門間的摩擦成本，而這需要政府的強(qiáng)力推動(dòng)，以更好地在部門間統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳慶云.公共政策分析[M].北京大學(xué)出版社，2006.

[2]對(duì)政策的分析主要基于在調(diào)研中所取得的各地政策文件.

（作者系北京教育科學(xué)研究院教師研究中心助理研究員，博士，主要研究方向?yàn)榻處熣叩慕?jīng)濟(jì)學(xué)分析、教師教育。）

責(zé)任編輯：呂丹

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