馬 嶺

一、關于“備案”

關于我國規(guī)范性法律文件備案的含義，學術界有觀點認為，“備案就是存檔，就是將已經(jīng)生效或者已經(jīng)公布的法規(guī)上報法定的機關，使其知曉”；另一種觀點則認為，“備案與審查是一項制度，對于報送備案的法規(guī)，備案機關必須進行審查”[1]。筆者將前者視為狹義的備案，它強調備案是一種行為——備案就是存檔，備案不包括審查；將后者視為廣義的備案，即認為備案作為一種制度包括對文件內(nèi)容的審查。

(一)狹義的備案

從備案的本意上看，備案即“向主管機關報告事由存案以備查考。”[2]其中“以備查考”是強調備案的目的，但目的不能等同于行為，備案是一種行為，審查是另一種行為，備案與審查有緊密聯(lián)系，但它們是兩種不同性質的行為，備案是備案，審查是審查?！皞浒笇儆谥闄啵侨舜蠹捌涑Ｎ瘯私鈭笏蜋C關有關立法情況的方式，它可以獨立完成。審查屬于審議權，它必須在行使知情權的基礎上進行。”[3]因此“備案”的意思應該是對備案的文件當下不審查，只是為以后可能進行的審查做準備，從這個意義上看備案應是一種登記，一種接受，接受時不審查。“備案就是查備，即備份在案，以便審查?！欠襁M行審查，要不要向報送機關提出審查意見，由備案機關根據(jù)情況決定。一般是以不告不理為原則，即只有在有人提出某項法規(guī)、規(guī)章不符合憲法和有關法律規(guī)定的情況下，為了弄清告訴是否事實，才對某項法規(guī)、規(guī)章進行審查?！盵4]備案本身作為一種法律行為可以獨自構成一個法律關系，對需要報備案的一方來說，報備案是一種義務，不報則違反法律程序；對接受備案的一方來說，接受備案是一種義務，不能說可以接受備案，也可以不接受備案，法律規(guī)定了備案就必須備案——一方必須報備案，另一方必須接受備案。[注]國務院的《法規(guī)規(guī)章備案條例》第20條規(guī)定了不按照要求報送規(guī)范性文件備案的責任：“對于不報送規(guī)章備案的或不按時報送規(guī)章備案的，由國務院法制機構通知制定機關限期報送；逾期仍不報送的，給予通報，并責令限期改正。”但在實踐中無論是限期報送還是通報或是責令限期改正的決定都缺乏應有的法律強制力和約束力，制定機關的備案責任意識和自覺意識都有待加強，“即使不備案，法規(guī)、規(guī)章的效力并不受任何影響，使制定機關認為備與不備一個樣，備案只是走走形式而已，沒有太大的意義和實際價值?！盵5]

從我國目前的有關規(guī)定來看，2000年3月全國人大通過的《立法法》第89條對備案做了專門規(guī)定[注]即：“行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應當在公布后的三十日內(nèi)依照下列規(guī)定報有關機關備案：(一)行政法規(guī)報全國人民代表大會常務委員會備案。(二)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；較大的市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規(guī)，由省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。(三)自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。(四)部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報國務院備案；地方政府規(guī)章應當同時報本級人民代表大會常務委員會備案；較大的市的人民政府制定的規(guī)章應當同時報省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會和人民政府備案。(五)根據(jù)授權制定的法規(guī)應當報授權決定規(guī)定的機關備案。”，該條主要規(guī)定了五種報備機關及其備案機關，并未提及審查，在該條之前的第87、88條規(guī)定了“改變或者撤銷”權(這一權力中顯然包含了審查)。在條文的順序上，將“改變或者撤銷”放在前面，“備案”放在后面，這似乎表明它們之間并沒有一種邏輯上的先后關系。2000年10月委員長會議頒布的《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》(以下簡稱《備案審查工作程序》)第5條規(guī)定“報送備案的法規(guī)由全國人大常委會辦公廳秘書局負責接收、登記、存檔”，說明“備案”主要就是“接收、登記、存檔”，第6條規(guī)定“每年1月底前，各報送機關應將其上一年度制定的法規(guī)的目錄報全國人大常委會辦公廳備查”?！皞洳椤币彩恰耙詡鋵彶椤钡囊馑?，即為審查做準備，但當下并不審查。2001年12月國務院發(fā)布了《法規(guī)規(guī)章備案條例》，其中第6條第3款規(guī)定：“報送規(guī)章備案，應當提交備案報告、規(guī)章文本和說明，并按照規(guī)定的格式裝訂成冊，一式十份”，也說明備案的內(nèi)容主要就是“提交備案報告、規(guī)章文本和說明”等，并不包括審查文件的內(nèi)容。[注]國務院的《法規(guī)規(guī)章備案條例》在名稱上為何用的是“備案”而非前一年委員長會議頒布的《備案審查工作程序》中的“備案審查”，這是否意味著報送國務院的文件只備案不審查？從其內(nèi)容來看并非如此，如第10條規(guī)定了實質性審查：“ 國務院法制機構對報送國務院備案的法規(guī)、規(guī)章，就下列事項進行審查：(一)是否超越權限；(二)下位法是否違反上位法的規(guī)定；(三)地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間或者不同規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，是否應當改變或者撤銷一方的或者雙方的規(guī)定；(四)規(guī)章的規(guī)定是否適當；(五)是否違背法定程序?！痹诖?，國務院對省級人大及其常委會的地方性法規(guī)不僅有備案權，而且有實質性的審查權，這似乎缺乏憲法和立法法的依據(jù)。當然，關于審查后的處理，國務院并沒有完整的裁決權，《法規(guī)規(guī)章備案條例》第12條規(guī)定：“經(jīng)審查，地方性法規(guī)同行政法規(guī)相抵觸的，由國務院提請全國人民代表大會常務委員會處理?！钡?3條規(guī)定：“地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致的，由國務院法制機構提出處理意見，報國務院依照立法法第八十六條第一款第(二)項的規(guī)定處理?！?/p>

(二)狹義備案主要指形式要件的審查

國務院發(fā)布的《法規(guī)規(guī)章備案條例》第7條涉及形式要件的審查，該條規(guī)定了“暫緩辦理備案登記”、“補充報送備案”、“重新報送備案”等幾種情況，如不符合該條例第2條規(guī)定的，不予備案登記；[注]第2條規(guī)定了何為法規(guī)，何為規(guī)章，“本條例所稱法規(guī)，是指省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民代表大會及其常務委員會依照法定職權和程序制定的地方性法規(guī)，經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會依照法定職權和程序制定的經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)，以及自治州、自治縣的人民代表大會依照法定職權和程序制定的自治條例和單行條例。”“本條例所稱規(guī)章，包括部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。部門規(guī)章，是指國務院各部、各委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(以下簡稱國務院部門)根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的職權范圍內(nèi)依照《規(guī)章制定程序條例》制定的規(guī)章。地方政府規(guī)章，是指省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，依照《規(guī)章制定程序條例》制定的規(guī)章?！狈系?條規(guī)定但不符合第6條第2款、[注]第6條第2款為：“報送法規(guī)備案，按照全國人民代表大會常務委員會關于法規(guī)備案的有關規(guī)定執(zhí)行”，“有關規(guī)定”應是指，2000年的《備案審查工作程序》(但該文件由委員長會議制定，并不能視為人大常委會的文件)，其中第3條規(guī)定：“行政法規(guī)由國務院辦公廳負責報送；地方性法規(guī)，自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會辦公廳負責報送；經(jīng)濟特區(qū)根據(jù)授權制定的法規(guī)由制定機關辦公廳(室)負責報送。”第4條規(guī)定：“法規(guī)備案內(nèi)容包括：備案報告，國務院令或者公告，有關修改、廢止或者批準的決定，法規(guī)文本、說明及審議結果報告等有關文件，裝訂成冊，一式十份?！钡?款規(guī)定的，[注]第6條第3款即“報送規(guī)章備案，應當提交備案報告、規(guī)章文本和說明，并按照規(guī)定的格式裝訂成冊，一式十份?！睍壕忁k理備案登記?！皶壕忁k理備案登記的，由國務院法制機構通知制定機關補充報送備案或者重新報送備案；補充或者重新報送備案符合規(guī)定的，予以備案登記?！边@些規(guī)定一方面說明上述形式要件是狹義備案時需要具備的，備案包括對這些形式要件的審查，另一方面也說明狹義備案行為僅僅包括形式要件的審查，而不包括實質要件的審查。

由于形式要件是規(guī)范性文件的硬件，也是相對簡單、清楚的條件，因此，報備機關在形式要件上出差錯是很不應該的，[注]在實際的備案工作中，較為常見的差錯是：“有的地方立法機關將其通過的關于某項人事任免的決定當作地方性法規(guī)報全國人大常委會或有關的備案機關備案，有的還將其通過的關于地方政府工作報告的決定或者是關于召開某個會議的決定等當作地方性法規(guī)報全國人大常委會或有關的備案機關備案，這些做法都是不規(guī)范的?！盵3](P176)。即使有差錯，備案機關的糾正也是完全以法律的明確規(guī)定為依據(jù)的，其中自由裁量權很小，因此對形式要件的審查一般不具有明顯的權力特征，而更像是一種程序(雖然很多程序都包含權力，但不是所有程序都是權力)。正因為如此，狹義備案說在強調備案就是登記存檔、不包括審查時，實際上排除的是實質要件的審查，而認為形式要件的審查是備案中的應有之義。

(三)廣義備案包括實質要件的審查

2000年委員長會議頒布的《備案審查工作程序》，首次在文件名稱上明確將“備案”與“審查”連在一起，[注]關于委員長會議的性質，根據(jù)憲法第68條第2款規(guī)定，是處理全國人大常委會重要“日常工作”的機構，因此其發(fā)布文件的法律效力是令人懷疑的。2006年全國人大常委會通過的《監(jiān)督法》對此予以了確認——該法第五章為“規(guī)范性文件的備案審查”，其中第28條規(guī)定：“行政法規(guī)，地方性法規(guī)，自治條例和單行條例，規(guī)章的備案、審查和撤銷，依照立法法的有關規(guī)定辦理?！?對“備案、審查和撤銷”做出了邏輯上的先后排列，[注]雖然全國人大常委會制定的《監(jiān)督法》在法律位階上低于人大制定的《立法法》，但在《立法法》對備案與審查關系規(guī)定不甚清楚的情況下，對《監(jiān)督法》的這種明確規(guī)定是應當予以尊重的，可以將其看作對《立法法》關于備案與審查關系的補充和發(fā)展。三者均屬于人大及其常委會監(jiān)督權的范疇。其中主要包括兩組關系：一是“備案和審查”之間的關系，二是“審查與撤銷”之間的關系。備案的目的是為了審查，“是為了加強對立法的監(jiān)督管理，以便于備案機關在必要時進行審查，消除法規(guī)之間的沖突；備案還是為了備案機關全面了解地方和部門的立法情況和執(zhí)法情況；同時還有利于加強對下級立法工作的指導”[6]?！皞浒笐斉c審查相聯(lián)系，沒有審查的備案往往使立法監(jiān)督流于形式?！盵7]一個制度往往由多種行為構成，備案和審查是備案制度中最重要的兩個環(huán)節(jié)，將“備案”與“審查”連在一起，強調的是二者關系密切，難以分割。同時審查又是備案與撤銷之間的紐帶，備案并不直接和撤銷發(fā)生聯(lián)系，而是一定要通過審查這個中間環(huán)節(jié)，“撤銷”是審查的可能結果，有撤銷權的地方就應當有審查權，審查是撤銷的前提，沒有審查就撤銷是不可思議的，但審查并不必然(只是可能)帶來撤銷的后果。當然，如果審查從來不導致撤銷也令人不免對審查的功能發(fā)生懷疑。

二、關于“審查”

(一)審查之意

按字典解釋，“審查”即“檢查核對是否正確、妥當”[2](P1125)，對規(guī)范性文件的審查就是對這些文件的檢查核對。而檢查要有依據(jù)，核對應有標準，是否正確、妥當需要有規(guī)范性的統(tǒng)一要求。由于備案已經(jīng)內(nèi)含了形式要件的審查，因此此處的審查應是專指對規(guī)范性文件的實質性審查，它顯然已經(jīng)是一種權力而不僅僅是一種程序，是對上報文件內(nèi)容的全面檢查核對。

實質性審查有合法性審查與合理性審查之分。如我國《立法法》第87條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章有下列情形之一的，由有關機關依照本法第八十八條規(guī)定的權限予以改變或者撤銷：(一)超越權限的; (二)下位法違反上位法規(guī)定的; (三)規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應當改變或者撤銷一方的規(guī)定的; (四)規(guī)章的規(guī)定被認為不適當，應當予以改變或者撤銷的; (五)違背法定程序的?！边@些改變或者撤銷的規(guī)定顯然都以審查為前提，其中第四項是合理性審查，其余皆為合法性審查?！读⒎ǚā返?3條第2款還專門規(guī)定了對市級地方性法規(guī)的批準權以合法性審查為前提：“省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規(guī)，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應當在四個月內(nèi)予以批準?！盵注]“省級人大常委會審議批準較大的市報請批準的地方性法規(guī)，原則上應當只對其合法性進行審查，只要其不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)地方性法規(guī)相抵觸，就應當予以批準。對較大的市通過的地方性法規(guī)是否符合該市具體情況和實際需要以及立法形式、立法技術等是否適當，原則上應當尊重較大的市的規(guī)定和選擇。對這些問題的不同意見，盡量爭取由省級人大常委會專門機構在較大的市正式通過法規(guī)之前解決，在法規(guī)通過后報請批準時，省級人大常委會則不必逐條逐句逐字地審議，不必事無巨細地‘詳審細摳’?！盵8]《監(jiān)督法》第30條規(guī)定了對有關決議、決定、命令的三條審查標準，即是否(一)超越法定權限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的義務；(二)同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸；(三)有其他不適當?shù)那樾?。筆者認為，其中前兩項屬于合法性審查，后一項屬于合理性審查。但《監(jiān)督法》第30條的用語是“認為有下列不適當?shù)那樾沃坏?，有權予以撤銷”，即認為三項都屬于“不適當”，這樣一來第(三)項“其他不適當?shù)那樾巍本统蔀椤岸档仔詶l款”，“是指除了前述規(guī)定的兩種撤銷情形以外的其他應當予以撤銷的情形?！盵9]筆者認為，第(一)、(二)項是明顯的合法性問題，第(三)項應是對前兩項的轉換(由合法性審查到合理性審查)。將三者都劃歸為“不適當”或許說明立法者采用的是廣義的合理性審查概念(即合理性審查包括合法性審查，不合法是不合理的一種)，也不排除立法者疏漏的可能(否定合法性審查與合理性審查的區(qū)別)。[注]關于合法性標準和合理性標準，可參看蔡定劍著：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版，第383-387頁?！耙话阏J為，不適當就是不合理、不公平。以下幾種情況可以視為不適當：(一)要求公民、法人和其他組織執(zhí)行的標準或者遵守的措施明顯脫離實際的；(二)要求公民、法人和其他組織履行的義務與其所享有的權利明顯不平衡的；(三)賦予國家機關的權力與要求與其承擔的義務明顯不平衡的；(四)對某種行為的處罰與該行為所應承擔的責任明顯不平衡的?！盵3](P174)上述觀點都認可合理性審查與合法性審查的區(qū)別，而不認為合理性審查包括合法性審查。

(二)審查后的“建議修改權”

審查總是應當有一個結果，包括認可或不認可。按我國目前的有關制度，不認可時備案方有建議對方修改權、直接修改權和撤銷權。其中“直接修改權”和“撤銷權”在憲法上有明確規(guī)定(“直接修改權”表現(xiàn)為“改變權”)，如憲法第62條第(十一)項規(guī)定，全國人大有權“改變或者撤銷”全國人大常委會不適當?shù)臎Q定；第67條第(七)項規(guī)定全國人大常委會有權“撤銷”國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；第67條第(八)項規(guī)定全國人大常委會有權“撤銷”省、自治區(qū)、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議等等?！读⒎ǚā返?8條也詳細規(guī)定了“撤銷權”和“改變或者撤銷權”的主體、對象及范圍。但“建議對方修改權”在憲法中沒有規(guī)定，《立法法》第88條也未涉及，它最初表現(xiàn)為《立法法》第91條第1款的“提出意見權”：“全國人民代表大會專門委員會在審查中認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機關提出書面審查意見；也可以由法律委員會與有關的專門委員會召開聯(lián)合審查會議，要求制定機關到會說明情況，再向制定機關提出書面審查意見。制定機關應當在兩個月內(nèi)研究提出是否修改的意見，并向全國人民代表大會法律委員會和有關的專門委員會反饋?！边@種“對外”向制定機關的“提出意見權”不同于“對內(nèi)”向委員長會議提出的“提出撤銷議案權”，[注]《立法法》第91條第1款規(guī)定：“全國人民代表大會法律委員會和有關的專門委員會審查認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機關不予修改的，可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會議決定是否提請常務委員會會議審議決定?！笔恰读⒎ǚā返?1條首創(chuàng)的一種柔性糾錯機制。

“提出意見權”的主體是人大的專門委員會。專門委員會在性質上應是議會的“內(nèi)部機構”，各國議會中的專門委員會一般都只能聽取匯報、了解情況、調查研究，或限于審議有關議案并在議會內(nèi)部提出報告，即使有對外的職能也只限于要求被調查方提供材料、強制證人作證等程序性權力。[注]有關介紹可參看周偉著：《各國立法機關委員會制度比較研究》，山東人民出版社2005年版，第599-617頁。在我國，專門委員會也是人大及其常委會的輔助性機關，并不是權力機關，根據(jù)憲法第70條第2款的規(guī)定，“各專門委員會在全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會領導下，研究、審議和擬訂有關議案。”《地方組織法》第30條第2款也規(guī)定：“各專門委員會在本級人民代表大會及其常務委員會領導下，研究、審議和擬訂有關議案；對屬于本級人民代表大會及其常務委員會職權范圍內(nèi)同本委員會有關的問題，進行調查研究，提出建議?！标P于什么是“研究、審議和擬訂”，1982年的《全國人大組織法》第37條第2款做了較為具體的規(guī)定：“各專門委員會的工作如下：(一)審議全國人民代表大會主席團或者全國人民代表大會常務委員會交付的議案；(二)向全國人民代表大會主席團或者全國人民代表大會常務委員會提出屬于全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會職權范圍內(nèi)同本委員會有關的議案；(三)審議全國人民代表大會常務委員會交付的被認為同憲法、法律相抵觸的國務院的行政法規(guī)、決定和命令，國務院各部、各委員會的命令、指示和規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會和它的常務委員會的地方性法規(guī)和決議，以及省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的決定、命令和規(guī)章，提出報告；(四)審議全國人民代表大會主席團或者全國人民代表大會常務委員會交付的質詢案，聽取受質詢機關對質詢案的答復，必要的時候向全國人民代表大會主席團或者全國人民代表大會常務委員會提出報告；(五)對屬于全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會職權范圍內(nèi)同本委員會有關的問題，進行調查研究，提出建議。”[注]這五項內(nèi)容在《地方組織法》中沒有規(guī)定，但一般認為地方人大專門委員會的“研究、審議和擬訂”功能應與之類似。這些職能規(guī)定表明專門委員會的功能應是對內(nèi)的，如第(二)、(四)項明確規(guī)定其議案、報告是向人大主席團或人大常委會提交的；第(一)、(三)項的審議權中，其審議的議案是人大主席團或人大常委會交付其審議的，因此審議的結果(如“提出報告”)也應向人大主席團或人大常委會提交；[注]其中第(三)項被《立法法》第91條規(guī)定的“提出撤銷議案權”進一步細化，在此細化中加強了委員長會議的地位。應當指出的是，《立法法》針對的是提出撤銷規(guī)范性法律文件，而《全國人大組織法》第37條第2款第(三)項所指除了規(guī)范性法律文件外，還包括非規(guī)范性法律文件，如決定、命令、指示、決議等。第(五)項的“調查研究，提出建議”權并未提及向誰提出建議，從該條文的前四項內(nèi)容都具有對內(nèi)性來看，第(五)項的“提出建議”也應是對大會主席團或常委會提出的。所以，2000年的《立法法》第91條規(guī)定的“提出意見權”是對1982年的《全國人大組織法》第37條第2款中的第(五)項規(guī)范(提出建議權)的擴大解釋，即將《全國人大組織法》規(guī)定專門委員會只有“對內(nèi)”提出建議權，擴大解釋為也可以有“對外”提出建議權，或者說將《全國人大組織法》沒有明確專門委員會的提出建議權是“對內(nèi)”還是“對外”明確解釋為可以“對外”。

2005年委員長會議修訂后的《法規(guī)備案審查工作程序》第9條規(guī)定：“法律委員會研究認為法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以與制定機關進行溝通協(xié)商，提出意見?！钡?1條規(guī)定專門委員會審查后，“認為法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，由法律委員會報秘書長，經(jīng)秘書長同意，由有關專門委員會向制定機關提出書面審查意見，建議制定機關自行修改或者廢止該法規(guī)”。在此進一步細化了《立法法》的“提出意見權”，明確了專門委員會有建議“制定機關自行修改或者廢止”的權力(經(jīng)秘書長同意——在此細化過程中加強了秘書長的地位)?！斗ㄒ?guī)備案審查工作程序》實際上將“糾正程序”分為三個步驟：一是由專門委員會與制定機關進行溝通協(xié)商；二是由專門委員會提出書面審查意見，“要求制定機關糾正”；三是經(jīng)過上述工作，制定機關仍不糾正的，通過常委會審議決定，撤銷同憲法或者法律相抵觸的法規(guī)。[10]可見我國人大的專門委員會不僅有對外的“溝通協(xié)商”權(這是2005年修訂后的《法規(guī)備案審查工作程序》新增加的)，還有向對方“提出糾正的書面要求”權。先協(xié)商，協(xié)商不成再提出要求，仍不被接受時才行使撤銷權，這是一種典型的中國特色，委婉含蓄，給對方面子，先禮后兵。值得注意的是，前兩項(協(xié)商權、建議修改權)的主體是專門委員會，后一項(撤銷權)的主體是常委會，二者的權力性質完全不同。雖然專門委員會的建議權在實踐中效果并不理想，[注]“《立法法》施行前，全國人大各專門委員會在審查報備的地方性法規(guī)的過程中，曾經(jīng)對近百件地方性法規(guī)提出了審查意見，認為其部分內(nèi)容與憲法或法律相抵觸。這些審查意見都送交了相關的制定機關，但由于當時缺乏對審查意見如何處理的強制性法律規(guī)定，督辦工作也不夠有力，所以只有少部分地方人大對審查意見做了答復，仍有不少涉嫌違憲或違法的地方性法規(guī)未做修改。”[11]被審查方對其建議的不理睬可能與專門委員會的意見分量不夠有關，也可能與整個人大在國家權力中的實際地位偏低有關，如現(xiàn)實中不論是“撤銷權”還是“改變權”都幾乎沒有行使過，[注]“每年經(jīng)全國人大有關機構具文指出抵觸的(法規(guī))約有二三十件，但迄今為止尚無一例通過備案程序被撤銷?！盵8](P23-24)但這是另一個問題。筆者擔心的是，專門委員會對外行使的建議權、要求權是否會將其變成半權力機關或準權力機關。從《立法法》第91條規(guī)定的“向制定機關提出書面審查意見”，到《法規(guī)備案審查工作程序》第11條明確規(guī)定“建議制定機關自行修改或者廢止該法規(guī)”，人大專門委員會的權力在逐步擴大，它扮演了代表常委會行使部分“處置權”的角色，這或許是現(xiàn)實的需要(便于實際操作)，有利于提高人大監(jiān)督權的效率，但也可能是對常委會職權的一種僭越。

(三)審查后的“撤銷權”和“改變或者撤銷權”

“改變或者撤銷權”顯然大于“撤銷權”：后者只能“撤銷”不能“改變”，即只能廢除之不能修改之，可以否定之但不能自己再造之；前者既可以“改變”也可以“撤銷”，既可以廢除(否定)也可以修改(自己直接規(guī)定)。而“改變”和“撤銷”的區(qū)別在于，“改變”針對的“只是規(guī)范性文件的部分條款”，“撤銷”針對的是“整個規(guī)范性文件”，[3](P172)“改變”是部分否定，“撤銷”是全面否定，因此“撤銷”比“改變”嚴厲。

從《立法法》第88條的規(guī)定來看，改變或者撤銷法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的權限是：(一)全國人民代表大會有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的不適當?shù)姆桑袡喑蜂N全國人民代表大會常務委員會批準的違背憲法和本法第六十六條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例; (二)全國人民代表大會常務委員會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，有權撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，有權撤銷省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會批準的違背憲法和本法第六十六條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例; (三)國務院有權改變或者撤銷不適當?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章; (四)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的和批準的不適當?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī); (五)地方人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府制定的不適當?shù)囊?guī)章; (六)省、自治區(qū)的人民政府有權改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當?shù)囊?guī)章; (七)授權機關有權撤銷被授權機關制定的超越授權范圍或者違背授權目的的法規(guī)，必要時可以撤銷授權。其中第(一)項中的第二類以及第(二)、(五)、(七)項為“撤銷權”，其余為“改變或者撤銷權”。2004年的《地方組織法》第8條規(guī)定縣以上地方各級人大有權“改變或者撤銷”本級人大常委會不適當?shù)臎Q議，有權“撤銷”本級政府不適當?shù)臎Q定和命令；第44條規(guī)定縣以上人大常委會有權“撤銷”下一級人大及其常委會不適當?shù)臎Q議，“撤銷”本級政府不適當?shù)臎Q定和命令。2006年的《監(jiān)督法》第30條只規(guī)定了撤銷權：“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會對下一級人民代表大會及其常務委員會作出的決議、決定和本級人民政府發(fā)布的決定、命令，經(jīng)審查，認為有下列不適當?shù)那樾沃坏?，有權予以撤銷：……”從這些法律規(guī)定中可以看出，“撤銷權”適用于同級人大和政府間、人大內(nèi)部的上下級之間以及自治關系、授權關系之間，表明彼此是相對松散的權力關系；“改變或者撤銷權”則適用于人大及其常委會之間、政府的上下級之間，表明彼此是較為緊密的權力關系。

有關地方人大及其常委會(不涉及政府)的“撤銷權”、“改變或者撤銷權”，筆者認為有四點值得注意。

首先，在權力的主體上，《地方組織法》、《監(jiān)督法》的規(guī)定和《立法法》有所不同?！读⒎ǚā返?8條第(二)項只規(guī)定了“全國人大常委會”有權撤銷地方性法規(guī)，第(四)項只規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市的“人大”有權改變或者撤銷其常委會制定和批準的地方性法規(guī)，而《地方組織法》第44條和《監(jiān)督法》第30條都規(guī)定了“地方人大常委會”有權撤銷下一級人大及其常委會不適當?shù)臎Q議。乍一看好像是《立法法》第88條漏掉了《地方組織法》第44條和《監(jiān)督法》第30條共同規(guī)定的“地方人大常委會” 的撤銷權，其實不然。因為后者規(guī)定地方人大常委會撤銷的對象是下一級人大及其常委會“不適當?shù)臎Q議”，而《立法法》對此未做規(guī)定，說明《立法法》認為“不適當?shù)臎Q議”不是規(guī)范性法律文件，因此也就不在《立法法》的調整范圍之內(nèi)，《立法法》不必對此加以規(guī)定。

其次，在權力的對象上，《地方組織法》的規(guī)定前后有較大變化。1979年的《地方組織法》第7條第12項、第28條第6項規(guī)定縣以上“人大”和“常委會”均有權改變或者撤銷下一級人大不適當?shù)臎Q議。而1982年《憲法》第99條第2款規(guī)定，縣級以上的地方各級人大有權改變或者撤銷“本級人大常委會”不適當?shù)臎Q定，第104條規(guī)定縣以上人大常委會有權撤銷“下一級人大”不適當?shù)臎Q議。兩者相比，常委會撤銷的對象相同，都是“下一級人大”不適當?shù)臎Q議，這可以看作是《憲法》對《地方組織法》相關規(guī)定的肯定和確認；但人大撤銷的對象發(fā)生了變化，由有權改變或者撤銷“下一級人大”不適當?shù)臎Q議，變成了有權改變或者撤銷“本級人大常委會”不適當?shù)臎Q定(“常委會”才有權撤銷下一級人大不適當?shù)臎Q議)，可見《憲法》對地方人大及其常委會的撤銷權做了一定的分工(79年的《地方組織法》沒有這種分工)；同時常委會撤銷權的形式也發(fā)生了變化，由“改變或者撤銷”變成了“撤銷”，這些變動應該認為是《憲法》對1979年《地方組織法》相關內(nèi)容的修正。然而，《憲法》頒布6天后新修改的1982年的《地方組織法》出臺，其第7條第12項、第28條第6項的規(guī)定仍然保留了上述內(nèi)容(只修改了其他條文)——規(guī)定縣以上“人大”及其“常委會”有權“改變或者撤銷”“下一級人大”不適當?shù)臎Q議，這與憲法的相關條文顯然有矛盾。1986年修正的《地方組織法》第8條第10項與憲法第99條第2款的規(guī)定在審查對象的做出機關上銜接上了，即規(guī)定縣級以上的地方各級人大改變或者撤銷對象的做出機關是“本級人大常委會”，但還是有所不同，即依據(jù)《憲法》第99條第2款規(guī)定，縣級以上各級人大改變或者撤銷的是本級人大常委會不適當?shù)摹皼Q定”，而1986年修正的《地方組織法》第8條第10項規(guī)定的仍是縣級以上各級人大改變或者撤銷本級人大常委會不適當?shù)摹皼Q議”；而且其第39條第7項與憲法有明顯出入，它規(guī)定縣級以上的地方各級人大常委會有權撤銷下一級人大“及其常委會”不適當?shù)臎Q議，[注]1995年、2004年對《地方組織法》又有兩次修正，但對上述條款內(nèi)容均沒有變動，只是將其由原來的第39條調整至第44條。從而擴大了縣級以上地方人大常委會撤銷權的對象(將憲法規(guī)定的只能撤銷下一級“人大”的決議變成有權撤銷下一級“人大及其常委會”的決議)。[注]這種擴權屬于法律違反憲法還是通過立法對憲法做出補充？由于1986年對《地方組織法》的修正是全國人大常委會而不是全國人大做出的，根據(jù)憲法和法律，全國人大常委會沒有通過修改基本法而補充(甚至是修改)憲法的權力，因此筆者建議這種涉嫌補充或修改憲法的規(guī)定，在目前體制下由全國人大做出較好?！稇椃ā泛汀兜胤浇M織法》關于地方人大系統(tǒng)內(nèi)撤銷權的規(guī)定見表1。

表1《憲法》、《地方組織法》關于地方人大系統(tǒng)內(nèi)撤銷權一覽表

需要說明的是，2000年的《立法法》第88條第(五)項只規(guī)定了地方人大常委會有權撤銷“本級政府”制定的不適當?shù)囊?guī)章，沒有提及《憲法》規(guī)定的有撤銷“下一級人大”決議的權力以及《地方組織法》規(guī)定的“撤銷下一級地方人大常委會”決議的權力。這再一次說明，《立法法》認為下一級人大及其常委會的“決議”不是地方性法規(guī)。地方性法規(guī)只有兩個層級：一是省級權力機關制定的，其撤銷權歸全國人大常委會，地方人大常委會無權染指；二是市級權力機關制定的，而它不存在撤銷權的問題。市人大及其常委會的地方性法規(guī)制定權是1986年《地方組織法》賦予的(所以1982年憲法沒有涉及)，[注]市級人大及其常委會的立法權“是分兩步逐步取得的。第一步是1982年12月的地方組織法修正案規(guī)定：‘省會所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市的人大常委會可以擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案，提請省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會制定’。第二步是1986年12月的地方組織法修正案規(guī)定：省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市的人大及其常委會‘可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會批準后施行’?！盵8](P22)該法在規(guī)定市級人大及其常委會“可以制定地方性法規(guī)”的同時，還規(guī)定需“報省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會批準后施行”，即市級人大制定地方性法規(guī)適用的是事先批準程序，而不是事后備案審查程序。[注]“批準與不批準以及能否施行，其最終決定權在省級人大常委會而不在較大的市人大常委會。因此，較大的市制定地方性法規(guī)，實際上可以看作是省級人大及其常委會行使憲法賦予的權力的一種形式，較大的市通過地方性法規(guī)報省級人大常委會批準后施行，并未突破現(xiàn)行憲法規(guī)定。”[8](P23)正因為此，我國學界對市級地方性法規(guī)屬于“半立法權”還是“準立法權”存在爭議，有關介紹可參看封麗霞著：《中央與地方立法關系法治化研究》，北京大學出版社2008年版，第343頁。

再次，在權力的范圍上，從橫向上看，《憲法》第104條和《地方組織法》第44條第7項以及《監(jiān)督法》第30條都規(guī)定縣級以上的地方各級人大常委會有權撤銷本級政府不適當?shù)摹皼Q定和命令”，《立法法》第88條第(五)項規(guī)定地方人大常委會有權撤銷本級政府制定的不適當?shù)摹耙?guī)章”。之所以有這種差別，如上所述，并不是《立法法》縮減了地方人大常委會撤銷權的范圍，而是《立法法》認為政府的“決定和命令”不屬于規(guī)范性法律文件，因而不在《立法法》調整范圍之內(nèi)，可見地方人大常委會對同級政府的規(guī)范性法律性文件的監(jiān)督是全面的——不僅監(jiān)督其“規(guī)章”(由《立法法》規(guī)定)，而且監(jiān)督其“決定、命令”(由《地方組織法》及《監(jiān)督法》規(guī)定)。從縱向上看，《憲法》第104條規(guī)定縣以上人大常委會有權撤銷“下一級人大”不適當?shù)摹皼Q議”，《地方組織法》第44條第7項規(guī)定縣以上人大常委會有權撤銷下一級人大“及其常委會”不適當?shù)摹皼Q議”，而《監(jiān)督法》第30條規(guī)定地方人大常委會有權撤銷“下一級人大及其常委會”不適當?shù)摹皼Q議”、“決定”，其撤銷權在一步步擴大，說明地方人大常委會對下一級權力機關的監(jiān)督也是全面的，這不僅表現(xiàn)在撤銷權的對象上(由撤銷下一級“人大”的決議到撤銷下一級“人大及其常委會”的決議)，還表現(xiàn)在撤銷權的范圍上(不僅可以撤銷其“決議”，還可以撤銷其“決定”)。至于決定和決議有何區(qū)別，為什么要將撤銷的對象由“決議”擴大至“決議、決定”，學術界論述較少，[注]在李飛主編的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法釋疑義》(法律出版社2008年版)一書中，對該條文進行解釋時(第111-114頁)也沒有談及。有人大的同志認為，決定與決議有相同點：“從內(nèi)容上看，它們都是人民代表大會及其常務委員會會議審議重要事項或采取重大行動的結果，是對有關事項、工作或問題所做的結論、安排和指令等?！薄皬男再|上看，它們都帶有決策性質，并具有一定的強制性，一經(jīng)公布，必須堅決貫徹執(zhí)行?！薄皬某绦蛏峡矗瑳Q議和決定都必須是經(jīng)過人民代表大會全體代表會議或人民代表大會常務委員會會議認真審議討論并進行表決，以全體組成人員過半數(shù)通過方能生效?！倍咭灿胁煌c：“一、形式不同?！疀Q議’必須是書面的，而‘決定’可以是書面的也可以是口頭的，但人民代表大會及其常委會的決定絕大多數(shù)是以書面形式公布的。二、權威性不同?！疀Q議’是人民代表大會及其常委會對某重大事項或問題，通過會議的討論，經(jīng)法定人數(shù)表決通過形成的結論，它代表了會議的意見。而‘決定’可以是人民代表大會及其常委會會議通過的，也可以是人大常委會主任會議臨時動議對某些問題或行動做出的安排。三、內(nèi)容不同?！疀Q議’的內(nèi)容，多是關系本行政區(qū)域內(nèi)全局性、原則性的重要問題、重大事件或活動，具有宏觀性和戰(zhàn)略指導性，重在統(tǒng)一思想認識，一般從宏觀上講的較多。……而‘決定’的內(nèi)容，多數(shù)涉及某一領域某方面的重要事項和重大活動的決策和安排，比較具體、明確，具有較強的針對性，重在統(tǒng)一行動，安排落實?！盵12]筆者認為，從撤銷權的意義上看，決議與決定的相同點比不同點更重要，[注]僅僅是從撤銷權的意義上看，絕不是說區(qū)分二者的不同點在理論上和實踐中沒有意義。如果一個機關有權撤銷另一個機關的決議，應該也有權撤銷其決定，反之亦然。因此，縣以上各級人大常委會既然有權撤銷“下一級人大”的“不適當?shù)臎Q議”，也就應該有權撤銷它們的“不適當?shù)臎Q定”。同時縣以上各級人大常委會既然有權撤銷“下一級人大”的決議，也應該有權撤銷“下一級人大常委會”的決議(常委會地位比人大低而不是比人大高)，[注]當然也可能做另一種論證，即縣以上地方各級人大常委會只有權撤銷“下一級人大”的決議，而沒有權撤銷“下一級人大常委會”的決議，后者只能由同級人大撤銷，這說明上級人大常委會對下一級權力機關的干預是有限的——只能審查和撤銷下一級權力機關最重要的決議。由此看來，《地方組織法》第44條第7項和《監(jiān)督法》第30條的規(guī)定在法理上是成立的，問題是，如何在法律規(guī)范上進行有效銜接，目前各法律文本上的不同規(guī)定是立法疏忽還是有其原因，尚不得知。

最后，在權力行使的理由上，《憲法》第67條第8項和《立法法》第88條第(二)項規(guī)定“全國人大常委會”撤銷地方性法規(guī)時，其理由都是“同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸”，即進行的是合法性審查，而《地方組織法》第44條第7項、《監(jiān)督法》第30條規(guī)定的“縣級以上地方各級人大常委會”撤銷下一級人大及其常委會的決議、決定時，其理由是“不適當”，即進行的是合理性審查?！稇椃ā返?7條第(八)項規(guī)定全國人大常委會有權撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的“地方性法規(guī)和決議”，可見全國人大常委會審查的對象既有地方性法規(guī)，又有地方權力機關(包括人大及其常委會)制定的決議，但只對其做合法性審查，不做合理性審查，說明中央議會對省級議會的審查留有相當?shù)目臻g(這是否可以看作是一種準聯(lián)邦制的色彩)；而地方人大及其常委會審查的只是決議、決定，進行的是合理性審查，其控制力較強，但既然能夠做合理性審查，那么當然也就能夠做合法性審查(對其不適當?shù)臎Q議都能撤銷，對其不合法的決議當然更能撤銷)，因此地方人大常委會對下一級人大及其常委會的審查是較為嚴格的。

《憲法》、《地方組織法》、《立法法》、《監(jiān)督法》關于地方權力機關改變和撤銷權的規(guī)定見表2。

表2《憲法》、《地方組織法》、《立法法》、《監(jiān)督法》關于地方權力機關改變和撤銷權的規(guī)定

三、我國規(guī)范性法律文件備案審查制度的特點

筆者認為，我國的規(guī)范性法律文件備案審查制度有三個特點。

(一)備案不影響文件生效

《立法法》第89條規(guī)定了有關規(guī)范性文件“在公布后”三十日內(nèi)須備案，說明備案前該文件已經(jīng)發(fā)生法律效力，這是備案與批準的主要區(qū)別所在。批準是一種在報請時就審查的權力(批準權)，包括對上報文件的形式要件和實質要件的全面審查，審查后可以批準也可以不批準，批準后上報的文件才能生效，如我國自治區(qū)制定的自治條例和單行條例，需經(jīng)全國人大常委會批準才能生效。[注]《憲法》第116條規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會有權依照當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省或者自治區(qū)的人民代表大會常務委員會批準后生效，并報全國人民代表大會常務委員會備案?！薄芭鷾示鸵馕吨孪?、主動地進行審查，而且必須要嚴格把關，因為這些自治條例和單行條例一旦批準生效，全國人大常委會就無權撤銷，只有全國人民代表大會才可以撤銷。”[11](P31-32)而備案不是“法規(guī)、規(guī)章生效的條件”，雖然備案并不妨礙備案機關“隨時進行審查”，[4](P262)但這種審查在性質上仍然不同于批準權。備案和批準都包括審查，但批準是事前審查，備案是事后審查(很多時候還只是事后可能審查)；批準是生效的前提，批準后才能生效，而備案審查是對已經(jīng)生效的文件進行審查，以決定它今后是否能夠繼續(xù)生效，在此不能把審查等同于審批。

(二)備案后的審查主要是被動審查

被動審查的一個重要特征是不告不理，備案后如果有國家機關、公民或團體依法控告該文件，備案方則必須或可以對其進行審查，此時備案方對備案的文件擁有實質要件的審查權。那么備案方的審查是否是一種義務？即是否必須審查？這要看有關備案的法律性文件是如何規(guī)定的，從我國《立法法》第90條的規(guī)定來看，有必須審查和可以審查之分?！皣鴦赵?、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見?！边@是必須審查?！扒翱钜?guī)定以外的其他國家機關和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見?！边@是可以審查(可以審查也可以不審查)。在這里，必須審查表現(xiàn)為“要求審查”，可以審查表現(xiàn)為“建議審查”，“要求審查”和“建議審查”是兩個不同的概念，“提出審查要求是一種正式的審查啟動程序，一旦有權機關提出了審查要求，就要進入正式審查程序。而提出審查建議，能否進行正式審查程序，還要經(jīng)常委會工作機構進行研究，看是否必要。[3]這兩種審查都屬于不告不理，是典型的被動審查。

(三)備案方也有權主動進行審查

2005年修訂后的《法規(guī)備案審查工作程序》增加規(guī)定了主動審查，其中第8條規(guī)定：“專門委員會認為備案的法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以主動進行審查，會同法制工作委員會提出書面審查意見，依照第十一條的規(guī)定處理?！薄胺ㄖ乒ぷ魑瘑T會認為備案的法規(guī)同憲法或者法律相抵觸，需要主動進行審查的，可以提出書面建議，報秘書長同意后，送有關專門委員會進行審查?！盵注]由于主動審查在《立法法》和《監(jiān)督法》中沒有明確規(guī)定，它是由委員長會議在2005年修訂的《法規(guī)備案審查工作程序》中增加的，因此在形式要件上是有瑕疵的。從實質正義的角度看，人大對備案的法規(guī)加強審查是值得肯定的，有利于落實憲法賦予人大的監(jiān)督權，增強人大的法律地位，進而加強整個國家的法制建設。筆者希望將來能夠改由人大常委會頒布《法規(guī)備案審查工作程序》，法治應當是實質正義與程序正義的統(tǒng)一，但首先應該符合程序正義。過去我們一直籠統(tǒng)地認為，“我國目前的法規(guī)備案審查制度采用的是以被動審查為主，輔以主動審查的模式?！盵11](P31)但現(xiàn)在這種情況有所改變，“2004年，全國人大備案審查工作機構成立，……從2010年起，對國務院報備的行政法規(guī)逐件審查。對于地方性法規(guī)，以被動審查為主，有重點地進行主動審查?！?008年對地方新制定、修改的有關監(jiān)督工作的地方性法規(guī)進行了逐件審查”。[13]可見對行政法規(guī)和地方性法規(guī)目前已經(jīng)分別采取了不同的審查方式：對行政法規(guī)已經(jīng)是“逐件審查”，即主動審查；對地方性法規(guī)才是“以被動審查為主，輔以主動審查”，后者表現(xiàn)為“有重點地進行主動審查”。[注]“每年向全國人大常委會報送備案的行政法規(guī)和地方性法規(guī)多達數(shù)百件，如果要對每件法規(guī)逐字逐句地進行全面審查，從全國人大常委會現(xiàn)有的人力和資源來看，是根本不可能做到的，而且也是不經(jīng)濟的?！钡珔^(qū)分行政法規(guī)和地方性法規(guī)并采取不同的審查方式卻是可行的，以2003年為例，全國人大常委會收到報備案行政法規(guī)僅28件，這是可以逐件審查的，但收到報備案地方性法規(guī)卻有497件(其中省級地方性法規(guī)285件，較大市地方性法規(guī)152件，自治州、自治縣自治條例3件，自治州、自治縣單行條例29件，經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)28件)，對其只能進行被動審查，或者有重點地進行主動審查。引號里的話和有關數(shù)據(jù)均引自宋銳：《關于全國人大常委會法規(guī)備案審查工作的幾個問題》，《中國人大》2004年第3期。這些規(guī)定表明，我國備案審查制度中有關權力操作的規(guī)范在逐步細化。

至于事后審查的“后”是多長時間，目前法律還沒有明確規(guī)定。我們可以根據(jù)常理來推論：被動審查可能是在備案后馬上審查，也可能是在備案后若干年甚至幾十年后才審查，具體時間取決于提出審查者的提出時間，法律對此一般無法規(guī)定也無需規(guī)定；而主動審查如果是“逐件審查”，應該理解為備案后隨即開始進行審查，但隨即是指備案后的第二天就進行審查，還是備案的當月、或當年進行審查？這些問題應該有相關法律性文件做出規(guī)定，即使沒有文件的明確規(guī)定，也應該有慣例約束。至于“有重點地進行主動審查”，應理解為備案后何時審查由備案方自由裁量，不一定是備案后隨即進行審查，其對審查時間的要求不如“逐件審查”嚴格。