無錫海關(guān)課題組

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隸屬海關(guān)屬地型辦事處功能性建設(shè)的探索與研究
——以宜興辦事處為研究對象

無錫海關(guān)課題組*

構(gòu)建一體化通關(guān)管理格局是海關(guān)全面深化改革總體方案的核心；按照業(yè)務(wù)布局和監(jiān)管鏈條中的不同位置，推動隸屬海關(guān)功能定位和機(jī)構(gòu)設(shè)置的差別化，是一體化通關(guān)管理格局的重要配套。本文從基層海關(guān)角度，以宜興辦事處為研究對象，就屬地型辦事處的功能化建設(shè)進(jìn)行了深入研究，文章在闡述必要性和可行性的基礎(chǔ)上，提出了功能性建設(shè)的核心是功能優(yōu)化，焦點是差別化，難點是體制變革和機(jī)制創(chuàng)新，路徑是新功能框架下的職責(zé)定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運行機(jī)制、管理模式等方面的創(chuàng)新，并提出了功能性建設(shè)堅持的四個原則；提出屬地型辦事處功能性建設(shè)路徑體現(xiàn)為職能和職責(zé)的定位創(chuàng)新、機(jī)構(gòu)部門的設(shè)置創(chuàng)新、運行機(jī)制的協(xié)作創(chuàng)新、業(yè)務(wù)運行模式的優(yōu)化創(chuàng)新，并就具體創(chuàng)新內(nèi)容進(jìn)行了深入闡述；對推動完成這一改革從實踐角度提出了相應(yīng)的保障措施。

一體化通關(guān)格局；功能性建設(shè)；隸屬海關(guān)改革

為主動應(yīng)對構(gòu)建一體化通關(guān)管理格局對基層海關(guān)功能定位和配套措施的需求，適應(yīng)新形勢下地方政府和企業(yè)對基層海關(guān)辦事處工作的期望，探索基層海關(guān)辦事處的工作規(guī)律，主動創(chuàng)新管理模式，無錫海關(guān)成立課題組，以所屬宜興辦事處為研究對象，開展隸屬海關(guān)屬地型辦事處功能性建設(shè)研究，以期通過“解剖麻雀”，尋找共性特征和內(nèi)在規(guī)律，以點帶面，推動關(guān)區(qū)隸屬關(guān)辦在一體化通關(guān)改革大背景下的功能性建設(shè)。

一、必要性和可行性

(一)應(yīng)對構(gòu)建一體化通關(guān)管理格局的需要

海關(guān)總署全面深化改革總體方案提出，在構(gòu)建一體化通關(guān)管理格局中，“推進(jìn)各單位各部門協(xié)同監(jiān)管。按照業(yè)務(wù)布局和監(jiān)管鏈條中的不同位置，推動隸屬海關(guān)功能定位和機(jī)構(gòu)設(shè)置的差別化?？诎逗ｊP(guān)側(cè)重運輸工具、貨物、物品、監(jiān)管場所等監(jiān)管，屬地海關(guān)側(cè)重企業(yè)稽查、信用管理等后續(xù)監(jiān)管和合規(guī)管理，強(qiáng)化后續(xù)監(jiān)管和合規(guī)管理結(jié)果在通關(guān)監(jiān)管中的基礎(chǔ)性作用”。構(gòu)建一體化通關(guān)管理格局，未來隸屬海關(guān)根據(jù)其在業(yè)務(wù)布局和監(jiān)管鏈條中的不同位置，將分為口岸和屬地等不同類型，發(fā)揮不同作用，體現(xiàn)不同功能，改變“百關(guān)一面”的傳統(tǒng)模式。但口岸和屬地海關(guān)除上述側(cè)重不同的監(jiān)管和管理功能外，這些功能具體內(nèi)容是什么，如何進(jìn)行相應(yīng)資源配置，建立何種機(jī)制進(jìn)行配套，差別化功能如何落地實現(xiàn)？總體方案未做出具體回答，這也給基層海關(guān)實踐探索提供了空間。從目前長三角區(qū)域通關(guān)一體化運行情況看，一體化通關(guān)模式遇異常情況時，屬地海關(guān)協(xié)調(diào)任務(wù)重、難度大，弱勢地位逐步凸顯，影響了一體化通關(guān)模式效果*通關(guān)時間超長報關(guān)單對整體通關(guān)效率影響較大，數(shù)據(jù)顯示，剔除通關(guān)時間最長的10%報關(guān)單，2015年1-7月長江經(jīng)濟(jì)帶海關(guān)進(jìn)口通關(guān)時間將縮短到14.34小時，較2014年同期縮短0.85小時；出口通關(guān)時間將縮短到0.95小時，較2014年同期縮短0.04小時。參見上海海關(guān)《長江經(jīng)濟(jì)帶海關(guān)區(qū)域通關(guān)一體化改革執(zhí)法評估報告》。，說明口岸與屬地海關(guān)之間的職責(zé)分工還有待明確、運行機(jī)制還有待完善，開展相應(yīng)研究的現(xiàn)實需求更為迫切?？梢哉f，本課題研究是全面深化改革的繼續(xù)，是一體通關(guān)管理格局的配套，是全面深化改革背景下隸屬海關(guān)特別是屬地型海關(guān)發(fā)展變革的積極探索。辦事處的管理職能和運行模式與隸屬海關(guān)相近，宜興辦事處作為無錫海關(guān)組成部分，具有屬地型海關(guān)典型特征，目前關(guān)區(qū)類似辦事處共有8個，*分別是無錫海關(guān)駐宜興辦事處，蘇州海關(guān)駐吳中辦事處、駐相城辦事處，南通海關(guān)駐啟東辦事處，鎮(zhèn)江海關(guān)駐丹陽辦事處，常州海關(guān)駐溧陽辦事處、駐武進(jìn)辦事處，泰州海關(guān)駐泰興辦事處。具有一定的普遍性和推廣意義，以該辦事處為研究對象開展隸屬海關(guān)屬地型辦事處功能性研究，可為南京海關(guān)和總署在這一領(lǐng)域改革及配套先行探索，通過試點完善，爭取形成可復(fù)制推廣的改革思路和工作模式。另外，按照南京海關(guān)“兩化兩先”*是指南京海關(guān)黨組提出的“優(yōu)化管理、深化改革、爭先領(lǐng)先”的總體工作思路。的工作要求，辦事處融入業(yè)務(wù)改革全局，主動超前思考提前謀劃，通過功能性建設(shè)，也能夠解決好辦事處自身應(yīng)對和適應(yīng)一體化改革問題，以上是本課題研究的最大背景。

(二)適應(yīng)地方政府和企業(yè)對辦事處工作期望的需要

辦事處作為海關(guān)最基層單位，并不是一級海關(guān)機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)上相對獨立但又受隸屬海關(guān)職能指導(dǎo)，其地位與作用應(yīng)與隸屬海關(guān)有所區(qū)別。但在實際工作中，特別是對行政區(qū)域內(nèi)屬地型辦事處來說，地方政府和企業(yè)都是以隸屬海關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)來對待和要求，從地方政府來看，在統(tǒng)籌地方外貿(mào)工作機(jī)制時會把辦事處放到隸屬海關(guān)的位置來對待；在支持地方外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展上希望辦事處能夠落實更多的優(yōu)惠措施；在制定地方外貿(mào)發(fā)展政策時會尋求辦事處更準(zhǔn)確的進(jìn)出口數(shù)據(jù)分析支持。以宜興辦事處所轄企業(yè)來看，轄區(qū)共有1600多家進(jìn)出口企業(yè)，大都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)上，民營占多數(shù)，開放程度較低，規(guī)模較小、管理較弱，與海關(guān)聯(lián)系較少，過失性違規(guī)概率大，遇到通關(guān)疑難問題處理能力弱，這些企業(yè)在日常經(jīng)營特別是進(jìn)出口通關(guān)更需要海關(guān)及時指導(dǎo)和幫助，真正實現(xiàn)守法便利?？傊诨鶎拥胤秸瓦M(jìn)出口企業(yè)的心目中，認(rèn)為辦事處就應(yīng)該發(fā)揮好隸屬海關(guān)的相同作用。但在辦事處人員配備和功能設(shè)計與隸屬海關(guān)客觀上存在較大差距的情況下，如何既適應(yīng)好滿足好地方政府和企業(yè)對辦事處工作的需要需求，同時也立足現(xiàn)有人力資源配置，確保辦事處工作量在可控可行的程度范圍內(nèi)，這就必須要按照有所為有所不為的思路要求，對辦事處功能進(jìn)行準(zhǔn)確定位、對資源進(jìn)行合理配置，對工作模式進(jìn)行大膽創(chuàng)新，而這正是本課題所要研究解決的主要問題。

(三)辦事處自身主動優(yōu)化管理的需要

辦事處作為隸屬海關(guān)派出機(jī)構(gòu)，是基層海關(guān)的重要組成，從南京關(guān)區(qū)來看，共有23個辦事處，轄區(qū)企業(yè)近11000家，關(guān)區(qū)占比近13%，監(jiān)管體量以及地位作用都非常重要。但辦事處職能如何定位，與隸屬海關(guān)有何區(qū)別，在業(yè)務(wù)模式上與隸屬海關(guān)及直屬海關(guān)的關(guān)系？辦事處內(nèi)部部門如何設(shè)置、管理和考核？應(yīng)該說海關(guān)系統(tǒng)這一方面研究成果都不多，認(rèn)識也不盡明確，甚至有的還是空白，各辦事處實踐都不盡一致。目前辦事處管理特別是業(yè)務(wù)管理模式主要還是套用隸屬海關(guān)的模式，隸屬海關(guān)對辦事處管理依然是通過對內(nèi)設(shè)科室管理來實現(xiàn)的。在業(yè)務(wù)審批和內(nèi)部管理方面辦事處這一級機(jī)構(gòu)沒有授權(quán)，處于相對虛設(shè)的狀態(tài)，隸屬海關(guān)職能科室對辦事處業(yè)務(wù)如何發(fā)揮職能指導(dǎo)也沒有明確規(guī)范。而從基層辦事處工作體會來看，以宜興辦事處為例，日常職能主要包括轄區(qū)的通關(guān)監(jiān)管、加工貿(mào)易和保稅監(jiān)管業(yè)務(wù)(含中后期核查)、企業(yè)管理工作和稅費征收業(yè)務(wù)以及綜合保障等，涉及具體崗位近60個，業(yè)務(wù)鏈條較長，業(yè)務(wù)門類呈現(xiàn)“小而全”狀態(tài)，崗位適配“一人多崗”現(xiàn)象突出。但2014年宜興辦事處在編關(guān)員僅有15人，普遍存在一人多崗、身兼多職的現(xiàn)象，工作基礎(chǔ)、業(yè)務(wù)能力難以保證集約高效，完全履職到位客觀上面臨較大困難，其根本原因還是在其功能定位上不夠清晰，由此帶來管理方向的模糊和管理模式的粗放?？梢哉f，在基層海關(guān)管理中，落實“兩化兩先”，優(yōu)化辦事處內(nèi)部管理有很強(qiáng)的必要性和很大的探索空間。特別是一體化通關(guān)管理格局將基層海關(guān)區(qū)分為口岸和屬地兩種基本屬性情況下，探索基層海關(guān)屬地辦事處的功能優(yōu)化及功能實現(xiàn)，既恰逢其時，也很有示范意義和推廣價值。

二、研究定位和堅持原則

(一)研究定位

1.關(guān)于屬地型辦事處

課題研究是以無錫海關(guān)所屬宜興辦事處為對象和模板，定位于屬地型辦事處功能性建設(shè)，以口岸以及特殊監(jiān)管區(qū)域功能管理為主的辦事處不屬本課題研究范圍。屬地型辦事處一般指隸屬海關(guān)管轄之下，遠(yuǎn)離地市級中心城市但也面對完整行政管理區(qū)域，地處內(nèi)陸，編制上人員相對較少，具有獨立執(zhí)法主體資格或具有授權(quán)執(zhí)法資格的隸屬海關(guān)派出機(jī)構(gòu)，是基層海關(guān)職能實現(xiàn)的平臺載體，是海關(guān)業(yè)務(wù)運行的前沿觸角。

2.關(guān)于功能性建設(shè)

功能性建設(shè)是在一體化通關(guān)管理格局中出現(xiàn)的一個概念，指在一體化通關(guān)管理格局構(gòu)建過程中，隸屬海關(guān)根據(jù)在業(yè)務(wù)布局和監(jiān)管鏈條中的不同位置區(qū)分為屬地和口岸兩種類型的差別。而帶來隸屬海關(guān)職能職責(zé)定位以及職能實現(xiàn)方式的差別化，由“百關(guān)一面”向“百關(guān)一體”轉(zhuǎn)變，共同服務(wù)于海關(guān)系統(tǒng)一體化通關(guān)管理格局。在一體化和功能性改造的關(guān)系上，是一體化改革帶來了功能性改造，而不是以功能性改造來體現(xiàn)一體化改革；一體化不是要做弱基層海關(guān)，而是通過重新的功能定位做強(qiáng)甚至做大隸屬海關(guān)。所以，功能性建設(shè)的核心是功能優(yōu)化，即對辦事處功能的完善或創(chuàng)新，解決屬地型辦事處職責(zé)職能的準(zhǔn)確科學(xué)定位，體現(xiàn)為對原有功能職責(zé)的取舍、完善和創(chuàng)新；焦點是差別化，既要體現(xiàn)出屬地和口岸海關(guān)的差別化，也要體現(xiàn)出未來規(guī)劃設(shè)計功能與原有功能設(shè)置的不同；難點是體制變革和機(jī)制創(chuàng)新，其實就是職能實現(xiàn)方式，體現(xiàn)協(xié)同監(jiān)管的理念，超越利益的束縛，在辦事處職能職責(zé)及體制創(chuàng)新上做文章，突出機(jī)制創(chuàng)新，在辦事處與兩個中心、區(qū)域海關(guān)、直屬海關(guān)的業(yè)務(wù)聯(lián)動、與隸屬海關(guān)協(xié)同監(jiān)管協(xié)調(diào)保障、以及辦事處內(nèi)部聯(lián)系配合等方面求創(chuàng)新；路徑是新功能框架下的職責(zé)定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運行機(jī)制、管理模式等方面的創(chuàng)新。

(二)堅持原則

1.一體化配套。服從和服務(wù)于全國海關(guān)一體化通關(guān)管理格局建設(shè)，特別是一體化通關(guān)帶來屬地海關(guān)現(xiàn)場通關(guān)物流業(yè)務(wù)量逐步下降、無紙化通關(guān)帶來現(xiàn)場人工操作量減少等發(fā)展趨勢。找準(zhǔn)隸屬海關(guān)屬地辦事處在全國海關(guān)特別是南京關(guān)區(qū)業(yè)務(wù)布局和監(jiān)管鏈條中的準(zhǔn)確定位，探索辦事處功能及事權(quán)優(yōu)化、流程再造。職能實現(xiàn)方式轉(zhuǎn)變，管理模式創(chuàng)新，為構(gòu)建一體化通關(guān)管理格局作配套、探路徑，這是課題研究的方向，也是課題研究的基本依據(jù)。

2.履職到位。緊緊圍繞如何將辦事處自身的監(jiān)管、服務(wù)、保障等職責(zé)履行到位。滿足地方政府和進(jìn)出口企業(yè)對基層海關(guān)的最迫切也是最基本的需要，發(fā)揮好基層海關(guān)的基本和基礎(chǔ)性作用。這既需要在其功能定位上體現(xiàn)出科學(xué)性和合理性，有所為有所不為，既要做好、更能做到；又要通過內(nèi)部挖潛，創(chuàng)新職能實現(xiàn)形式和管理模式，通過主動作為、破解難題實現(xiàn)履職到位。

3.管理集約。按照一體化通關(guān)的要求，體現(xiàn)出協(xié)同監(jiān)管的理念，與上級海關(guān)建立聯(lián)動機(jī)制，與隸屬海關(guān)實現(xiàn)協(xié)同監(jiān)管、辦事處內(nèi)部加強(qiáng)聯(lián)系配合、與外部相關(guān)管理部門強(qiáng)化協(xié)作，實現(xiàn)資源共享共用，多方合作共贏。在功能定位和功能實現(xiàn)上，發(fā)揮好辦事處天然優(yōu)勢，如對轄區(qū)情況熟、最了解企業(yè)的需求、接地氣、能夠第一時間掌握改革實際效果、收集企業(yè)的意見和問題，應(yīng)重點突出辦事處企管、稽查和服務(wù)職能。對辦事處日常運行中較少遇到的業(yè)務(wù)工作和保障工作，可通過功能優(yōu)化，交由主管隸屬海關(guān)承擔(dān)，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事情。

4.創(chuàng)新驅(qū)動。突出管理理念的創(chuàng)新，在功能劃分、流程再造、模式創(chuàng)新等方面，要體現(xiàn)出管精管少管好、有所為有所不為、協(xié)作也是管理、能實現(xiàn)的管理才是好管理等理念；在管理模式設(shè)計，內(nèi)外部交互方式上多采用信息化和智能化的手段和方式，提高工作效率，提升工作效果。

三、建設(shè)路徑

按照以上定位和原則，屬地型辦事處功能性建設(shè)路徑體現(xiàn)為“四個創(chuàng)新”：

(一)職能和職責(zé)的定位創(chuàng)新

當(dāng)前屬地辦事處職能和職責(zé)定位與隸屬海關(guān)相近，幾乎是承擔(dān)該管轄區(qū)域內(nèi)的通關(guān)、加貿(mào)、企管、稽查、綜合保障等所有海關(guān)職能，從一體化通關(guān)管理格局的所需配套、一體化通關(guān)帶來的影響以及辦事處自身管理優(yōu)化建設(shè)來看，將來屬地型辦事處職能和職責(zé)定位改變?yōu)椤叭齻€加強(qiáng)、三個弱化”：

1.“三個加強(qiáng)”。一是加強(qiáng)企業(yè)的信用管理、政策宣講等服務(wù)管理、自我披露審查管理，引導(dǎo)企業(yè)守法經(jīng)營，強(qiáng)化合規(guī)結(jié)果在通關(guān)監(jiān)管中的基礎(chǔ)性作用；二是加強(qiáng)企業(yè)稽查、核查等后續(xù)監(jiān)管，加強(qiáng)通關(guān)現(xiàn)場驗估職能；三是加強(qiáng)黨建、文化建設(shè)，新聞宣傳、綜合協(xié)調(diào)和適當(dāng)?shù)娜耸鹿芾斫ㄗh權(quán)等職能，帶好辦事處隊伍，實現(xiàn)內(nèi)部運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、做好與地方溝通，展示辦事處工作成效。

2.“三個弱化”。一是弱化現(xiàn)場通關(guān)監(jiān)管職能，隨著一體化通關(guān)管理格局及無紙化通關(guān)推進(jìn)，傳統(tǒng)現(xiàn)場通關(guān)接單審核征稅等職能將弱化，現(xiàn)場物流監(jiān)控查驗等職能也相對向口岸集中；隨著總署總關(guān)加貿(mào)作業(yè)一體化、單耗自核管理、無紙化核銷及區(qū)域備案中心等改革試點探索，加貿(mào)前道業(yè)務(wù)更多集中到區(qū)域或隸屬海關(guān)備案中心，辦事處原有大量現(xiàn)場日常單證作業(yè)將被數(shù)據(jù)化系統(tǒng)邏輯審核替代，因此屬地辦事處現(xiàn)場通關(guān)監(jiān)管職能將側(cè)重于現(xiàn)場少量的查驗驗估等實貨監(jiān)管、以及與兩個中心等上級及口岸海關(guān)的通關(guān)事務(wù)協(xié)調(diào)等。二是弱化風(fēng)險統(tǒng)計職能，關(guān)于參數(shù)維護(hù)、布控指令以及統(tǒng)計分析。這一工作需要數(shù)據(jù)的大量集中，需要專業(yè)的人員力量，辦事處將通過向隸屬海關(guān)風(fēng)險統(tǒng)計部門及時準(zhǔn)確反饋執(zhí)法結(jié)果和企業(yè)違規(guī)情況、加強(qiáng)相互間協(xié)作配合等方式，并依托隸屬海關(guān)風(fēng)險統(tǒng)計部門來實現(xiàn)。三是弱化后勤資產(chǎn)和財務(wù)保障職能。這一職能辦事處工作量不大，人員不夠?qū)I(yè)，職能履行面臨困難，也不符合集約管理的要求，由隸屬海關(guān)直接管理、辦事處做好配合更為科學(xué)合理。

(二)機(jī)構(gòu)部門的設(shè)置創(chuàng)新

根據(jù)“三個加強(qiáng)、三個弱化”的職責(zé)定位，屬地辦事處內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)部門在辦事處領(lǐng)導(dǎo)一正一副配置的基礎(chǔ)上，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)部門以及應(yīng)履行的工作職責(zé)具體分類如下：

1.企業(yè)管理部門：轄區(qū)企業(yè)管理，辦理企業(yè)注冊、變更及年報審核；轄區(qū)企業(yè)信用管理，辦理企業(yè)信用認(rèn)定和調(diào)整；承擔(dān)辦事處行政審批“一個窗口”及“全業(yè)務(wù)受理窗口”職責(zé)；對轄區(qū)企業(yè)的政策宣講、主動披露、“健康體檢”等合規(guī)管理；接受進(jìn)出口企業(yè)的咨詢求助以及與上級海關(guān)、口岸部門通關(guān)事務(wù)的協(xié)調(diào)；“兩簡”案件的辦理、少量的現(xiàn)場通關(guān)事務(wù)和暫時少量的轄區(qū)加工貿(mào)易手冊設(shè)立等備案等事務(wù)(下一步逐步剝離整合)。

2.稽查監(jiān)管部門：轄區(qū)企業(yè)實地巡查、保稅核查、減免稅核查、關(guān)稅核查及稽查工作。本口岸進(jìn)出境貨物的查驗實施、知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)、取樣送檢；與隸屬海關(guān)風(fēng)險統(tǒng)計部門協(xié)作做好風(fēng)險參數(shù)維護(hù)、布控查驗指令研究、轄區(qū)外貿(mào)統(tǒng)計分析等工作。

3.綜合保障部門：負(fù)責(zé)本辦事處綜合性活動、會議的組織；本辦事處對外宣傳、接待聯(lián)絡(luò)、文明創(chuàng)建、政工黨建；與隸屬海關(guān)協(xié)作履行好辦事處運行服務(wù)保障。

根據(jù)以上職責(zé)及分類，屬地型辦事處的內(nèi)部原則上應(yīng)以2-3個內(nèi)設(shè)科室較為合理，由于綜合保障部門的職責(zé)相對較少，可將其相關(guān)職能進(jìn)行分流，如可明確文明創(chuàng)建、政工黨建由辦事處副主任兼任；對外宣傳、接待聯(lián)絡(luò)調(diào)整到企業(yè)管理部門，財務(wù)、資產(chǎn)等后勤調(diào)整到稽查監(jiān)管部門，辦事處內(nèi)設(shè)2個科室同樣可滿足職責(zé)履行的需要。

(三)運行機(jī)制的協(xié)作創(chuàng)新

屬地型辦事處功能性建設(shè)，在職能定位以及相配套的機(jī)構(gòu)設(shè)置上做出創(chuàng)新，進(jìn)行合理分工外，還要在不打破現(xiàn)有層級制管理關(guān)系情況下，在運行機(jī)制上大膽創(chuàng)新，充分體現(xiàn)協(xié)作監(jiān)管的要求，借助多方力量，主動協(xié)作配合，實現(xiàn)資源共享、合作共贏。具體為：

1.與總署“兩個中心”的溝通反饋處置機(jī)制

辦事處盡管不是海關(guān)三級管理模式中的一個層級，但在實踐上在所在地實際發(fā)揮著一個隸屬海關(guān)的基本作用，從業(yè)務(wù)運行的效率出發(fā)，應(yīng)減少管理層級，依托隸屬海關(guān)，對所屬企業(yè)在安全準(zhǔn)入、商品歸類以及稅收征管等重大復(fù)雜以及緊急具體業(yè)務(wù)事項，能夠在辦事處與總署“兩個中心”(包括二級中心)間建立應(yīng)急處置機(jī)制和溝通反饋通道?！皟蓚€中心”(包括二級中心)應(yīng)打破層級限制，明確面向辦事處的反饋解決職責(zé)并建立工作流程。

2.與區(qū)域?qū)弳沃行囊约翱诎逗ｊP(guān)的通關(guān)事務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制

一是建立辦事處屬地高級認(rèn)證企業(yè)在口岸海關(guān)便捷通關(guān)的聯(lián)系配合機(jī)制，對于轄區(qū)高信用企業(yè)在口岸海關(guān)落實通關(guān)便利待遇過程中遇到的特殊疑難問題，可通過協(xié)調(diào)和擔(dān)保等方式，賦予屬地辦事處的主導(dǎo)權(quán)和決定權(quán)。二是選取轄區(qū)代表性企業(yè)或者重點項目，與(長三角)地區(qū)海關(guān)區(qū)域?qū)弳沃行慕⑶爸脤徍斯蚕砘訖C(jī)制，啟動稅管要素前置審核共享事項，提升轄區(qū)重點企業(yè)通關(guān)的可控性。三是積極爭取轄區(qū)重點企業(yè)運用“自主申報、自主納稅”、“匯總征稅”等稅收改革模式試點，確保轄區(qū)重點企業(yè)快速便捷通關(guān)。四是對轄區(qū)企業(yè)在口岸通關(guān)遇到的緊急事項，依托當(dāng)前初步建立的區(qū)域通關(guān)聯(lián)絡(luò)員制度，完善形成更為具體有效的協(xié)作模式，及時處置解決相關(guān)問題。

3.與隸屬海關(guān)通關(guān)監(jiān)管、加貿(mào)、稽查、企管部門的協(xié)作監(jiān)管機(jī)制

辦事處作為隸屬海關(guān)下轄管理部門，根據(jù)辦事處新的職能定位，對于其承擔(dān)的稽查、核查、企管以及通關(guān)、加貿(mào)等相關(guān)職能，建立與隸屬海關(guān)相關(guān)職能科室的協(xié)作監(jiān)管機(jī)制，履行好相關(guān)職責(zé)。具體是：一是與通關(guān)、加貿(mào)等職能科室形成前后銜接的鏈?zhǔn)絽f(xié)作模式，跟進(jìn)通關(guān)一體化、加貿(mào)一體化等改革，辦事處立足自身在監(jiān)管鏈條中所處位置，主要承擔(dān)職能科室業(yè)務(wù)指令的執(zhí)行與反饋，并與職能科室建立交叉復(fù)核、跟班作業(yè)等機(jī)制，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，提升辦事處人員專業(yè)技能等。二是與稽查、企管職能科室形成統(tǒng)分結(jié)合協(xié)作模式，日常業(yè)務(wù)由辦事處自主辦理，涉及稽核查或企業(yè)認(rèn)證等重大復(fù)雜事項，與職能科室組建專門工作組協(xié)作辦理。

4.與隸屬海關(guān)風(fēng)險統(tǒng)計部門的共商共研機(jī)制

一是明確屬地辦事處在風(fēng)險統(tǒng)計方面原則上只負(fù)責(zé)及時反饋相關(guān)信息、提出工作建議職責(zé)，風(fēng)險統(tǒng)計其余工作由隸屬海關(guān)職能部門承擔(dān)，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事情。二是關(guān)于辦事處轄區(qū)外貿(mào)形勢分析，可與隸屬海關(guān)風(fēng)險統(tǒng)計部門建立共商共研機(jī)制，隸屬海關(guān)風(fēng)險統(tǒng)計部門提供業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和分析指導(dǎo)，辦事處進(jìn)行深入分析。三是辦事處轄區(qū)企業(yè)參數(shù)維護(hù)和布控查驗指令，與隸屬海關(guān)風(fēng)險統(tǒng)計部門建立風(fēng)險防控共商共研機(jī)制，辦事處負(fù)責(zé)提供相關(guān)信息、提出工作建議，隸屬海關(guān)風(fēng)險部門統(tǒng)一配置，提升風(fēng)險參數(shù)設(shè)置的針對性有效性。

5.與隸屬海關(guān)綜合保障部門的協(xié)同保障機(jī)制

根據(jù)海關(guān)綜合保障一體化管理改革方向和中心制的海關(guān)建設(shè)思路，按照集約管理、社會化管理的方向，原有辦事處負(fù)責(zé)的財務(wù)預(yù)決算、固定資產(chǎn)管理、技術(shù)和后勤服務(wù)保障以及部分政務(wù)保障職能交由隸屬海關(guān)統(tǒng)籌綜合保障，但辦事處不是一交了之，仍應(yīng)承擔(dān)一些需要當(dāng)?shù)剞k理的實際操作事項的執(zhí)行和反饋，并與隸屬海關(guān)職能科室之間形成上下協(xié)作、統(tǒng)分結(jié)合、行之有效的協(xié)同保障機(jī)制。如財務(wù)預(yù)決算職能可由辦事處負(fù)責(zé)報帳，預(yù)決算及財務(wù)管理由隸屬海關(guān)財務(wù)部門統(tǒng)籌；固定資產(chǎn)管理方面，辦事處做好資產(chǎn)登記以及折舊情況反饋，具體管理職責(zé)由隸屬海關(guān)財務(wù)部門統(tǒng)籌。

(四)業(yè)務(wù)運行模式的優(yōu)化創(chuàng)新

1.創(chuàng)新辦事處企業(yè)管理的“派出所工作模式”

針對辦事處所管轄企業(yè)特點，充分發(fā)揮辦事處天然優(yōu)勢，借鑒公安部門派出所管理經(jīng)驗，在企業(yè)管理模式上大膽創(chuàng)新，確保辦事處對轄區(qū)企業(yè)情況把握更清晰、服務(wù)更及時、提醒更到位：一是構(gòu)建以企業(yè)為單元的“戶籍”管理模式。在企業(yè)管理系統(tǒng)基本信息的基礎(chǔ)上，融合企業(yè)巡查、日常走訪調(diào)研和地方商務(wù)等部門反饋信息，對轄區(qū)企業(yè)開展分行業(yè)分區(qū)域梳理，逐步形成企業(yè)戶籍管理信息庫，每年對轄區(qū)企業(yè)違法違規(guī)情況進(jìn)行全面分析并應(yīng)用于通關(guān)管理，同時加強(qiáng)與地方企業(yè)信用管理部門的協(xié)作，實現(xiàn)信息互換，提升海關(guān)信用管理的威懾力和影響力；為重點企業(yè)配備專門海關(guān)聯(lián)絡(luò)員，提供專門化服務(wù)，實施個性化管理。二是以地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)為節(jié)點構(gòu)建“聯(lián)防”共建體系。實施區(qū)域化分工管理，聘請鄉(xiāng)鎮(zhèn)外經(jīng)貿(mào)工作人員擔(dān)任聯(lián)絡(luò)專員，固化專門聯(lián)系渠道，定期通報海關(guān)工作、提供政策咨詢、幫助解決地方反映的企業(yè)疑難問題、為鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資等工作需求提供業(yè)務(wù)指引和數(shù)據(jù)支持等，同時跟蹤收集企業(yè)經(jīng)營異常等動態(tài)信息，不斷更新企業(yè)底賬資料庫。三是構(gòu)建屬地多元綜合服務(wù)平臺。通過“QQ服務(wù)群”在線互動、“關(guān)企面對面”企業(yè)走訪、“海關(guān)業(yè)務(wù)小課堂”集中授課、“政策直通車”鎮(zhèn)園巡講，打造屬地辦事處服務(wù)企業(yè)品牌，實現(xiàn)企業(yè)服務(wù)的深入、全面和長效。四是定期開展企業(yè)管理的“健康體檢”工作。爭取地方政府專項補(bǔ)貼資金，鼓勵企業(yè)自主委托聘請中介機(jī)構(gòu)參與“健康體檢”，自行開展關(guān)務(wù)審計，加強(qiáng)對違法違規(guī)及“健康體檢”企業(yè)的后續(xù)整改情況的跟蹤和指導(dǎo)，配套建立企業(yè)“健康體檢”檔案，出臺激勵措施鼓勵轄區(qū)企業(yè)“主動披露”，形成具有屬地辦事處特點的引導(dǎo)企業(yè)守法規(guī)范經(jīng)營工作方式。五是完善以“兩簡”案件辦理為主的“治安”警示懲戒機(jī)制。將行政處罰簡易程序案件和簡單案件納入企業(yè)管理范疇，對辦事處現(xiàn)場查獲的所有通關(guān)、保稅監(jiān)管和企業(yè)管理等方面的“兩簡”案件實施歸口管理，以案件即查即決為切入點，進(jìn)一步促進(jìn)企業(yè)規(guī)范執(zhí)業(yè)能力，提升現(xiàn)場警示懲戒和普法宣傳作用。

2.創(chuàng)新辦事處“全業(yè)務(wù)受理窗口工作模式”

徹底改變辦事處現(xiàn)有報關(guān)廳的管理模式，在行政審批“一個窗口”建設(shè)的基礎(chǔ)上，對不屬于行政審批的日常審核項目進(jìn)行梳理分析，打破部門條塊分割，將其中企業(yè)管理、保稅監(jiān)管、減免稅等非即決類的審核項目納入指定窗口集中受理。打造辦事處現(xiàn)場“全業(yè)務(wù)受理窗口”，實現(xiàn)對外“一點接單反饋”，對內(nèi)“多向分流處置”，進(jìn)一步壓縮窗口設(shè)置和一線值守人員，人力資源配置向后臺處置和走進(jìn)企業(yè)傾斜，未來逐步向網(wǎng)上報關(guān)大廳轉(zhuǎn)變。同時建立完善后臺協(xié)作工作機(jī)制，前臺窗口負(fù)責(zé)受理業(yè)務(wù)并審核企業(yè)提交單證的齊全性、規(guī)范性，后臺根據(jù)職責(zé)分工向辦事處內(nèi)設(shè)科室或隸屬海關(guān)職能科室分流處置，明確手續(xù)辦理的時限及流轉(zhuǎn)反饋運行方式，各司其職各負(fù)其責(zé)，確保“全業(yè)務(wù)窗口”后續(xù)協(xié)作順暢。

3.創(chuàng)新辦事處的“多查合一工作模式”

一是從隸屬海關(guān)層面，將直接面向企業(yè)面向后續(xù)監(jiān)管貨物的稽核業(yè)務(wù)納入辦事處屬地管理的范疇，內(nèi)容包括企業(yè)實地巡查、保稅核查、減免稅核查及稽查等方面。二是在辦事處內(nèi)部，將稽核查等外勤作業(yè)統(tǒng)一由一個科室歸口負(fù)責(zé)，明確外勤作業(yè)的職責(zé)任務(wù)和運作方式，結(jié)合企業(yè)主動披露，做好轄區(qū)內(nèi)的稽核查任務(wù)。三是在轄區(qū)重大稽核查任務(wù)時，可請隸屬海關(guān)職能科室予以指導(dǎo)，組成專題工作小組，共同開展稽核查任務(wù)。

4.創(chuàng)新辦事處“智能化、信息化運行管理模式”

積極參與并鞏固無紙化通關(guān)的改革成效，爭取現(xiàn)場全程通關(guān)無紙化率達(dá)到100%。擴(kuò)大無紙化改革范圍，積極推動實現(xiàn)涉稅報關(guān)單無紙化、加工貿(mào)易無紙化核銷等，在這些改革的基礎(chǔ)上：一是結(jié)合自身結(jié)構(gòu)扁平、管理相對集約的特點，利用現(xiàn)有系統(tǒng)信息化手段，探索內(nèi)部核批無紙化的實現(xiàn)方式，如利用HZ2011綜合業(yè)務(wù)管理平臺中的聯(lián)系處置模塊，實現(xiàn)通關(guān)事務(wù)擔(dān)保、兩倉管理、系統(tǒng)授權(quán)等核批事項在辦事處內(nèi)部及辦事處與上級海關(guān)之間的快速流轉(zhuǎn)。二是在現(xiàn)場物流監(jiān)控查驗方面，爭取采用單兵作業(yè)系統(tǒng)實施查驗，提升工作效率，完善監(jiān)管機(jī)制。用好隸屬海關(guān)三級監(jiān)管指揮中心以及辦事處的內(nèi)部監(jiān)管設(shè)置，采取集中看像、預(yù)約查驗等手段，優(yōu)化人力資源配置，提升工作效果。三是開發(fā)運行辦事處自身的企業(yè)戶籍管理信息庫，通過向上定制數(shù)據(jù)、與其他部門聯(lián)網(wǎng)以及辦事自身維護(hù)等手段，形成辦事處對在冊企業(yè)嚴(yán)密高效的戶籍管理系統(tǒng)，穩(wěn)步提升企業(yè)戶籍管理信息庫的信息權(quán)威和功能作用。

四、實施保障

開展隸屬海關(guān)屬地型辦事處功能性建設(shè)，是一項先行探索的改革項目，也是一項長期的系統(tǒng)性任務(wù)，既需要辦事處契合自身實際大膽創(chuàng)新扎實推進(jìn)，還離不開上級海關(guān)在重大改革的配套和改革試點項目傾斜，以及管理考核導(dǎo)向明確、專業(yè)人才培養(yǎng)等方面支持。建議南京海關(guān)賦予宜興辦事開展隸屬海關(guān)屬地型辦事處功能性建設(shè)的先行改革試點資格，并給予保障措施方面的傾斜。

(一)上級海關(guān)相關(guān)改革舉措和改革項目的傾斜

屬地型辦事處功能性建設(shè)是全國一體化通關(guān)管理格局構(gòu)建的配套改革，只有在總署、南京海關(guān)包括無錫海關(guān)業(yè)務(wù)一體化改革逐步實現(xiàn)中，才能充分體現(xiàn)出必要性、價值和需要，也才能真正能夠?qū)崿F(xiàn)。具體是：一是從總署來看，需要總署一體化通關(guān)格局中兩個中心的建立以及與基層海關(guān)之間業(yè)務(wù)聯(lián)系機(jī)制的完善；一體化通關(guān)模式中屬地海關(guān)業(yè)務(wù)部門與口岸海關(guān)業(yè)務(wù)部門、以及區(qū)域性審單中心的通關(guān)事務(wù)協(xié)調(diào)協(xié)商機(jī)制的完善。二是從南京海關(guān)來說，一體化通關(guān)及通關(guān)無紙化后隸屬海關(guān)海關(guān)業(yè)務(wù)流程的再造及科室職能調(diào)整；南京關(guān)區(qū)加工貿(mào)易一體化備案中心的建立；“自主申報、自主納稅”、“匯總征稅”等改革項目率先在辦事處試點；在稽查企業(yè)名單給予辦事處一定的自主選擇建議權(quán)；在與地方信用管理部門進(jìn)行企業(yè)信息交換上給予辦事處一定的自主權(quán)。三是從無錫海關(guān)來說，在“一體化”業(yè)務(wù)改革和“中心制”海關(guān)建設(shè)等新形勢下，無錫海關(guān)“中心制”模式的進(jìn)一步完善和制度安排；無錫海關(guān)監(jiān)管、加貿(mào)等業(yè)務(wù)科室與辦事處形成的協(xié)作監(jiān)管機(jī)制、與風(fēng)險統(tǒng)計部門(監(jiān)控指揮中心)的共商共研機(jī)制、與財務(wù)、服務(wù)中心等綜合部門形成的協(xié)同保障機(jī)制，都需要全關(guān)性改革的整體設(shè)計和制度安排。以上改革配套無法順利落實及時推進(jìn)，辦事處作為海關(guān)整體業(yè)務(wù)布局和監(jiān)管鏈條的最基層一環(huán)，其功能性建設(shè)也難以推進(jìn)。

(二)出臺關(guān)區(qū)辦事處考核管理指導(dǎo)性意見

辦事處如何管理、如何評價、如何考核，目前關(guān)區(qū)尚沒有明確的辦法和措施，本文提出的功能性建設(shè)是對辦事處工作職能定位和職責(zé)履行的規(guī)劃明確，是一種主動的探索，如何將這種探索合法化，也減少這一自我創(chuàng)新改革帶來的后續(xù)風(fēng)險以及全關(guān)區(qū)管理不統(tǒng)一現(xiàn)象，建議南京海關(guān)政治部門出臺關(guān)區(qū)辦事處考核管理指導(dǎo)性意見，提出共性要求，在業(yè)務(wù)審批和內(nèi)部管理等方面將辦事處納入管理層級并給予授權(quán)，同時按照差別化管理的思路對辦事處實施分類評估考核，原有的稅收、查驗等相關(guān)指標(biāo)考核應(yīng)予弱化，發(fā)揮考核在功能性建設(shè)中發(fā)揮導(dǎo)向作用，實現(xiàn)功能性建設(shè)改革的合法化、制度化和長效化。

(三)支持辦事處專業(yè)人才隊伍建設(shè)

人是所有工作的決定因素，強(qiáng)化專業(yè)人才培養(yǎng)對功能性建設(shè)作用更加重要更加突出，功能性建設(shè)的基本理念就是專業(yè)的人做專業(yè)的事，把辦事處“小而全”的管理模式變成專業(yè)型的管理模式，屬地辦事處職責(zé)定位向企管、稽查、合規(guī)管理傾斜，這就對辦事處人員在企管、稽核查的專業(yè)性、海關(guān)政策解宣的全面性、與企業(yè)交流溝通的藝術(shù)性等方面提出了更高的要求，這就需要：一是總署、總關(guān)對基層辦事處在人員配置的專業(yè)性上給予一定傾斜，在稽查專家制度、企業(yè)高級認(rèn)證資格等方面延伸到辦事處層面，讓更多優(yōu)秀專業(yè)人才到一線并愿意扎根一線工作。二是在隸屬海關(guān)層面成立稽核查和企業(yè)管理技術(shù)小組，開展業(yè)務(wù)研討、集中工作和聯(lián)合作業(yè)觀摩，以業(yè)務(wù)實訓(xùn)促進(jìn)專業(yè)素質(zhì)提升。三是在關(guān)區(qū)各類業(yè)務(wù)培訓(xùn)中，應(yīng)給予辦事處業(yè)務(wù)人員的一定名額比例，通過培訓(xùn)提升人員水平。

附：

隸屬海關(guān)屬地型辦事處功能性建設(shè)預(yù)計成效對照表(以無錫海關(guān)駐宜興辦事處為研究模型)

(續(xù)表)

[1] 羅相海.當(dāng)前海關(guān)改革發(fā)展的綱領(lǐng)性文件——學(xué)習(xí)《海關(guān)全面深化改革總體方案》的體會[J].海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究，2015(3).

[2] 薛曉星.中國海關(guān)現(xiàn)代化改革的回顧與反思[J].海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究，2015(3).

[3] 周衛(wèi)前.中國海關(guān)改革與現(xiàn)代化的回顧與展望[J].海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究，2015(5).

[4] 上海特派辦課題組.推進(jìn)隸屬海關(guān)功能化改造研究[J].海關(guān)政研，2015(28).

(責(zé)任編輯 趙世璐)

Studies on the Functional Development of Customs offices under Customs Houses——On the basis of Yixing Customs Office

Research Team of Wuxi Customs House

The development of integrated regional clearance is a core task in the overall plan of comprehensively deepening customs reform.To specify the function and differentiate the organizational structure of customs houses in light of their places in the layout of customs procedure and the chain of customs control is an initiative to match the development of integrated regional clearance.From the perspective of the frontline customs and on the basis of Yixing Customs office，the paper investigates the functional development of the customs office under the customs house，including its necessities and feasibilities.After that，the paper argues that in the functional development，functional optimization is the core，differentiation is the focus，institutional reform and innovation is the difficulty，and the innovations in the setup of duties and organs，the running mechanism and the administrative models are the paths.Finally the paper proposes four principles of the functional development，thoroughly discusses what to be done for the innovations and recommends relevant practical measures to ensure the accomplishment of the reform.

Integrated Regional Clearance；Functional Development；Reform of Customs House

無錫海關(guān)課題組，課題組成員謝國柱、羅相海、李蓉、周冬等。