蘭自力 曹可強(qiáng) 駱映

摘 要：基于公共服務(wù)理論，明晰政府“公共體育服務(wù)”的事權(quán)，界定公共體育服務(wù)財(cái)政保障的范圍，提出建立完善的公共體育服務(wù)財(cái)政保障機(jī)制的主要內(nèi)容與推進(jìn)路徑——建立健全的財(cái)政法規(guī)保障機(jī)制、創(chuàng)建多元化的資金投入機(jī)制、完善公共財(cái)政供給機(jī)制，以及制定科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體系等公共體育服務(wù)財(cái)政保障制度。

關(guān) 鍵 詞：體育管理；體育經(jīng)濟(jì)；公共體育服務(wù)；財(cái)政保障機(jī)制；事權(quán)；財(cái)權(quán)

中圖分類號(hào)：G80-05 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1006-7116（2016）06-0035-06

The public sports service financial assurance mechanism based on

authority division

LAN Zi-li1，CAO Ke-qiang2，LUO Ying3

（1.Institute of Sports Economics and Management，Hubei University of Economics，Wuhan 430205，China；

2.Institute of Sports Economics and Management，Shanghai University of Sports，Shanghai 200438，China；

3.School of Physical Education，Jimei University，Xiamen 361021，China）

Abstract： Based on public service theories， the authors clarified the governments authority responsibilities for “public sports service”， defined the scope of public sports service financial assurance. On this basis， the authors tentatively put forward the main contents and developing path of building a complete public sports service financial assurance mechanism – establish a sound financial legal assurance mechanism， found a multiple capital investment mechanism， perfect the public financial supply mechanism， and establish public sports service financial assurance systems such as scientific performance evaluation system etc.

Key words： sports management；sports economics；public sports service；financial assurance mechanism；authority；financial authority

近年來(lái)，各級(jí)政府對(duì)公共體育服務(wù)財(cái)政投入總量逐漸增大，但基層政府仍存在財(cái)政保障與日益增長(zhǎng)的公共體育服務(wù)需求不相匹配的矛盾。在我國(guó)大部分地區(qū)，特別是中西部地區(qū)公共體育服務(wù)經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題始終未得到有效解決，與國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》所要求的基本目標(biāo)存在較大差距，對(duì)貫徹實(shí)施“十三五”規(guī)劃提出新的挑戰(zhàn)。

2016年4月7日，國(guó)家體育總局召開(kāi)全國(guó)基本公共體育服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)，加快建立完善有關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)；明確“十三五”基本公共體育服務(wù)體系建設(shè)的思路、原則、任務(wù)和保障措施，建立“十三五”國(guó)家基本公共體育服務(wù)項(xiàng)目清單和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)[1]。

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，隨著我國(guó)財(cái)政增速放緩給非經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)型的公共體育服務(wù)財(cái)政供給增加了困難。表現(xiàn)在公共體育服務(wù)財(cái)政保障仍存在總體投入不足、投入產(chǎn)出比率不高、各級(jí)政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)責(zé)任尚不明晰、基層政府財(cái)力薄弱等一系列問(wèn)題。因此，不僅要有必要的財(cái)政投入作支撐，也要建立相應(yīng)的制度安排，以及與公共體育服務(wù)發(fā)展相適應(yīng)的財(cái)政保障機(jī)制和貫徹落實(shí)的措施與路徑，即以最合理的財(cái)政投入，換取最大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，滿足社會(huì)公眾對(duì)公共體育服務(wù)日益增長(zhǎng)的需求。本研究基于事權(quán)劃分的視角探討公共體育服務(wù)財(cái)政保障的機(jī)制。

1 政府公共體育服務(wù)事權(quán)與財(cái)政保障范圍

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)全方位改革的基礎(chǔ)。適應(yīng)性的體制建立決定改革進(jìn)程，與之配套的運(yùn)行機(jī)制的完善決定其效果；前提條件是明晰政府事權(quán)與不可或缺的財(cái)政保障支持。

1.1 公共體育服務(wù)事權(quán)

基本公共服務(wù)，指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)的，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。享有基本公共服務(wù)屬于公民的權(quán)利，提供基本公共服務(wù)是政府的職責(zé)[2]。體育基本公共服務(wù)是其中內(nèi)容之一。根據(jù)我國(guó)《憲法》第二十一條規(guī)定：“國(guó)家發(fā)展體育事業(yè)，開(kāi)展群眾性的體育活動(dòng)，增強(qiáng)人民體質(zhì)?！庇纱嗣鞔_了公共體育服務(wù)的事權(quán)是國(guó)家，也強(qiáng)調(diào)了人民所擁有的健康權(quán)、體育權(quán)，開(kāi)展群眾性體育活動(dòng)是途徑，增強(qiáng)人民體質(zhì)是目的。由此可見(jiàn)，公共體育服務(wù)事權(quán)是指我國(guó)政府職能產(chǎn)生通過(guò)法律授以，由中央與地方政府管理和實(shí)施公共體育服務(wù)的權(quán)力。

1.2 事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任的現(xiàn)狀

首先，關(guān)于公共體育服務(wù)的事權(quán)分類，《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）把中央和各級(jí)政府間基本公共服務(wù)的相關(guān)事權(quán)做了原則性劃分：中央政府承擔(dān)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)控制、推行制度的制訂和對(duì)下級(jí)政府的考察核定；省市級(jí)政府承擔(dān)轄區(qū)公共服務(wù)準(zhǔn)則、條文的制訂，還有針對(duì)地方事權(quán)服務(wù)的提供以及對(duì)市縣二級(jí)政府的監(jiān)管和考察；市縣級(jí)政府負(fù)責(zé)自己轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)供給以及對(duì)相應(yīng)服務(wù)部門的監(jiān)察和管理。但在實(shí)踐中，對(duì)于哪些體育服務(wù)的職能是由中央政府負(fù)責(zé)或提供，哪些體育服務(wù)需由地方政府單獨(dú)負(fù)責(zé)，還有哪些體育服務(wù)又必須由中央政府和地方政府共同負(fù)責(zé)，《規(guī)劃》并未對(duì)此作出明晰的解釋和規(guī)定，也沒(méi)有相關(guān)配套的法規(guī)文字說(shuō)明。

其次，《規(guī)劃》中也沒(méi)有準(zhǔn)確給出有關(guān)公共體育服務(wù)的財(cái)政資金投入責(zé)任的區(qū)分，對(duì)有關(guān)中央和地方的財(cái)政承擔(dān)比例、中央的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等沒(méi)有給出合理的解釋。與此同時(shí)，因?yàn)殡y以明確公共體育服務(wù)的事權(quán)以及資金支出的責(zé)任主體，造成了各級(jí)政府職能的重復(fù)。部分本應(yīng)該由中央承擔(dān)的體育服務(wù)卻推給了地方，而地方心有余而力不足，很難達(dá)成目標(biāo)；反之，部分本該是地方獨(dú)立提供的服務(wù)，卻因?yàn)橹醒氲倪^(guò)多干預(yù)，引起不必要的矛盾與管理困惑。

其三，政府事權(quán)與財(cái)權(quán)在公共服務(wù)事務(wù)上各自應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)也沒(méi)有清晰劃分，致使體育事權(quán)“越位”、“缺位”和“失位”的現(xiàn)象普遍存在，阻礙了公共體育服務(wù)體系建設(shè)與發(fā)展。從公共服務(wù)中發(fā)展較完備的教育、文化等領(lǐng)域的狀況來(lái)看，公共體育服務(wù)的發(fā)展還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的體育需求，尤其是對(duì)公共體育設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)，以及社會(huì)體育指導(dǎo)員配置等問(wèn)題與《規(guī)劃》的要求相差甚遠(yuǎn)。

1.3 政府公共體育服務(wù)事權(quán)劃分的依據(jù)

與事權(quán)相對(duì)應(yīng)的是事責(zé)。政府在行使某種權(quán)力的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任[3]。僅就一般意義而言，事權(quán)對(duì)政府應(yīng)承擔(dān)的公共服務(wù)的性質(zhì)和范疇做出了明確規(guī)定，同時(shí)也明確了政府在執(zhí)行公共服務(wù)的過(guò)程中應(yīng)履行的財(cái)政支出責(zé)任[4]。

各級(jí)政府間關(guān)系的基礎(chǔ)和制度背景是財(cái)政，實(shí)質(zhì)是各級(jí)政府之間的事權(quán)劃分，公共政策最終都落實(shí)到財(cái)政上。明確事權(quán)、事責(zé)，并使二者統(tǒng)一，其意義在于建立政府責(zé)任體系。事權(quán)清，則責(zé)任明晰；事權(quán)混，則責(zé)任失察，無(wú)從追究。事權(quán)到位，有助于清楚地界定各級(jí)政府之間的責(zé)任，消除事責(zé)缺位；權(quán)責(zé)吻合，有利于厘定責(zé)任界限，提高資源使用和工作運(yùn)行效率，清除推諉扯皮[5]。

公共體育服務(wù)是中央和地方政府共有的事權(quán)，所以，公共體育服務(wù)應(yīng)該依據(jù)其目標(biāo)和具體任務(wù)，由中央政府和地方各級(jí)政府或者上下級(jí)政府共同承擔(dān)財(cái)政保障責(zé)任，確定各級(jí)政府的事權(quán)和責(zé)任，并結(jié)合具體情況對(duì)地方政府履行公共體育服務(wù)的職責(zé)做出明確規(guī)定。

1）依據(jù)權(quán)力與責(zé)任明確公共體育服務(wù)事權(quán)。

中央事權(quán)是中央政府依據(jù)《憲法》第二十一條，就其管理職責(zé)及公共體育服務(wù)性質(zhì)而做出的規(guī)范化限定。雖脫事權(quán)與事責(zé)在某種程度上是一體的，但從嚴(yán)格的法律上分析，又有著細(xì)小的差別，即：全部事責(zé)的本質(zhì)都是為人民服務(wù)，而事權(quán)則起到了監(jiān)督政府權(quán)力的作用。所以，為了更加明確各級(jí)政府在公共體育服務(wù)中的聯(lián)系，對(duì)國(guó)務(wù)院、財(cái)務(wù)部及地方政府等監(jiān)管部門的事權(quán)做出強(qiáng)調(diào)，同時(shí)也明確了執(zhí)行部門如國(guó)家、地方體育職能部門的事責(zé)[6]。

《規(guī)劃》也把體育劃分在第十章“公共文化體育服務(wù)”中，并以法規(guī)的形式對(duì)政府事權(quán)做出了明確規(guī)定：提供公共財(cái)政保障和制度安排。此外，對(duì)體育職能部門責(zé)任也做出了規(guī)定。國(guó)家體育總局等執(zhí)行部門在獲得事權(quán)的同時(shí)亦要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，即遵從國(guó)務(wù)院行政理念和為民眾提供公共體育服務(wù)；而省、市及各地區(qū)體育事務(wù)機(jī)構(gòu)，同樣要對(duì)人民政府、中央及各屬地方政府負(fù)責(zé)。

就公共體育服務(wù)財(cái)政保障而言，政府層級(jí)多少、各層級(jí)負(fù)責(zé)事務(wù)的劃分及財(cái)力的匹配、層級(jí)間的責(zé)任體系等最為關(guān)鍵。理念上強(qiáng)調(diào)上下級(jí)明晰、政府統(tǒng)攬大小事務(wù)的，往往設(shè)置層級(jí)多，部門也多。對(duì)于公共體育服務(wù)的財(cái)政資金使用一樣，牽涉到的部門越多，變數(shù)越多，關(guān)系越趨于復(fù)雜，其財(cái)政資金的使用效率和保障能力就變得越弱。

2）依據(jù)政府行政事權(quán)劃分財(cái)政支出的范圍。

體育事業(yè)的財(cái)政收支作為國(guó)家公共財(cái)政收支的重要組成部分，在形成與發(fā)展過(guò)程中涉及眾多方面利益。其中包括國(guó)家體育總局，各省、市、縣級(jí)體育局及相關(guān)機(jī)構(gòu)，還與國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、地方政府及國(guó)家審計(jì)署等密切聯(lián)系。從本質(zhì)上來(lái)講，體育事業(yè)財(cái)政政策權(quán)力就是政府各個(gè)部門之間事權(quán)與事責(zé)的劃分[6]。目前存在的問(wèn)題是：為了追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，地方政府雖擁有較大的體育事權(quán)，但不具有與之相匹配的體育財(cái)權(quán)，尤其是隨著對(duì)體育彩票公益金等政府性基金的用途、繳存比例的限定，使得省市體育局、縣級(jí)以下體育行政部門在實(shí)際工作中往往選擇性地履行公共體育服務(wù)，或是有意無(wú)意忽略公共體育服務(wù)供給的質(zhì)量和數(shù)量。根據(jù)上海體育學(xué)院體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院發(fā)布的《中國(guó)體育彩票公益金使用情況研究報(bào)告（1994—2013）》顯示，自1994年發(fā)行體育彩票以來(lái)，全國(guó)體育彩票總銷售額約為7 017億元，共籌集彩票公益金2 030億元，年均為政府性基金（彩票公益金按照政府性基金進(jìn)行使用）募集金額，從1995年的2.25億元，增加至2013年351億元，占我國(guó)彩票公益金歷史籌集總額的40.14%[7]。

然而，這么大規(guī)模的體育彩票公益金，并未按照規(guī)定的體育事業(yè)用途使用，根據(jù)目前彩票公益金的分配規(guī)定，體彩公益金中的50%上繳至中央彩票公益金，而中央集中的這些體育彩票公益金被用于補(bǔ)充社?；鸬?，用于農(nóng)村醫(yī)療救助、抗震救災(zāi)、濟(jì)貧扶貧、法律援助、義務(wù)教育助學(xué)、殘疾人事業(yè)、新疆社會(huì)福利設(shè)施建設(shè)、西藏社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域的社會(huì)公益事業(yè)。例如，從2008年7月至2010年12月，中央集中的超過(guò)38.30億元即開(kāi)型體育彩票公益金，全部用于汶川地震的災(zāi)后公共服務(wù)、防災(zāi)減災(zāi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重建工作。

所以說(shuō)，在公共體育服務(wù)領(lǐng)域，中央與地方政府以及地方各級(jí)政府之間普遍存在著責(zé)權(quán)不明晰、職能交叉錯(cuò)位等現(xiàn)象，還有一些責(zé)權(quán)劃分與政府能力尤其是與政府財(cái)力不相匹配。在當(dāng)前現(xiàn)實(shí)條件下，準(zhǔn)確界定各級(jí)政府間公共體育服務(wù)職能的核心，在于確定公共體育服務(wù)的保障范圍和實(shí)施重點(diǎn)，而不是以往認(rèn)為的政府干預(yù)所有公共體育服務(wù)。因此，保障公共體育服務(wù)有序運(yùn)行，必須明晰各級(jí)政府間和政府部門間的工作職責(zé)、行政事權(quán)，不斷加強(qiáng)對(duì)有關(guān)公共體育服務(wù)的區(qū)域劃分、成本核算、職責(zé)權(quán)限、效益評(píng)價(jià)等操作方面的管理。

在公共財(cái)政支出方面，要求政府認(rèn)真履行權(quán)責(zé)，提供基本的公共體育服務(wù)財(cái)政保障，特別是在公共體育服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)管理、財(cái)政支持、社會(huì)參與、體育人才培育、大眾健身場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)、群眾性體育活動(dòng)的組織與開(kāi)展、科學(xué)研究咨詢等方面加強(qiáng)財(cái)政政策指導(dǎo)與制度建設(shè)。

3）依據(jù)事權(quán)財(cái)權(quán)對(duì)稱性劃分政府分級(jí)責(zé)任。

事權(quán)劃分與政府間財(cái)權(quán)劃分相輔相成，事權(quán)劃分把政府間既定財(cái)權(quán)劃分作為重要標(biāo)準(zhǔn)。兩者一旦出現(xiàn)分歧，可能會(huì)影響公共物品供給，使政府失去存在的社會(huì)意義和價(jià)值。一般來(lái)說(shuō)，應(yīng)根據(jù)不同級(jí)別政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、管理能力，以及財(cái)權(quán)與事權(quán)的對(duì)稱性，劃分出各自的責(zé)任和義務(wù)，從而使政府發(fā)揮出最大的作用?，F(xiàn)如今，我國(guó)地方政府資金儲(chǔ)備不充足，卻也不能推脫提供必要公共體育服務(wù)的義務(wù)。同時(shí)，“財(cái)權(quán)上交、事權(quán)下放”存在著諸多的分歧與矛盾。因此，上級(jí)政府在劃分事權(quán)的過(guò)程中，應(yīng)考慮該地方基層政府是否存在資金短缺、設(shè)施不完備的情況，使公共體育服務(wù)事權(quán)具有可操作性。中央政府應(yīng)該從實(shí)際出發(fā)，對(duì)于資金不足的地方政府應(yīng)加以支援，緩解地方政府的財(cái)政壓力，使財(cái)政支出問(wèn)題得到有效解決，從而使公共服務(wù)的質(zhì)量不斷上升。尤其是在省級(jí)層面，大部分的體育彩票公益金被省級(jí)政府留存，作為發(fā)展高水平競(jìng)技體育的主要財(cái)力統(tǒng)籌使用，縣級(jí)以下群眾體育發(fā)展很少能夠獲得地方體育彩票公益金的支持。以河南省體育財(cái)政收支情況為例，2014年河南省體育局收入預(yù)算規(guī)模為75 183.3萬(wàn)元，其中來(lái)自省政府的行政部門財(cái)政撥款22 928.2萬(wàn)元，體育彩票銷售帶來(lái)的政府性基金收入為38 386.3萬(wàn)元，占河南省體育財(cái)政總收入的51%。而在支出預(yù)算中，河南省體育行政系統(tǒng)、事業(yè)系統(tǒng)的工資福利支出達(dá)到13 485.2萬(wàn)元，占58.9%，運(yùn)動(dòng)隊(duì)獎(jiǎng)金、運(yùn)動(dòng)員教練員學(xué)費(fèi)、外聘專家經(jīng)費(fèi)、群眾體育經(jīng)費(fèi)、體育競(jìng)賽經(jīng)費(fèi)、業(yè)余訓(xùn)練經(jīng)費(fèi)、運(yùn)動(dòng)員教練員節(jié)假日訓(xùn)練補(bǔ)貼等項(xiàng)目支出4 340.2萬(wàn)元，占18.9%。這兩項(xiàng)主要服務(wù)競(jìng)技體育發(fā)展的支出，就已經(jīng)接近河南省體育事業(yè)投入的78%[8]。

1.4 公共體育服務(wù)財(cái)政保障的范圍

考察政府對(duì)公共體育服務(wù)財(cái)力支持程度，首先要考慮體育公共物品范疇，其次把市場(chǎng)缺位、錯(cuò)位、失靈和政府的干預(yù)作為分界點(diǎn)，同時(shí)，應(yīng)與公共體育財(cái)政支出范圍相吻合，明確界定我國(guó)公共體育服務(wù)財(cái)政保障的外部邊界范圍和內(nèi)部組成結(jié)構(gòu)。

目前，社會(huì)群體對(duì)公共服務(wù)的需求日益增加，政府部門、社會(huì)非營(yíng)利組織、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)實(shí)體三者應(yīng)各司其職，為公共體育服務(wù)多方籌措資金。但從目前的運(yùn)行情況看，仍然滿足不了社會(huì)公眾對(duì)公共體育服務(wù)的需求。公共體育服務(wù)仍存在資金短缺、公共體育產(chǎn)品有待更新等問(wèn)題。政府有著不可推托的責(zé)任，必須為此情況積極規(guī)劃、制定對(duì)策，以緩解供給與需求的矛盾，尤其是“正外部性”引起的資源補(bǔ)充不足的情況。

黨的“十八大”提出：“到2020年，我國(guó)基本的公共服務(wù)均等化總體可以實(shí)現(xiàn)，把基本實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化作為全方面的建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)之一?！蓖瑫r(shí)，要求加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系。在公共體育服務(wù)方面，國(guó)家已明確現(xiàn)階段基本公共體育服務(wù)的內(nèi)容與保障責(zé)任，即政府提供制度環(huán)境，并保障社會(huì)公眾最基本的公共體育需求。

現(xiàn)階段，基本公共體育服務(wù)既是國(guó)家公共服務(wù)關(guān)注的重點(diǎn)，也是國(guó)內(nèi)體育事業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容。目前，政府部門、專家學(xué)者大多傾向于將基本公共體育服務(wù)作為公共體育服務(wù)的重要內(nèi)容與主要考查對(duì)象[9]。據(jù)此可以看出，現(xiàn)階段我國(guó)公共體育服務(wù)的核心、重要組成部分，以及社會(huì)影響與效益依然在基本公共體育服務(wù)層面。因此，本研究對(duì)公共體育服務(wù)財(cái)政保障范圍的研究，主要集中于基本公共體育服務(wù)方面，同時(shí)對(duì)體育事業(yè)財(cái)政保障機(jī)制的問(wèn)題也進(jìn)行有限的探討。

2 建立與完善公共體育服務(wù)的財(cái)政保障機(jī)制

《規(guī)劃》要求建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府財(cái)力增長(zhǎng)相適應(yīng)的基本公共服務(wù)財(cái)政支出增長(zhǎng)機(jī)制，明確政府間事權(quán)和支出責(zé)任，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，健全財(cái)力保障機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)各級(jí)財(cái)政特別是縣級(jí)財(cái)政提供基本公共服務(wù)保障能力。據(jù)此要求，對(duì)建立與完善公共體育服務(wù)的財(cái)政保障機(jī)制提出如下建議。

2.1 建立健全財(cái)政法規(guī)保障機(jī)制

法律是各項(xiàng)工作順利進(jìn)行保障，建立健全法律制度是全面推進(jìn)公共體育事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。保障公民的基本體育權(quán)益，公共體育服務(wù)資金投入是必要條件，兩者構(gòu)成體育公共服務(wù)立法的基點(diǎn)，并做好以下幾點(diǎn)：

1）完善相關(guān)法規(guī)制度，做到有法可依。加快公共體育服務(wù)保障法的制定、落實(shí)與實(shí)施，以法律的形式形成主要約束力，在各種政策、規(guī)范、制度方面給予大力支持，最終實(shí)現(xiàn)基本公共體育服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和均衡化，推進(jìn)公共體育服務(wù)的穩(wěn)定發(fā)展。

2）調(diào)動(dòng)多方積極性，明確各自職責(zé)和權(quán)限。體育公共服務(wù)要求政府主導(dǎo)，認(rèn)真履行應(yīng)盡的權(quán)責(zé)。例如，公共體育服務(wù)的提供者應(yīng)該發(fā)揮其主體作用，提供基本的公共服務(wù)、履行應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任，同時(shí)充分動(dòng)員社會(huì)各方力量共同參與公共體育服務(wù)建設(shè)。社會(huì)各界對(duì)公共體育服務(wù)的基本規(guī)范和責(zé)任應(yīng)達(dá)成共識(shí)，在公共體育服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)管理、財(cái)政支持、社會(huì)參與、體育人才培育等方面形成一套健全有效的政策措施，實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)體系建設(shè)有法可依。

3）分級(jí)管理，加快完善省級(jí)以下轉(zhuǎn)移支付制度。以財(cái)政權(quán)力與公共服務(wù)事權(quán)對(duì)等為原則，科學(xué)合理制定財(cái)政分擔(dān)比例和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府財(cái)力增長(zhǎng)相適應(yīng)的基本公共服務(wù)財(cái)政支出增長(zhǎng)機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)各級(jí)財(cái)政特別是縣級(jí)財(cái)政提供基本公共服務(wù)的保障能力。充分發(fā)揮省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，有效調(diào)節(jié)省內(nèi)基本公共服務(wù)的財(cái)力差距。已實(shí)施省直管縣財(cái)政改革的地區(qū)，省級(jí)政府要根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，加大對(duì)縣級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付力度；沒(méi)有實(shí)施省直管縣財(cái)政改革的地區(qū)，省級(jí)政府要采取多種方式，加大對(duì)縣級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度。

4）突出重點(diǎn)，逐步推進(jìn)公共體育服務(wù)均等化建設(shè)?；竟卜?wù)均等化，指全體公民都能獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是機(jī)會(huì)均等，而不是簡(jiǎn)單的平均化和無(wú)差異化。在公共體育服務(wù)事業(yè)方面，偏遠(yuǎn)地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)同樣不能落后，以公共服務(wù)均等化促進(jìn)主體功能區(qū)的建設(shè)并以此為基礎(chǔ)，在財(cái)政資金方面給予相應(yīng)的扶持，加大轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，特別是對(duì)貧困欠發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)給予大力支持和幫助[10]。

2.2 創(chuàng)建多元化資金籌措投入機(jī)制

中央與地方政府合作建設(shè)多元化的公共體育服務(wù)投入機(jī)制。在財(cái)政投入方面，中央政府作為主體應(yīng)加大對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付力度，地方政府也要加大財(cái)政資金投入，并負(fù)責(zé)具體方案的落實(shí)與實(shí)施。

1）資金投入的穩(wěn)固增長(zhǎng)應(yīng)該有明確的機(jī)制保障，政府承擔(dān)主體責(zé)任在社會(huì)公共體育服務(wù)建設(shè)中起到中流砥柱的作用，實(shí)現(xiàn)需與求的平衡發(fā)展，也就是公共體育服務(wù)與實(shí)際需求的動(dòng)態(tài)平衡。公共財(cái)政支出方面公共體育服務(wù)所占比例要有一定提升，財(cái)政經(jīng)常性增收幅度是客觀存在的，它要與公共體育服務(wù)投入相匹配，或平衡跟進(jìn)或略有提高。

2）機(jī)制先行才能保證財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行之有效，中央財(cái)政投入的天平應(yīng)該朝向發(fā)展能力不強(qiáng)的貧困偏遠(yuǎn)地區(qū)，并加大扶持和轉(zhuǎn)移支付力度，保證不同區(qū)域之間都能體驗(yàn)到基本平等的服務(wù)，進(jìn)而促進(jìn)公共體育服務(wù)的均衡、健康發(fā)展。當(dāng)前，政府應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)逐步改革現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付的“基數(shù)法”分配原則，轉(zhuǎn)而采用國(guó)際通用的“因素法”，合理針對(duì)不同地區(qū)的不同情況進(jìn)行財(cái)政支付的劃定，讓基本公共體育服務(wù)項(xiàng)目發(fā)展有充足的資金支持。如“農(nóng)民體育健身工程”和“雪炭工程”是國(guó)家體育總局體育彩票公益金的專項(xiàng)補(bǔ)助項(xiàng)目，對(duì)貧困偏遠(yuǎn)地區(qū)的基本公共體育服務(wù)的發(fā)展產(chǎn)生極大影響并發(fā)揮積極的作用[11]。

3）明確政府在公共事業(yè)方面的責(zé)任，以此為前提探究新模式融入招標(biāo)采購(gòu)、特許經(jīng)營(yíng)、政府參股多種形式，實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)投資的多元化。在發(fā)展公共體育服務(wù)事業(yè)方面，民間力量不可忽視，民營(yíng)企業(yè)及社會(huì)各方力量參與公共體育服務(wù)體系建設(shè)各有優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)主體將承擔(dān)政府的部分公共職能，有效保障社會(huì)各界力量對(duì)公共體育服務(wù)提供多元化的供給。

4）拓寬公共體育服務(wù)財(cái)政融投資方式。拓寬融投資渠道，放寬相關(guān)限制，如采用吸引社會(huì)資本和服務(wù)加入的市場(chǎng)機(jī)制、財(cái)政資金投放并行發(fā)展的辦法，發(fā)揮政府和社會(huì)力量各自的優(yōu)勢(shì)，并明確政府和市場(chǎng)各自責(zé)任，實(shí)現(xiàn)公共體育資源的效用倍增化和最優(yōu)化配置。

2.3 建立完善的公共財(cái)政供給機(jī)制

1）要建立一套科學(xué)合理的資金管理制度體系。具體而言，就是要重點(diǎn)實(shí)施省直管縣的財(cái)政制度改革，推行“省直管縣”“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的方式，以此來(lái)縮減財(cái)政轉(zhuǎn)移支付層級(jí)，并調(diào)整減少轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)時(shí)限，盡可能發(fā)揮資金的使用效率，提高省級(jí)政府有關(guān)均衡區(qū)域內(nèi)財(cái)力方面的能力水平。

2）建設(shè)縣級(jí)基本公共體育服務(wù)財(cái)力保障資金穩(wěn)步增長(zhǎng)機(jī)制。確定省市縣基本公共體育服務(wù)支出責(zé)任，形成財(cái)力保障動(dòng)態(tài)調(diào)整體系，并以縣（市）級(jí)政府的支出水平以及擁有的財(cái)力為準(zhǔn)則，采用漸進(jìn)的方式來(lái)提升公共體育服務(wù)水準(zhǔn)，提高基層政府在這方面的財(cái)政保障水平[11]。

3）健全省級(jí)以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。首先要增強(qiáng)省級(jí)政府尤其是在促進(jìn)省內(nèi)各個(gè)區(qū)域基本公共體育服務(wù)均等化方面的作用，要提高對(duì)省內(nèi)落后地區(qū)的公共體育服務(wù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度；并借助此制度，來(lái)實(shí)現(xiàn)減小省內(nèi)不同區(qū)域之間的財(cái)力差距和提升公共體育服務(wù)供給水準(zhǔn)。

4）增強(qiáng)各級(jí)政府公共體育服務(wù)供給能力。在基本公共體育服務(wù)領(lǐng)域，政府的主要職能是制定規(guī)劃、實(shí)施監(jiān)管、提供基本公共體育服務(wù)。

5）建立公共體育產(chǎn)品供給的財(cái)政監(jiān)管體系。該體系是由內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合組成的，其中內(nèi)部監(jiān)督通過(guò)體育行政、財(cái)政與審計(jì)部門監(jiān)督體育行政部門資金具體支出及分配，推動(dòng)相關(guān)部門嚴(yán)格管理預(yù)算支出，規(guī)范行政收支行為，加大公共體育服務(wù)財(cái)政支出所占比例，充分發(fā)揮體育事業(yè)財(cái)政資金的作用，提升資金的使用效率。

2.4 建立科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估機(jī)制

對(duì)于政府提供的公共體育服務(wù)，是否真正達(dá)到了較好的社會(huì)效果，政府部門與相關(guān)非營(yíng)利組織投入的公共體育服務(wù)運(yùn)行效率如何？以上這些問(wèn)題都要求客觀且動(dòng)態(tài)評(píng)估，以此督促提高公共體育服務(wù)的水平和質(zhì)量。因此，為社會(huì)公眾提供高水平公共體育服務(wù)的必要條件之一，就是要構(gòu)健全的公共體育服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系，真正實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化、科學(xué)化的績(jī)效評(píng)估。

績(jī)效評(píng)估，是評(píng)議的一種重要方式，即對(duì)相關(guān)政府的工作效率、工作水平與能力、服務(wù)質(zhì)量、公眾責(zé)任以及公眾滿意度進(jìn)行一系列的分析與評(píng)議，并根據(jù)政府在整個(gè)管理過(guò)程中的投入產(chǎn)出結(jié)果顯現(xiàn)出來(lái)的績(jī)效進(jìn)行評(píng)定與劃分等級(jí)?？梢哉f(shuō)，在完善公共體育服務(wù)過(guò)程中，科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估機(jī)制能起到有力杠桿的作用。當(dāng)然，要建立科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，就要做到始終堅(jiān)持多方位綜合判斷以及動(dòng)態(tài)發(fā)展、常態(tài)實(shí)施的原則，并要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、效率、效果及公平的四位一體。具體而言，包括以下一些措施：

1）要健全公共體育服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)機(jī)制，具體明確各級(jí)體育服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)、具體目標(biāo)與主要任務(wù)。這個(gè)機(jī)制以公共體育發(fā)展戰(zhàn)略為出發(fā)點(diǎn)，將實(shí)現(xiàn)公眾的基本體育權(quán)利放在最重要位置；確立切實(shí)履行提供合格的公共體育產(chǎn)品及高品質(zhì)服務(wù)的職責(zé)，以此建立相對(duì)合理的定期考核機(jī)制，以考核體育部門提供體育服務(wù)內(nèi)容項(xiàng)目、質(zhì)量數(shù)量以及民眾的滿意度等。

2）要做好推動(dòng)評(píng)估結(jié)果運(yùn)用機(jī)制。通過(guò)合理干預(yù)公共體育服務(wù)項(xiàng)目過(guò)程、及時(shí)調(diào)整行政資源等手段，達(dá)到提高公共體育服務(wù)水平的目的。如此同時(shí)，評(píng)估結(jié)果還應(yīng)作為相關(guān)單位工作人員的懲罰與獎(jiǎng)勵(lì)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，并與單位主管領(lǐng)導(dǎo)的年度考核及經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助相聯(lián)系，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)評(píng)估結(jié)果在激勵(lì)、監(jiān)督，以及資金安排等領(lǐng)域的重要作用。

3）建設(shè)以效能為指引的第三方財(cái)政投入考核評(píng)價(jià)體系，真正舍棄“只管投入、不重產(chǎn)出、不管績(jī)效”的粗放型管理方式。通過(guò)公正公開(kāi)的第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，突破單位和行業(yè)自評(píng)的局限性，促進(jìn)績(jī)效考核結(jié)果和獎(jiǎng)罰激勵(lì)措施的結(jié)合，逐步建立用考核帶動(dòng)服務(wù)的常態(tài)機(jī)制，以此來(lái)促進(jìn)財(cái)政資金使用效率的提高，進(jìn)一步提升相關(guān)部門的服務(wù)效能。

4）強(qiáng)化行政問(wèn)責(zé)制。要始終堅(jiān)持權(quán)利與責(zé)任相統(tǒng)一，追責(zé)與改進(jìn)相結(jié)合的原則，通過(guò)追究體育主管機(jī)構(gòu)以及相關(guān)人員的不當(dāng)行為，譬如沒(méi)有切實(shí)履行法定職責(zé)，對(duì)公共體育事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生不良影響，亦或是侵犯了社會(huì)公眾公共體育權(quán)益等，來(lái)逐步提升公共體育服務(wù)的水準(zhǔn)。

《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》較為全面系統(tǒng)勾勒了國(guó)家基本公共服務(wù)的各項(xiàng)制度性安排，是“十二五”乃至更長(zhǎng)一段時(shí)期構(gòu)建國(guó)家基本公共服務(wù)體系的綜合性、基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性文件，是政府履行公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)。因此，要本著盡力而為、量力而行，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、強(qiáng)化基層的原則，進(jìn)一步創(chuàng)新公共體育服務(wù)財(cái)政保障機(jī)制，增強(qiáng)體育公共服務(wù)供給能力，加快建立健全符合國(guó)情、可持續(xù)發(fā)展的基本體育公共服務(wù)體系，提升基本體育公共服務(wù)水平和均等化程度。針對(duì)體育公共財(cái)政的財(cái)權(quán)、事權(quán)以及相關(guān)政策的現(xiàn)狀以及存在問(wèn)題分析，本研究認(rèn)為，改善公共體育服務(wù)供給模式與財(cái)政保障機(jī)制是當(dāng)前體育部門體制適應(yīng)性改革的關(guān)鍵；建立一個(gè)公共體育服務(wù)權(quán)責(zé)清晰、結(jié)構(gòu)完整的政策體系，仍是當(dāng)前及今后很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期需要努力的方向與奮斗的目標(biāo)。

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