【摘要】農(nóng)民工的社會(huì)保障問題，關(guān)系到我國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力是否能夠順利轉(zhuǎn)移，關(guān)系到我國城市化進(jìn)程的快慢，關(guān)系到我國和諧社會(huì)建設(shè)的成敗。因此建立和完善農(nóng)民工的社會(huì)保障制度，意義十分重大。盡管中央和各地方對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障也有一些規(guī)定，但由于農(nóng)民工問題本身的復(fù)雜性和具體操作環(huán)境的影響，這些政策實(shí)施效果并不理想，農(nóng)民工并沒有得到真正的切實(shí)有效的社會(huì)保障。因此本文試圖提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工;社會(huì)保障;失業(yè);就業(yè)

建立農(nóng)民工的社會(huì)保障，是在我國城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)與二元福利結(jié)構(gòu)依然存在的條件下的一種過渡性、權(quán)宜性的方案。實(shí)行過渡性的農(nóng)民工社會(huì)保障辦法，將有利于擴(kuò)大我國社會(huì)保障覆蓋面、有利于健全我國的社會(huì)保障體系、有利于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的平穩(wěn)轉(zhuǎn)移，這對(duì)有效解決我國三農(nóng)問題，加速農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)代化變遷，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系有著深刻影響。完善農(nóng)民工的社會(huì)保障，政府、企業(yè)、農(nóng)民工應(yīng)該相互協(xié)調(diào)認(rèn)知一致，由政府引領(lǐng)建構(gòu)農(nóng)民工社會(huì)保障體系，達(dá)成有效、持續(xù)、協(xié)調(diào)的三方合作關(guān)系，這種三方合作恰恰是建構(gòu)農(nóng)民工社會(huì)保障體系重要基礎(chǔ)。

一、構(gòu)建農(nóng)民工社會(huì)保障體系的基本原則

最基本的合作因素應(yīng)該是不同行動(dòng)主體都應(yīng)具有的，如有效行動(dòng)手段、知識(shí)修養(yǎng)以及話語表達(dá)等方面的素質(zhì)。因此，堅(jiān)持公平的理念和切實(shí)可行的操作性是制度設(shè)計(jì)的主要原則。如何才能使制度具有可操作性，必須堅(jiān)持以下具體原則：

1、遵循低繳費(fèi)率、高覆蓋率的原則

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平條件下，應(yīng)該考慮建立一套與農(nóng)民工收入水平相當(dāng)，農(nóng)民工支付能力相符的保障體系，針對(duì)農(nóng)民工收入水平低，現(xiàn)實(shí)情況下的合理選擇是盡可能把更多的農(nóng)民工吸納到社會(huì)保障體系。

目前農(nóng)民工平均工資水平遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)職工。勞動(dòng)和社會(huì)保障部數(shù)據(jù)表明，農(nóng)民工年均工資收入僅為8828元，與城鎮(zhèn)在崗職工平均工資之比分別為1：1.8。由于工資水平低，刨去支付基本吃穿費(fèi)用后，農(nóng)民工再負(fù)擔(dān)子女上學(xué)、房租、贍養(yǎng)老人等必須支出后，所剩寥寥無幾，幾乎沒有能力參加社會(huì)保險(xiǎn)。為此，對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障的迫切需求與現(xiàn)實(shí)能力要統(tǒng)一兼顧。應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)考慮農(nóng)民工社會(huì)保障，實(shí)行低費(fèi)率、高覆蓋率，即堅(jiān)持低標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入的原則，盡可能增大覆蓋面，并視情況減免農(nóng)民工個(gè)人繳費(fèi)部分。

2、實(shí)行分層推進(jìn)原則

這主要是根據(jù)農(nóng)民工對(duì)社會(huì)保障不同項(xiàng)目需求的輕重緩急程度，結(jié)合現(xiàn)實(shí)的可能性，對(duì)社會(huì)保障項(xiàng)目如社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利等要逐步建立。目前的客觀條件是：政府財(cái)力有限，農(nóng)民工繳費(fèi)能力較弱，農(nóng)民工社會(huì)保障體系不完善，進(jìn)展速度緩慢。為此應(yīng)依據(jù)農(nóng)民工的自身需求，以及農(nóng)民工社會(huì)保障發(fā)展現(xiàn)狀，進(jìn)行分步驟、分階段、分層次推進(jìn)，優(yōu)先考慮農(nóng)民工迫切需要解決的保障問題，穩(wěn)步推進(jìn)其他社會(huì)保障需求。具體包括：

第一層面是工傷保險(xiǎn)。從需求層面出發(fā)，工傷保險(xiǎn)應(yīng)是農(nóng)民工最迫切的保障需求;從供給角度出發(fā)，工傷保險(xiǎn)沒有關(guān)系轉(zhuǎn)接的難題，平均費(fèi)率一般為工資總額的1%—3%，且個(gè)人不需要繳費(fèi)，容易得到用人單位、農(nóng)民工個(gè)人的重視和普遍接受，減輕工傷和職業(yè)病對(duì)農(nóng)民工本人、家庭和社會(huì)的重大影響。

第二層次是大病或住院保險(xiǎn)。從年齡結(jié)構(gòu)上分析，農(nóng)民工多以青壯年為主，普遍較為年輕，小病發(fā)病率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會(huì)平均水平，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小;但鑒于收入水平較低的客觀實(shí)際，該群體抵御大病風(fēng)險(xiǎn)的能力卻依舊十分脆弱，一旦因患大病需要住院治療，所面臨困境可想而知，有時(shí)耗光全部積蓄不說，有可能負(fù)債累累。因此，急需建立相應(yīng)化解農(nóng)民工大病風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。

第三層次是養(yǎng)老保障。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的自身規(guī)律性說明，越早建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其成本也就相對(duì)較低，一般需要經(jīng)過20～30年的時(shí)間積累期。2020～2030年，中國將迎來老齡化高峰，可以說現(xiàn)在建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“預(yù)警期”已經(jīng)來臨。當(dāng)前農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能日漸脆弱，老年生活風(fēng)險(xiǎn)成為農(nóng)民工普遍面臨的明顯問題。因此，因勢(shì)利導(dǎo)不失時(shí)機(jī)地著手解決農(nóng)民工的養(yǎng)老問題非常必要。

3、適應(yīng)流動(dòng)需要原則

農(nóng)民工群體的一個(gè)主要特征就是流動(dòng)性，社會(huì)保障如何適應(yīng)其流動(dòng)性特點(diǎn)是政府目前所要考慮的重要問題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，尤其是交通逐漸便利，農(nóng)民工的流動(dòng)性勢(shì)必不斷增強(qiáng)，因?yàn)檗r(nóng)民工流動(dòng)頻繁，農(nóng)民工和單位參加保險(xiǎn)后，轉(zhuǎn)移和接續(xù)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)難題。有鑒于此，適應(yīng)農(nóng)民工的高流動(dòng)性是制度設(shè)計(jì)必須考慮的因素，只有這樣才能吸引、促進(jìn)、維持農(nóng)民工參保積極性。通過增強(qiáng)待遇的可流動(dòng)性，保障農(nóng)民工當(dāng)期待遇等手段，使其社會(huì)保障權(quán)益在流動(dòng)就業(yè)過程中免遭侵害;通過制度設(shè)計(jì)預(yù)留出社會(huì)保障“接口”，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度與現(xiàn)行城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度有效對(duì)接，以利于正常轉(zhuǎn)移與銜接保險(xiǎn)關(guān)系。

這就要求政府必須突破行政區(qū)劃服務(wù)管理的封閉思路，將舊有的限于行政區(qū)劃分割的社會(huì)保障觀念打破，營造互動(dòng)的、開放的流動(dòng)人口服務(wù)管理體系。在以現(xiàn)居住地為主對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)管理的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)同流出地人口服務(wù)管理部門的聯(lián)動(dòng)對(duì)接，采取主動(dòng)的手段，避免被動(dòng)的局面，把服務(wù)管理的平臺(tái)前移，提出整體思路，展開綜合協(xié)調(diào)，由城市人口綜合服務(wù)協(xié)調(diào)部門制定有關(guān)規(guī)劃和政策法規(guī);勞動(dòng)人事部門應(yīng)當(dāng)在就業(yè)服務(wù)管理工作發(fā)揮帶頭作用，根據(jù)外來勞動(dòng)力需求制定總體規(guī)劃;協(xié)作部門負(fù)責(zé)同外省市進(jìn)行聯(lián)絡(luò)溝通和政策協(xié)調(diào)，促使原籍地政府和現(xiàn)居住地政府有效加強(qiáng)溝通，從而逐步形成輸出地與輸入地互動(dòng)配合、各司其職的服務(wù)管理模式。

二、完善農(nóng)民工社會(huì)保障的對(duì)策

在農(nóng)民工社會(huì)保障實(shí)施過程中要以國家法律法規(guī)和上級(jí)政府的政策為引導(dǎo)，充分發(fā)揮政府的職責(zé)，積極探討社會(huì)保障的執(zhí)行性與可操作性，完善社會(huì)保障體系建設(shè)，因地制宜的做好農(nóng)民工社會(huì)保障工作。

1、挖掘農(nóng)民工工傷醫(yī)療保險(xiǎn)制度的可操作性

應(yīng)當(dāng)明確工傷保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度是農(nóng)民工社會(huì)保障體系的核心。目前情況表明，農(nóng)民工職業(yè)病群體逐漸擴(kuò)大，工傷事故屢見不鮮，據(jù)統(tǒng)計(jì)81%的工傷者是農(nóng)民工，充分考慮農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度的操作性是必然課題。從農(nóng)民工角度依舊采取個(gè)人不繳費(fèi)原則，簡(jiǎn)化工傷保險(xiǎn)認(rèn)定及傷殘等級(jí)評(píng)定程序，降低農(nóng)民工認(rèn)定工傷、評(píng)定傷殘的時(shí)間成本，使農(nóng)民工遭受出現(xiàn)工傷能夠較為容易獲得賠償，權(quán)益盡快得到保障。從雇主角度則采取雇主無過失原則以及浮動(dòng)費(fèi)率。即根據(jù)各行業(yè)的安全衛(wèi)生狀況、工傷保險(xiǎn)費(fèi)用的支出狀況進(jìn)行評(píng)析，保險(xiǎn)費(fèi)率根據(jù)該行業(yè)的評(píng)析結(jié)果來確定，這樣可以有效督促用人單位加強(qiáng)安全生產(chǎn)措施的投入，減少工傷事故的發(fā)生，避免不必要的損失，而且操作簡(jiǎn)單，程序明晰。

在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，由于農(nóng)民工具有收入不高，流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，根本無力應(yīng)付重大疾病。怎樣解決他們的醫(yī)療保險(xiǎn)將關(guān)系到農(nóng)民工的健康權(quán)益能否實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到能否順利進(jìn)行城市化建設(shè)。比如2006年大連下發(fā)《大連市農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)實(shí)施辦法》和《大連市農(nóng)民工基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法》，在全市范圍內(nèi)強(qiáng)制實(shí)施農(nóng)民工工傷和醫(yī)療保險(xiǎn)。推行低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入原則，以在崗工資的60%為繳費(fèi)基數(shù)，由企業(yè)全部繳納。農(nóng)民工可采用兩種方式享受工傷保險(xiǎn)待遇即一次性支付或定期支付。采取醫(yī)療保險(xiǎn)大病統(tǒng)籌方式，農(nóng)民工可以持IC卡就醫(yī)，屬于個(gè)人負(fù)擔(dān)的費(fèi)用，由個(gè)人結(jié)算。農(nóng)民工起付標(biāo)準(zhǔn)略低于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，最低標(biāo)準(zhǔn)為200元;個(gè)人負(fù)擔(dān)比例略高于城鎮(zhèn)職工，最高比例為20%;以6萬元為最高支付限額。這種政策不失為有益的嘗試。

2、提高農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保的積極性

目前農(nóng)民工以中青年為主，養(yǎng)老還沒有成為主要社會(huì)問題，農(nóng)民工和用人單位參保并不積極。但政府必須從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，進(jìn)行相應(yīng)的制度安排，最大限度地體現(xiàn)“老有所養(yǎng)，老有所依”的宗旨。農(nóng)民工是離開家鄉(xiāng)土地的農(nóng)民，流動(dòng)不居在城市很少有穩(wěn)定的住所，未來將會(huì)存在農(nóng)民工參保后，退休將在哪里辦理手續(xù)，退休管理誰來承擔(dān)等一系列的問題。如果解決不好這個(gè)問題，那么在人口老齡化的現(xiàn)實(shí)中，無論新老長(zhǎng)幼都將難以保證生活質(zhì)量的良好，給社會(huì)帶來潛在的不安定因素。

政府相關(guān)部門要加快研制和設(shè)置社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系信息庫等硬件方面建設(shè)，建立全區(qū)的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系信息庫，實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)的信息化建設(shè)，為逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)關(guān)系信息庫共享，進(jìn)而解決勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的接續(xù)、變動(dòng)和管理創(chuàng)造條件。在軟環(huán)境方面要加強(qiáng)社會(huì)保障的宣貫力度，政府應(yīng)積極加強(qiáng)法宣引導(dǎo)，改變農(nóng)民工依靠家庭養(yǎng)老、子女養(yǎng)老的傳統(tǒng)觀念，改變農(nóng)民工對(duì)養(yǎng)老保障制度的看法，消除他們不信任社會(huì)保障體系的情緒。

3、拓展農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)的保障能力

農(nóng)民工自身大都屬于流動(dòng)性就業(yè)，所以短期的摩擦性失業(yè)成為其生活中的常態(tài)。在這種客觀條件下，政府必須做好農(nóng)民工的失業(yè)保險(xiǎn)與最低生活保障工作。根據(jù)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，城鎮(zhèn)企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)為招用的農(nóng)民合同制工人參加失業(yè)保險(xiǎn)，農(nóng)民工本人不繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。單位招用的農(nóng)民合同制工人連續(xù)工作滿1年，并且本單位已為其繳納了失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，勞動(dòng)合同期滿未續(xù)訂或者提前解除勞動(dòng)合同，根據(jù)其工作時(shí)間長(zhǎng)短，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)其發(fā)放一次性生活補(bǔ)助金。

一次性生活補(bǔ)助金顯然不等同于失業(yè)救濟(jì)金，并且領(lǐng)取數(shù)額相差懸殊。所以可以適當(dāng)考慮將已簽訂合同、并且居住在一年以上相對(duì)穩(wěn)定的農(nóng)民工納入失業(yè)保險(xiǎn)征繳范圍，農(nóng)民工也一樣履行城鎮(zhèn)職工繳費(fèi)義務(wù)。這樣一來，如果勞動(dòng)合同期滿未續(xù)訂或者提前解除勞動(dòng)合同的，農(nóng)民工可以享受城鎮(zhèn)職工一樣的失業(yè)保險(xiǎn)待遇，可以使農(nóng)民工短期失業(yè)有所保障，并可以緩解再次就業(yè)前的收入危機(jī)。

三、完善農(nóng)民工社會(huì)保障相關(guān)配套措施

1、優(yōu)先解決農(nóng)民工工資保障問題

在社會(huì)保障方面，目前農(nóng)民工面臨的突出問題就是欠薪，這也是全國普遍存在的問題。因此制定農(nóng)民工工資支付管理制度，依法加大對(duì)拖欠和克扣農(nóng)民工工資行為的處罰力度，顯得十分必要和緊迫。包括加以規(guī)范各種工資支付行為，健全完善工資支付監(jiān)控制度，實(shí)施欠薪保障制度等。政府應(yīng)通過開展“雙清欠”工作，下大力氣清理拖欠工程款和拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象，相關(guān)部門應(yīng)整合資源綜合治理，維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益，營造一個(gè)對(duì)拖欠農(nóng)民工工資行為齊抓共管的綜合治理的氛圍。

2、加快推進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境建設(shè)

目前勞動(dòng)力市場(chǎng)的二元化已經(jīng)成為制約農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境改善的重要瓶頸，改進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境，包括廢除外出人員就業(yè)卡、外來人員就業(yè)證管理，實(shí)行就業(yè)登記備案制，保證農(nóng)民工同等享有與城鎮(zhèn)失業(yè)人員在各級(jí)公共職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)求職時(shí)的權(quán)利。各級(jí)公共職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)免費(fèi)在公益服務(wù)范圍為農(nóng)民工提供相關(guān)服務(wù)。財(cái)政職業(yè)介紹補(bǔ)貼和職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼應(yīng)為符合條件的農(nóng)民工提供。像旨在幫助農(nóng)民工就業(yè)為主題的“春風(fēng)行動(dòng)”，就取得了非常不錯(cuò)的效果。在具體工作中可以為農(nóng)民工提供維權(quán)服務(wù)、免費(fèi)發(fā)放維權(quán)材料，宣傳介紹進(jìn)城務(wù)工的維權(quán)注意事項(xiàng)和基本常識(shí)，可以通過免費(fèi)提供求職登記、職業(yè)介紹，就業(yè)指導(dǎo)、崗位培訓(xùn)、政策咨詢，舉辦專場(chǎng)招聘洽談會(huì)等方式，根據(jù)農(nóng)民工求職愿望與社會(huì)崗位空缺情況，提供良好的就業(yè)服務(wù)來改善農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境。

3、創(chuàng)建良好的文化氛圍

一是引導(dǎo)鼓勵(lì)企業(yè)通過完善企業(yè)文化、改善工作生活條件、提高薪酬標(biāo)準(zhǔn)等措施，使農(nóng)民工享受到與技能等級(jí)、業(yè)績(jī)貢獻(xiàn)相一致的工資福利待遇;二是號(hào)召和動(dòng)員全社會(huì)尊重農(nóng)民工，關(guān)愛農(nóng)民工。要求轄區(qū)企事業(yè)單位和社會(huì)各界一起行動(dòng)起來，提倡用工單位要在人格上尊重他們，在感情上親近他們，在生活上關(guān)心他們，使他們真正成為我們大家庭的成員，從而促進(jìn)農(nóng)民工樹立自尊、自立、自強(qiáng)的精神，實(shí)現(xiàn)他們自身的全面發(fā)展。首要任務(wù)就是要采取積極有效措施，確保不出現(xiàn)拖欠農(nóng)民工工資。其次要廣泛開展好送愛心活動(dòng)，要通過開展各種活動(dòng)為農(nóng)民工“送文化、送健康、送安全、送法律、送保障”。要通過多種形式為農(nóng)民工辦好事、做實(shí)事、解難事。

4、充分發(fā)揮工會(huì)的作用

通過工會(huì)的作用可以協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系，督促企業(yè)與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同，監(jiān)督合同的履行情況;積極組織職工醫(yī)療互助保險(xiǎn)活動(dòng);指導(dǎo)企業(yè)簽訂集體合同，指導(dǎo)農(nóng)民工進(jìn)行工資集體協(xié)商，督促及時(shí)足額繳納各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，幫助農(nóng)民工申領(lǐng)各項(xiàng)應(yīng)享受的社會(huì)保障待遇。

工會(huì)要把農(nóng)民工吸納進(jìn)來，在維護(hù)農(nóng)民工社保權(quán)益方面充分發(fā)揮工會(huì)的作用。由于農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)、人數(shù)龐大、工作分散，工會(huì)組織缺乏也是制約其維權(quán)的重要因素之一。因此必須因勢(shì)利導(dǎo)、因地制宜、創(chuàng)新工會(huì)組建形式。在農(nóng)民工相對(duì)集中的建筑施工企業(yè)，可以組建以工程項(xiàng)目為主體的工會(huì)聯(lián)合會(huì)，在小型的民營私營企業(yè)，可以組建樓宇工會(huì)、行業(yè)性工會(huì)或區(qū)域性工會(huì)等，充分發(fā)揮工會(huì)組織的力量，加強(qiáng)工會(huì)的組建工作，切實(shí)維護(hù)好農(nóng)民工的合法權(quán)益，幫助農(nóng)民工解決社會(huì)保障的實(shí)際問題。

2011年4月22日，北海街道務(wù)工人員工會(huì)聯(lián)合會(huì)的成立，在遼寧省可謂新的創(chuàng)舉，開了先河。該工會(huì)聯(lián)合會(huì)通過四個(gè)小行業(yè)工會(huì)，即漁業(yè)捕撈工會(huì)，農(nóng)業(yè)種植業(yè)工會(huì)，鍋爐安裝業(yè)工會(huì)，建筑業(yè)工會(huì)，把無固定工作場(chǎng)所、無固定住處、零散被雇主雇用的、在不同行業(yè)內(nèi)工作的563名務(wù)工人員，主要是外來務(wù)工人員，組織到工會(huì)中來。開創(chuàng)了維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的新舉措，具有積極的開拓意義。

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【作者簡(jiǎn)介】

王文誠（1974—），男，遼寧大連人，碩士研究生學(xué)歷，大連市旅順口區(qū)人力資源和社會(huì)保障局高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，主要研究方向：勞動(dòng)保障。