吳賢靜

政府在生態(tài)法治建設(shè)中的職能與定位

吳賢靜*

內(nèi)容提要：由于政府具有管理生態(tài)環(huán)境和自然資源的強(qiáng)大行政權(quán)力，政府應(yīng)該被視為對(duì)生態(tài)環(huán)境和自然資源最有影響力的法律主體和生態(tài)法治建設(shè)最重要的法律主體。政府如何發(fā)揮在生態(tài)法治建設(shè)中的作用，主要有以下三個(gè)方面：其一，政府在履行生態(tài)環(huán)境和自然資源管理職能過(guò)程中對(duì)環(huán)境質(zhì)量承擔(dān)責(zé)任；其二，政府自身節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境；其三，政府促進(jìn)生態(tài)環(huán)境公共治理。

政府生態(tài)法治環(huán)境資源管理綠色采購(gòu)環(huán)境公共治理

一、政府：生態(tài)法治建設(shè)最重要法律主體

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出：“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提?！边@是我黨的政策文件中首次將良法和善治結(jié)合起來(lái)。法律和治國(guó)，良法和善治之間存在著天然的關(guān)系，法律是治國(guó)的根本工具，良好的法律和法治是治國(guó)的基礎(chǔ)。法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。法治建設(shè)是一個(gè)全社會(huì)的系統(tǒng)工程，不是一蹴而就的，政府是法治建設(shè)的最重要主體。該決定同時(shí)指出，“加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府”。

法治建設(shè)內(nèi)涵豐富，十八大報(bào)告將建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家作為治國(guó)理政總體方略的同時(shí)，把中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局由經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè) “四位一體”拓展為包括生態(tài)文明建設(shè)的 “五位一體”，不僅將生態(tài)文明、美麗中國(guó)建設(shè)提高到中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特定時(shí)代高度，更為生態(tài)法治建設(shè)指明了方向。1呂忠梅：《中國(guó)生態(tài)法治建設(shè)的路線圖》，載 《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第5期。生態(tài)文明這個(gè)治國(guó)方略和依法治國(guó)這個(gè)治國(guó)重器高度統(tǒng)一于生態(tài)法治建設(shè)過(guò)程中。法律不僅是治國(guó)重器，依法治國(guó)也是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的根本途徑；生態(tài)文明和美麗中國(guó)更是依法治國(guó)的終極目的?！爸袊?guó)環(huán)保主義者發(fā)出了以生態(tài)文明代替工業(yè)文明的倡議，這個(gè)倡議先是被中國(guó)政府采納，如今已得到全世界的響應(yīng)。這個(gè)倡議要求我們對(duì)法律在社會(huì)中的作用進(jìn)行根本性的反思?！?［澳］阿蘭·加爾：《法律與生態(tài)文明》，楊富斌、陳偉功譯，載 《法學(xué)雜志》2011年第2期。應(yīng)當(dāng)反思在法治的過(guò)程中如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)，反思如何因應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行立法、執(zhí)法和司法。中共中央和國(guó)務(wù)院新近出臺(tái)的 《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》提出明確的生態(tài)文明建設(shè)路線圖，要健全系統(tǒng)完整的制度體系，通過(guò)最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，對(duì)各類開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境的行為，進(jìn)行規(guī)范和約束，實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)密的法治為生態(tài)文明建設(shè)提供保障。

法治過(guò)程需要全社會(huì)不同法律主體的參與，而政府在不同的法律主體中對(duì)于生態(tài)環(huán)境和自然資源的影響最為巨大。政府是國(guó)家法律人格的直接載體，也是依法治國(guó)的最重要法律主體。政府對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，主要表現(xiàn)在國(guó)家履行其環(huán)境職能的過(guò)程中與自然環(huán)境發(fā)生關(guān)系，政府作為消費(fèi)者直接利用和保護(hù)環(huán)境資源的關(guān)系，以及政府主導(dǎo)環(huán)境公共治理。由于政府具有管理環(huán)境資源的強(qiáng)大行政權(quán)力，政府應(yīng)該被視為對(duì)環(huán)境資源最有影響力的法律主體，和生態(tài)法治建設(shè)的最重要法律主體。

二、政府履行環(huán)境資源管理職能

（一）制定環(huán)境資源政策和立法

政府是我國(guó)唯一對(duì)環(huán)境資源具有管理權(quán)的法律主體。法律文本中的政府，包括各級(jí)各地方人民政府。我國(guó) 《環(huán)境保護(hù)法》第十條規(guī)定：國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)和軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源保護(hù)和污染防治等環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理。在國(guó)內(nèi)法領(lǐng)域，政府享有國(guó)有土地、森林、草原、水體、野生動(dòng)植物、礦產(chǎn)資源等自然資源的管理權(quán)。政府是立法與執(zhí)法的主體，是對(duì)環(huán)境有影響的公共政策的制定者和實(shí)施者。政府行為對(duì)生態(tài)環(huán)境狀況有強(qiáng)大影響，主要體現(xiàn)在政府環(huán)境決策、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境監(jiān)督管理過(guò)程中。在國(guó)際法領(lǐng)域，國(guó)家作為國(guó)際法的主體和外國(guó)或國(guó)外組織簽訂環(huán)境資源保護(hù)公約，構(gòu)成國(guó)際環(huán)境事務(wù)的國(guó)際法律關(guān)系，而政府是國(guó)家的載體。從影響力而言，政府施加給生態(tài)環(huán)境的影響是難以估量的；而且，政府對(duì)于生態(tài)環(huán)境施加影響的行為往往具有生態(tài)意識(shí)和法定程序，因此政府行為和程序更容易受生態(tài)理性的矯正和引導(dǎo)。

政府在制定環(huán)境政策和立法的過(guò)程中，必須處理好個(gè)人偏好價(jià)值、市場(chǎng)價(jià)格價(jià)值、個(gè)人善價(jià)值、社會(huì)偏好價(jià)值、社會(huì)善價(jià)值、有機(jī)體的價(jià)值、生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值這七種價(jià)值之間的關(guān)系。社會(huì)善一般說(shuō)來(lái)大于社會(huì)偏好，盡管前者通常是由后者產(chǎn)生的。這兩者之和又大于個(gè)人的善，盡管這些個(gè)人的善支撐并決定著社會(huì)的偏好；社會(huì)偏好與個(gè)人的善事相互促進(jìn)的，但某些個(gè)人的善優(yōu)先于那些通常是創(chuàng)造出它的個(gè)人偏好。個(gè)人偏好決定著市場(chǎng)價(jià)格，市場(chǎng)的存在又促進(jìn)個(gè)人偏好的滿足，二者之間是相互影響的。3［美］羅爾斯頓·霍爾姆斯：《環(huán)境倫理學(xué)》，楊通進(jìn)譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2000年版，第188頁(yè)。至于環(huán)境政策和立法的 “程序原則”則應(yīng)該是：使各種互不沖突的價(jià)值得到最大限度的實(shí)現(xiàn)；應(yīng)避免作出那些帶來(lái)不可逆變化的決策；應(yīng)優(yōu)化自然界的多樣性；應(yīng)偏愛(ài)那些能增加選擇可能性的從多角度利用大自然的決策；應(yīng)避免那些給他人和環(huán)境帶來(lái)中毒性威脅的決策；不能對(duì)未來(lái)的環(huán)境打折扣，不應(yīng)透支后代的環(huán)境資源；不能把殘存的荒野推向市場(chǎng)；不能以不可恢復(fù)的方式或消費(fèi)性方式來(lái)使用現(xiàn)存的荒野地以滿足社會(huì)中少數(shù)人的需要等等。4同前3引書(shū)，第188頁(yè)。

為了促進(jìn)公眾參與，實(shí)現(xiàn)政府立法和執(zhí)法的透明度，政府在制定環(huán)境政策的過(guò)程中，必須貫徹環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，才能夠?qū)⒄袨閷?duì)環(huán)境的影響降到最低?？紤]到國(guó)家已經(jīng)制訂了 《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》等法律法規(guī)，部分法律法規(guī)也正在修改。因此， 《環(huán)境保護(hù)法》（2014年修正案）對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的問(wèn)題，主要作了銜接性的規(guī)定，并按照國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的環(huán)境保護(hù)部 “三定”方案，增加了重大經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容。其中第十九條規(guī)定：編制有關(guān)開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，建設(shè)對(duì)環(huán)境有影響的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實(shí)施；未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目，不得開(kāi)工建設(shè)。我國(guó)現(xiàn)行 《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》只是規(guī)定了規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并沒(méi)有規(guī)定對(duì)環(huán)境政策進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。5地方立法細(xì)化政策和規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面，我國(guó)已有先例。2009年修訂的 《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》第十一條和第十二條對(duì)如何實(shí)施政策和規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定。這對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是一個(gè)很大的缺陷。由于這個(gè)疏漏，政府行為對(duì)環(huán)境造成影響的無(wú)法得到公眾的參與和監(jiān)督。在今后的立法和修訂法律過(guò)程中，有必要論證并對(duì)環(huán)境政策的環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)行立法。

（二）管理生態(tài)環(huán)境和自然資源

在我國(guó)，政府是污染防治管理、資源管理和自然保護(hù)管理的唯一主體。由于政府具有公權(quán)力，以及環(huán)境資源的公共物品屬性，在全世界各個(gè)國(guó)家的立法中，政府都是管理環(huán)境資源的當(dāng)之無(wú)愧的主體。1969年美國(guó) 《國(guó)家環(huán)境政策法》第4331條 “國(guó)會(huì)國(guó)家環(huán)境政策宣言”宣告國(guó)家應(yīng)當(dāng)：1.履行每一代人都作為子孫后代的環(huán)境保管人的責(zé)任；2.保證為全體國(guó)民創(chuàng)造安全、健康、富有生命力并符合美學(xué)和文化上的優(yōu)美的環(huán)境；3.最大限度地合理利用環(huán)境，不得使其惡化或者對(duì)健康和安全造成危害，或者引起其他不良的和不應(yīng)有的后果；4.保護(hù)國(guó)家歷史、文化和自然等方面的重要遺產(chǎn)，并盡可能保持一種能為每個(gè)人提供豐富與多樣選擇的環(huán)境；5.謀求人口與資源的利用達(dá)到平衡，促使國(guó)民享受高度的生活水平和廣泛舒適的生活；6.提高可更新資源的質(zhì)量，使易枯竭資源達(dá)到最高程度的再循環(huán)。6National Environmental Policy Act of the United States.我國(guó) 《森林法》第十條規(guī)定：國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén)主管全國(guó)林業(yè)工作。縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門(mén)，主管本地區(qū)的林業(yè)工作。我國(guó) 《野生植物保護(hù)條例》第八條規(guī)定：國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門(mén)主管全國(guó)林區(qū)內(nèi)野生植物和林區(qū)外珍貴野生樹(shù)木的監(jiān)督管理工作。國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)主管全國(guó)其他野生植物的監(jiān)督管理工作。國(guó)務(wù)院建設(shè)行政部門(mén)負(fù)責(zé)城市園林、風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)野、生植物的監(jiān)督管理工作。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)野生植物環(huán)境保護(hù)工作的協(xié)調(diào)和監(jiān)督。國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)依照職責(zé)分工負(fù)責(zé)有關(guān)的野生植物保護(hù)工作。

近幾十年來(lái)這些法案的基調(diào)，已顯然不同于早先時(shí)代的法案了。它們反映的是人們對(duì)下列問(wèn)題的關(guān)注：環(huán)境的質(zhì)量、環(huán)境的價(jià)值、瀕危物種、生物多樣性、荒野區(qū)以及維護(hù)土地的生產(chǎn)力或多樣性，保留具有自然或原始特征的荒野之地，保護(hù)環(huán)境而非保存資源。人們?cè)絹?lái)越相信，國(guó)家的珍寶包括大自然所給與我們的那些東西——既是奢侈品又是必需品——它們不僅僅是純粹的商品。7同前3引書(shū)，第344頁(yè)。很長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)環(huán)境資源立法集中在環(huán)境保護(hù)和污染防治層面，自然保護(hù)方面的立法比較陳舊，內(nèi)容也不完善。我國(guó)當(dāng)前還需提上日程的自然保護(hù)立法方面有：生物多樣性、生物資源、瀕危物種、濕地、自然保護(hù)區(qū)等等。期待自然保護(hù)方面的完備立法能夠?yàn)檎匀槐Ｗo(hù)管理提供可依據(jù)的法律，為政府自然保護(hù)管理作出法律規(guī)范和指引。

由于政府環(huán)境資源管理行為都是依據(jù)法律程序來(lái)進(jìn)行。為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)法治的要求，對(duì)政府的管理行為進(jìn)行規(guī)范和約束，必須依賴法定的程序?qū)φ袨檫M(jìn)行監(jiān)督。因此，必須加強(qiáng)政府環(huán)境監(jiān)督管理行為、資源管理行為和政府自身消費(fèi)行為監(jiān)督，使得政府管理行為在程序和實(shí)體上具有合法性和合理性。2009年，我國(guó)環(huán)境保護(hù)部在全國(guó)六個(gè)片區(qū)設(shè)立六個(gè)督察中心，分別是華東督察中心、華南督察中心、華北督察中心、西南督察中心、西北督察中心、東北督察中心，其職責(zé)為：1.監(jiān)督地方對(duì)國(guó)家環(huán)境政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況；2.承辦重大環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的查辦工作；3.承辦跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作；4.參與重大和特大突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急響應(yīng)與處理的督查工作；5.承辦或參與環(huán)境執(zhí)法稽查工作；6.督查重點(diǎn)污染源和國(guó)家審批建設(shè)項(xiàng)目 “三同時(shí)”執(zhí)行情況；7.督查國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū) （風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園）、國(guó)家重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)環(huán)境執(zhí)法情況；8.負(fù)責(zé)跨省區(qū)域和流域環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的來(lái)訪投訴受理和協(xié)調(diào)工作；9.承擔(dān)總局交辦的其他工作。設(shè)立環(huán)境保護(hù)部門(mén)內(nèi)部的督察機(jī)構(gòu)是既定事實(shí)，《環(huán)境保護(hù)法》此次修改是以法律形式確定督察制度。針對(duì)政府環(huán)境資源監(jiān)督管理，《環(huán)境保護(hù)法》（2014年）還設(shè)置了環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)于環(huán)境行政主管部門(mén)的內(nèi)部監(jiān)督責(zé)任，第五十七條規(guī)定了公民向環(huán)境監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)的權(quán)利，并且在第六十七條規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督責(zé)任。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)設(shè)立的區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查機(jī)構(gòu)，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)授予的環(huán)境管理和監(jiān)督職責(zé)。這是新 《環(huán)境保護(hù)法》（2014年）相較 《環(huán)境保護(hù)法》（1989年）的顯見(jiàn)進(jìn)步。

（三）政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)

相較1989年 《環(huán)境保護(hù)法》，2014年 《環(huán)境保護(hù)法》更為強(qiáng)調(diào)政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，增加了幾條政府環(huán)境監(jiān)督管理制度的法律規(guī)范，其中最引人注目的是強(qiáng)調(diào)和落實(shí) “政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任”。如何落實(shí)人民政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，《環(huán)境保護(hù)法》（2014年）主要規(guī)定了以下幾項(xiàng)內(nèi)容：一是目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。第二十六條要求將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，作為對(duì)地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核內(nèi)容。二是約談制度。盡管 《環(huán)境保護(hù)法》（2014年）沒(méi)有規(guī)定約談制度，但是環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)的 《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》詳盡對(duì)約談制度做出了規(guī)定。三是區(qū)域限批制度。第四十四條規(guī)定 “對(duì)超過(guò)國(guó)家重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)或者未完成國(guó)家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)，省級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)暫停審批其新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件?！睙o(wú)獨(dú)有偶，2015年新修訂的 《大氣污染防治法》沿襲了 《環(huán)境保護(hù)法》（2014年）的立法理念，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)大氣環(huán)境的質(zhì)量承擔(dān)責(zé)任，并設(shè)置了保障政府責(zé)任的目標(biāo)責(zé)任制和考核制度。

強(qiáng)調(diào)政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，意味著現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法立法思路從過(guò)去側(cè)重污染行為監(jiān)督轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任。眾所周知，美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家在制定污染防治法時(shí)都是采取 “清潔空氣法”、“清潔水法”模式，這種模式側(cè)重點(diǎn)在于空氣質(zhì)量和水環(huán)境質(zhì)量的提升。而我國(guó)，污染防治法和環(huán)境保護(hù)法的立法理念是側(cè)重對(duì)企業(yè)的污染行為進(jìn)行監(jiān)督管理。在很多情況下，對(duì)于單個(gè)企業(yè)的監(jiān)督無(wú)法從客觀上提升整體環(huán)境質(zhì)量。同時(shí)，我國(guó)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)一般應(yīng)用于政府對(duì)于企業(yè)行為的管理，而不是用于對(duì)環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估。8Yu K，Chen Z，Gao J，Zhang Y，Wang S，Chai F（2015）Relationship between Objective and Subjective Atmospheric Visibility and Its Influence on Willingness to Accept or Pay in China.PLoS ONE 10（10）：e0139495.doi：10.1371.強(qiáng)調(diào)落實(shí)政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)對(duì)政府行為進(jìn)行約束、規(guī)范和監(jiān)督，這不僅可以真正對(duì)政府這個(gè)強(qiáng)大主體的管理行為進(jìn)行事實(shí)上的量化監(jiān)督，也有助于提升環(huán)境質(zhì)量，這是生態(tài)法治建設(shè)的題中之義。

三、政府自身節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境

（一）政府的雙重身份

政府在與環(huán)境資源的交往過(guò)程中具有兩種身份：一是受公眾委托進(jìn)行公共環(huán)境資源管理的主體；二是消費(fèi)環(huán)境資源的普通民事主體。政府的雙重身份使得其具有對(duì)環(huán)境資源最大的影響力，同時(shí)也具有對(duì)其他法律主體的極大影響力。政府的行為不僅僅起到管理作用，同時(shí)也有價(jià)值導(dǎo)向作用。政府的綠色消費(fèi)行為導(dǎo)向全社會(huì)的綠色消費(fèi)，政府對(duì)環(huán)境知識(shí)的宣傳普及行為引導(dǎo)全社會(huì)的生態(tài)文明建設(shè)和人們行為模式改變，這些都是政府生態(tài)理性的展現(xiàn)。政府通過(guò)綠色采購(gòu)如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)法治的要求，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，法律法規(guī)約束政府自身綠色采購(gòu)和節(jié)約資源；其二，推動(dòng)和引導(dǎo)企業(yè)綠色采購(gòu)；其三，推動(dòng)和引導(dǎo)民眾綠色消費(fèi)。

我國(guó) 《政府采購(gòu)法》將政府采購(gòu)定義為，“指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。以政府為主體進(jìn)行的消費(fèi)行為是一種典型的公共采購(gòu)，政府采購(gòu)的公共特征決定了政府的采購(gòu)必須從公共利益出發(fā)，政府也應(yīng)該以節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境為導(dǎo)向進(jìn)行消費(fèi)行為。在環(huán)境承載壓力越來(lái)越大和建設(shè)資源節(jié)約環(huán)境友好型社會(huì)的要求下，我國(guó)政府于2005年提出制定具有可操作性的綠色采購(gòu)制度，并且在采購(gòu)中執(zhí)行了道德標(biāo)準(zhǔn)。綠色采購(gòu)是指政府和企業(yè)經(jīng)濟(jì)主體一系列采購(gòu)政策的制定、實(shí)施以及考慮到原料獲取過(guò)程對(duì)環(huán)境的影響而建立的各種關(guān)系。其中與原料獲取過(guò)程相關(guān)的行為包括供應(yīng)商的選擇評(píng)價(jià)和開(kāi)發(fā)、供應(yīng)商的運(yùn)作、內(nèi)向物流、包裝、回收、重用、資源的減量使用以及產(chǎn)品的處置。綠色采購(gòu)的實(shí)質(zhì)是建立資源節(jié)約，環(huán)境友好社會(huì)；不能是大量污染的，應(yīng)該是清潔生產(chǎn)，應(yīng)該是相配套的文明健康的消費(fèi)方式；應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)主體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)要注意經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益的協(xié)調(diào)。綠色采購(gòu)是政府采購(gòu)的生態(tài)化。“綠色采購(gòu)就是通過(guò)政府龐大的采購(gòu)力量，在政府采購(gòu)中選擇那些符合國(guó)家生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品和服務(wù)的行為，其目的是將生態(tài)消費(fèi)力量貫穿于整個(gè)采購(gòu)過(guò)程中達(dá)到保護(hù)環(huán)境和節(jié)約資源的目的?！?秦鵬：《生態(tài)消費(fèi)法研究》，法律出版社2007年版，第254頁(yè)。我國(guó) 《節(jié)約能源法》第四十七條規(guī)定，公共機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)厲行節(jié)約，杜絕浪費(fèi)，帶頭使用節(jié)能產(chǎn)品、設(shè)備，提高能源利用效率。本法所稱公共機(jī)構(gòu)，是指全部或者部分使用財(cái)政性資金的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織。這些法律條款的規(guī)定，足以說(shuō)明我國(guó)政府機(jī)構(gòu)是節(jié)約資源能源的主要力量。

（二）建立完備的政府綠色采購(gòu)規(guī)范體系

日本于2001年4月正式施行 《綠色采購(gòu)法》，其目的是 “通過(guò)公共團(tuán)體促進(jìn)更加綠色的采購(gòu)，提供有關(guān)環(huán)保貨物和服務(wù)的信息，鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)發(fā)有利于減輕對(duì)環(huán)境有負(fù)面影響的產(chǎn)品，在社團(tuán)商業(yè)活動(dòng)中增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)，從需求方面通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制影響廠商”。10參見(jiàn)http://www.env.go.jp/policy/hozen/green/g-law/inde。日本 《綠色采購(gòu)法》的機(jī)制主要有：第一，設(shè)立基本政策通過(guò)政府部門(mén)和各機(jī)構(gòu)促進(jìn)更綠色的采購(gòu)環(huán)保產(chǎn)品等的采購(gòu)。第二，正確地介紹環(huán)保產(chǎn)品和服務(wù)，處理和分析廠商、環(huán)保組織提供的信息，在環(huán)保產(chǎn)品和服務(wù)上為合適的信息方法提供指導(dǎo)。我國(guó) 《政府采購(gòu)法》第九條規(guī)定，“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展”。2004年我國(guó)出臺(tái)了《節(jié)能環(huán)保政府采購(gòu)實(shí)施意見(jiàn)》，以政策性文件的形式對(duì)政府綠色采購(gòu)行為予以指導(dǎo)。然而，從法律體系角度而言，我國(guó)關(guān)于政府綠色采購(gòu)的法律制度還是不盡如意。我國(guó)只有《政府采購(gòu)法》沒(méi)有專門(mén)的 《政府綠色采購(gòu)法》，有關(guān)政府采購(gòu)的法律法規(guī)還有 《招標(biāo)投標(biāo)法》和 《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》。現(xiàn)行這幾部有關(guān)政府采購(gòu)的法律法規(guī)中并沒(méi)有明確規(guī)定政府綠色采購(gòu)，2015年3月我國(guó)施行了 《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，其中關(guān)于政府綠色采購(gòu)的規(guī)范較少。政府綠色采購(gòu)方面的法律規(guī)范亟待完善，使政府綠色采購(gòu)有法可依。為了完善政府作為私法主體促進(jìn)綠色消費(fèi)的功能，有必要從以下幾方面加強(qiáng)政府綠色采購(gòu)的制度建設(shè)：政府綠色采購(gòu)清單、政府綠色采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、政府綠色采購(gòu)優(yōu)惠制度、政府綠色采購(gòu)監(jiān)督制度等。

四、政府促進(jìn)環(huán)境公共治理

（一）政府在環(huán)境公共治理中行為轉(zhuǎn)變

環(huán)境公共治理的法律途徑，是指將環(huán)境公共行政視為特定情境之中應(yīng)用法律與施行法律的活動(dòng)，也是環(huán)境法獨(dú)特的調(diào)整方法之所在。對(duì)環(huán)境的治理是為了達(dá)到公共目的、達(dá)致普遍正義而在橫向和縱向的組織網(wǎng)絡(luò)中所進(jìn)行的活動(dòng)。11參見(jiàn) ［美］喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，張成福等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版，第75-78頁(yè)。環(huán)境公共治理的形式主要有政府環(huán)境行為和公眾參與。環(huán)境公共治理中的政府行為與傳統(tǒng)政府環(huán)境資源管理行為有根本差異。環(huán)境公共治理中的政府行為，不僅強(qiáng)調(diào)政府行為程序和實(shí)體合法合理，更強(qiáng)調(diào)政府行為的市場(chǎng)邏輯。

由于環(huán)境資源公共問(wèn)題的復(fù)雜性、動(dòng)蕩性和多元性，加之政府本身的種種弊端，使政府面臨著合法性危機(jī)。為了擺脫這種危機(jī)，行政程序法在行政管理中便顯出其重要性來(lái)。行政程序法對(duì)于規(guī)范和控制行政權(quán)、保護(hù)相對(duì)方合法權(quán)益、提高行政效率及促進(jìn)行政民主所起的作用，為擺脫政府的合法性危機(jī)提供了一條新的途徑。在決定案件結(jié)果的層次上，法律途徑不僅強(qiáng)調(diào)程序上的公平，也強(qiáng)調(diào)結(jié)果的公平。這通常會(huì)涉及到對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)行為的合理性進(jìn)行司法審查。過(guò)去，對(duì)行政行為的審查，關(guān)心的是環(huán)境行政機(jī)關(guān)是否具有管轄權(quán)，是否遵循了正當(dāng)法律程序。在如今，為了抑制行政裁量的濫用，法院更傾向于質(zhì)疑行政機(jī)關(guān)的決策邏輯。如韋德所言：“一切取決于授權(quán)法的真實(shí)目的和意思”。12［英］威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1997年版，第67頁(yè)。也即是，環(huán)境行政行為的合理性關(guān)涉行政行為的正當(dāng)動(dòng)機(jī)、是否符合法定目的、是否有不相關(guān)因素的考慮等。13有這樣一個(gè)例子是1990年發(fā)生在英國(guó)的更正行政命令案。利茲市的城市委員會(huì)向一個(gè)土地所有人發(fā)出行政通知，要求土地所有人按照1949年的 《預(yù)防昆蟲(chóng)危害法》的規(guī)定移走垃圾并把老鼠從土地上趕走或消滅。這個(gè)行政命令遭到土地所有人的拒絕。土地所有人向利茲市法院要求利茲市城市委員會(huì)更正行政命令。法院根據(jù)1990年的 《環(huán)境保護(hù)法》第45條的規(guī)定（即收集家居廢物是公共機(jī)關(guān)的職能和責(zé)任），否定了城市委員會(huì)行政命令的合法性。See The Times，24 May，1999.參見(jiàn)常紀(jì)文：《環(huán)境法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)方式、原則和內(nèi)容》，載 《環(huán)境資源法論叢》第2卷，法律出版社2002年版，第298頁(yè)。這種對(duì)環(huán)境行政行為的判斷事實(shí)上是檢驗(yàn)環(huán)境行政行為是否為符合道德的決策，在我看來(lái)，這里面有著更多經(jīng)驗(yàn)性的因素?？偠灾?，法律途徑的環(huán)境行政行為的合法化強(qiáng)調(diào)程序的正當(dāng)性，強(qiáng)調(diào)抗辯關(guān)系，強(qiáng)調(diào)環(huán)境行政行為的合理性。

政府環(huán)境公共治理方面是中心，但不是唯一的主體。環(huán)境專家和專業(yè)人員是有效監(jiān)督的基礎(chǔ)，一些利益集團(tuán)也會(huì)對(duì)環(huán)境事務(wù)產(chǎn)生一定影響。日本的地方公共團(tuán)體就享有憲法承認(rèn)的環(huán)境自治權(quán)和自治行政權(quán)。日本的憲法和自治法之所以賦予地方公共團(tuán)體有關(guān)地方 “固有自治事務(wù)”的行政權(quán)在于保護(hù)良好環(huán)境，是與區(qū)域居民的利害息息相關(guān)的。關(guān)于這些事項(xiàng)，“地方公共團(tuán)體比國(guó)家行政機(jī)關(guān)要了解區(qū)域的實(shí)情，能夠確實(shí)地把握環(huán)境污染的狀況和活生生的公害實(shí)情，能夠與區(qū)域居民密切接觸，在區(qū)域社會(huì)容易吸收民意，因此地方公共團(tuán)體最適合于解決公害和環(huán)境問(wèn)題的自治性事務(wù)”。14［日］原田尚彥：《環(huán)境法》，于敏譯，法律出版社1999年版，第97頁(yè)。這也是由環(huán)境法需應(yīng)對(duì)的環(huán)境問(wèn)題之特色所決定的。在全國(guó)范圍，環(huán)境問(wèn)題絕不是都以一個(gè)模式出現(xiàn)，無(wú)論在質(zhì)上還是在量上都是帶著每個(gè)區(qū)域的個(gè)性出現(xiàn)的。

根據(jù)公共信托理論，政府受公眾委托為了公眾的公共利益管理環(huán)境資源，政府只是受托代為管理，政府不可以隨意處置環(huán)境資源。由于環(huán)境資源的公共物品屬性，每一個(gè)普通的民眾與環(huán)境資源狀況都有切身利益關(guān)系。因此，政府有義務(wù)有責(zé)任發(fā)布管理環(huán)境資源狀況的信息，公眾也擁有環(huán)境狀況知情權(quán)?，F(xiàn)行 《環(huán)境保護(hù)法》設(shè)立專章 “第五章 信息公開(kāi)和公眾參與”規(guī)范信息公開(kāi)和公眾參與。信息公開(kāi)和公眾參與是實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共治理的一體兩翼。環(huán)境信息公開(kāi)、環(huán)境知識(shí)教育和普及、環(huán)境知識(shí)宣傳、環(huán)境科學(xué)技術(shù)開(kāi)發(fā)等等都是政府促進(jìn)公眾參與的手段。在環(huán)境信息發(fā)布方面，《政府信息公開(kāi)條例》和 《環(huán)境保護(hù)法》都規(guī)定由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)統(tǒng)一發(fā)布國(guó)家環(huán)境狀況信息。根據(jù) 《環(huán)境保護(hù)法》第五十四條，政府環(huán)境信息公開(kāi)的范圍包括環(huán)境質(zhì)量信息、重點(diǎn)污染源監(jiān)測(cè)信息及其他重大環(huán)境信息。同時(shí)，環(huán)境狀況公報(bào)也是環(huán)境狀況信息公開(kāi)的一種方式，省級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)定期發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)。向公眾公布環(huán)境狀況信息是政府作為環(huán)境資源管理主體的一種責(zé)任。

（二）政府在環(huán)境公共治理中的角色轉(zhuǎn)變

“在對(duì)待環(huán)境這類公共物品的過(guò)程中，政府機(jī)關(guān)的角色是多樣的，即兼具決策者、服務(wù)提供者、管理者、監(jiān)督者的功能。政府角色轉(zhuǎn)換的根本在于從統(tǒng)治環(huán)境向治理環(huán)境、向 ‘有限政府’的思路轉(zhuǎn)變?！?5吳賢靜：《“生態(tài)人”：環(huán)境法上的人之形象》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，第285頁(yè)。政府對(duì)生態(tài)環(huán)境資源的掌握和控制能力不是無(wú)限的和完全壟斷的，而是有限的。針對(duì)環(huán)境事務(wù)的管理，政府機(jī)關(guān)的作用應(yīng)該是在角色相對(duì)分離的基礎(chǔ)上四者相輔相成，并在與企業(yè)、公民的良性互動(dòng)中推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的進(jìn)程。此外，對(duì)于自然界來(lái)說(shuō)，環(huán)境管理機(jī)關(guān)的有限性也有了新的含義，淮河治水的思維便是順應(yīng)自然力的表現(xiàn)。2003年的淮河抗洪從戰(zhàn)略、思路到具體措施都發(fā)生了許多新變化，初步改變了從單純依靠 “人海戰(zhàn)術(shù)”的抗洪方式，實(shí)現(xiàn)了從被動(dòng)應(yīng)付到主動(dòng)引導(dǎo)的重大轉(zhuǎn)變，抗洪過(guò)程中則呈現(xiàn)從容應(yīng)對(duì)、忙而不亂、有序推進(jìn)的新特點(diǎn)。事實(shí)上，給洪水出路就是給人出路，這體現(xiàn)了以人為本、尊重自然規(guī)律、人與自然和諧相處的防洪新理念。環(huán)境管理機(jī)關(guān)在進(jìn)行防洪工作時(shí)的思路也從 “人定勝天”的對(duì)抗走向主動(dòng)地承認(rèn)自己在自然力面前的有限性，不做與自然對(duì)抗的事情。

如果完全依靠行政機(jī)關(guān)的決策，其結(jié)果可能是環(huán)境管理成本高或者效率低。現(xiàn)代環(huán)境法的一個(gè)最明顯變化就是對(duì)經(jīng)濟(jì)刺激手段或者稱之為基于市場(chǎng)的政策工具和方法的應(yīng)用。這些法律制度通過(guò)市場(chǎng)信號(hào)刺激行為人的動(dòng)機(jī)，而不是象傳統(tǒng)的 “命令——控制”型模式通過(guò)明確的環(huán)境控制標(biāo)準(zhǔn)和方法條款來(lái)約束人們的行為。這些環(huán)境管理制度，如交易許可證制度、污染收費(fèi)制度以及押金返還制度等，都以利用市場(chǎng)力量為顯著特征。如果這個(gè)政策得以很好地設(shè)計(jì)和執(zhí)行，那么私人或企業(yè)在追求其各自利益過(guò)程中，就可以同時(shí)實(shí)現(xiàn)環(huán)境政策目標(biāo)，取得良好的社會(huì)效益。所以，以市場(chǎng)為依托的這些環(huán)境法制度仍然是社會(huì)、個(gè)人、國(guó)家環(huán)境利益的衡平。更確切地說(shuō)，是三者的共贏。

基于市場(chǎng)的環(huán)境法律制度超越傳統(tǒng) “命令——控制”型行政控制方法的兩個(gè)最為顯著的特點(diǎn)是低成本高效率和技術(shù)革新及擴(kuò)散的持續(xù)激勵(lì)。傳統(tǒng)政府環(huán)境管理方法傾向于迫使每個(gè)企業(yè)承擔(dān)同樣分額的污染控制負(fù)擔(dān)，而不考慮相應(yīng)的成本差異問(wèn)題，有時(shí)甚至?xí)斐蓪?duì)污染控制技術(shù)的發(fā)展來(lái)說(shuō)極其不可欲的結(jié)果。每個(gè)企業(yè)的污染控制成本可能千差萬(wàn)別，迫使企業(yè)遵守統(tǒng)一的目標(biāo)也可能會(huì)使企業(yè)在不適當(dāng)?shù)目匚圻^(guò)程中帶來(lái)巨額支出?；谑袌?chǎng)的環(huán)境制度主要有四類：排污收費(fèi)制度、可交易的許可證制度、削減市場(chǎng)壁壘和降低政府補(bǔ)貼。從理論上來(lái)說(shuō)，基于市場(chǎng)的環(huán)境制度鼓勵(lì)和刺激污染削減成本最低的企業(yè)去進(jìn)行最大數(shù)量的污染削減。污染控制成本低的一方會(huì)去進(jìn)行更多的污染治理，而控制成本高的一方相應(yīng)會(huì)減少其污染治理的規(guī)模。環(huán)境制度利用市場(chǎng)導(dǎo)向?qū)ξ廴矩?fù)擔(dān)進(jìn)行再分配，不僅可以節(jié)約污染治理成本，而且能提供強(qiáng)烈的刺激讓企業(yè)去采用更為經(jīng)濟(jì)和成熟的污染控制技術(shù)。16必須指出的是，傳統(tǒng) “命令——控制”型方法在理論上也可以實(shí)現(xiàn)成本最小化，但這需要對(duì)每個(gè)污染源制定不同的標(biāo)準(zhǔn)。為此，環(huán)境管理機(jī)關(guān)必須掌握每個(gè)企業(yè)所面臨的執(zhí)行成本的詳細(xì)信息，然而由于環(huán)境的區(qū)域差異性這樣的信息環(huán)境管理機(jī)關(guān)顯然是無(wú)法獲取的。如此，市場(chǎng)取向的環(huán)境行政法律制度也是對(duì)生態(tài)利益和經(jīng)濟(jì)效益的兼顧。

五、結(jié)語(yǔ)

生態(tài)文明不僅是頂層設(shè)計(jì)，更應(yīng)該從 “天上到人間”。如何使生態(tài)文明建設(shè)落到實(shí)處，同樣依賴法律這個(gè) “治國(guó)重器”。政府在生態(tài)法治之中應(yīng)該有所擔(dān)當(dāng)，政府的所為不僅僅局限于政府對(duì)環(huán)境資源的管理過(guò)程，也應(yīng)該關(guān)注政府自身作為法律主體對(duì)環(huán)境容量和自然資源的消耗，提倡政府綠色采購(gòu)。同時(shí)，由于政府對(duì)于生態(tài)環(huán)境的強(qiáng)大影響力以及其優(yōu)勢(shì)地位，其在環(huán)境公共治理之中也應(yīng)該占主導(dǎo)地位促進(jìn)其他主體的廣泛參與。良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是政府能提供給每一個(gè)公民的最普惠的民生福祉。

（責(zé)任編輯：盧護(hù)鋒）

*廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士。本文系作者主持的2014年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目 “美麗中國(guó)圖景中的生態(tài)紅線法律問(wèn)題研究”（項(xiàng)目編號(hào)14CFX044）的中期研究成果。